【案例】执法“临时工”拷问基层执政能力

 

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调研显示北京临时执法者超20万 为正式人员3倍

最近，北京市人大法制委员会的一份专项调研显示，北京临时执法者超20万，是正式人员3倍。“临时执法”在全国各地普遍吗？临时执法面临哪些困境，又该作何改革？记者对此展开调查。

临时执法，人数众多

在北京市政府关于行政执法工作的报告中显示，截至到今年的6月底北京全市持证的执法人员是有78947人，北京各类执法机构采取购买服务的方式聘请的协管、服警、保安等等辅助的执法人员有20多万，临时的执法人员数量是正式执法人员的三倍。

在安徽省马鞍山市，花山区城管队伍共240人，临聘人员达到210多人，正式人员与临聘人员比例高达1比8。

在河南省三门峡市执法队伍中，缺乏执法权限的临时工参与一线执法的比例远高出正式工，一般在执法时候，都是一、两个有执法证的人员带上三、五个临时工一起执法。

临时执法，问题多多

临时工，这个极具中国用工特色的词汇，不知道何时已变了味。有那么一阵，搜索百度百科，对于“临时工”一词的解释，其中一项竟赫然是：每次事故、丑闻的主人公。

2011年，在江西修水当地知名的九江论坛上，一篇名为《修水县城南派出所女民警发飚打人，丑态被拍》的帖子被火速顶起。发帖后仅1个小时，江西修水县公安局紧急召开会议，表示视频中的“女民警”是派出所招聘的临时工，已经予以辞退，同时，修水县公安局局长表示：以后各派出所和服务窗口一律使用正式民警做户政员，临时人员只做辅助工作。

2013年1月9号，网上一段视频有关抚顺城管的视频引发大家的关注。视频中两名身穿执法制服的男子一边骂人，一边打人。之后，经详细调查，确认这两名打人的城管属于协勤人员，已经被辞退。

2013年5月31号，延安城管队员执法时与商户发生撕扯现象。监控显示，有城管队员双脚跳起猛跺倒地商户。商户称，有城管队员身上散发着浓浓的酒气。之后，延安公安局回应称：脚踩商户者属临时聘用人员。

2013年7月27号，河南南阳一乡派出所一名副所长和几名民警在开车执行公务途中，因前方一辆私家小轿车没有及时避让，便逼停对方，将轿车前挡风玻璃砸烂并试图开车门打人。之后，当事民警接受上级部门调查，后回应称：砸车的司机系临时工，已被辞退。

 

临时执法人员的苦恼

“临时工队伍准入门槛低，缺少相关法律知识培训不说，几乎无法转正是“临时工”这份职业的致命弱点。”曾当过一年辅警的福建沙县市民小邱说。

小邱：要进去门槛比较低，尽量是要体能好的，听话的。大部分都是说学历都不会高。很多时候它就像打工一样，什么都要去做。

记者：就是说他们觉得累的脏的苦的活都是你们去做？

小邱：那肯定是这样。工资都很低，一千五六到一千八。说不好的就是普法这块做的不到位，还有就是他人员招聘这块，一是没有劳务合同，二是不管你做下去做多长时间，按个人来说是没前途的。

记者：没办法转正？

小邱：嗯。政策下来五年了，还没有一个人进入正式工。

在小邱看来，临时工承担着减少麻烦、逃避责任，除了替正式工分担些苦活、累活、脏活外，由于没有入职时没有正式合同他们流动性特别大，也往往成为替罪羊。小邱：“如果是管理严格的话，这种队伍整体来说是会很好，但是就像混日子一样。而且每隔三个月左右换一批人。说实话，我个人认为临时工。不靠谱，完全是顶霉的背黑锅。”

专家解读

曾长期关注临时执法现象的安徽大学社会与政治学院副院长范和生教授：临时工的问题可能根子不在于临时工本身，而在于制度安排。比如据我了解，有的单位80年代的编制现在还在用，有的是90年代的编制，就说他现在社会发展了，各个方面业务增加了，结果他的编制没有增加，这可能是一个很重要的原因。

第二，很多执法领域法规不健全，所以导致执法者的自由裁量权太大了。

第三，我们要强化对执法者的执法行为监督，让权力在阳光下运行，我们现在对执法者执法行为的监督少了。

中国人民大学公共管理学院行政管理系副教授王丛虎也提出了自己的观点，他认为，首先行政执法队伍不能向社会购买服务；其次现在的确存在执法队伍人员编制偏少，执法力量薄弱的问题，要解决必须重新梳理我们执法人员的编制，以实现更好的匹配；最后，王副教授也提出，需要加强对临时工的规范，提高各方面综合素质。

多地“对症下药”

针对临时工这一群体通常质量参差不齐、待遇较低的问题，不少地方也已经通过加强岗前培训的办法，加强其执法水平和综合素质。“今年，咱们业务培训聘请了党校、检察院、纠风办给咱们讲了课，熟悉法律法规，包括知识、程序，规范执法人员行为，达到文明执法的要求。”三门峡市规划和城市管理综合执法局市容秩序科科长赵拴民对记者说到。

2014年5月29日，南京市委、市政府印发了《关于严格规范市级机关和事业单位编外人员管理的意见》。意见要求，严格控制使用编外人员。机关公务员岗位以及行政执法、涉密岗位，一律不得使用编外人员。现有编制内人员能够保证工作正常开展的，一律不得使用编外人员。行政外编制人员不得超出编制10%，而对使用编外人员较多的部门，如公安、城管等，需制定实名制、薪酬待遇、分级管理等具体办法，而且所有编外人员必须公开选聘。

在广东，2013年6月1日起正式施行《广东省法治政府建设指标体系》，要求依法确定行政执法资格，落实行政执法主体合法性审查和行政执法人员资格管理制度，加强行政执法队伍管理，杜绝合同工、临时工等无执法资格人员上岗执法。

而在更早前，2013年4月，安徽合肥印发了《合肥市依法行政和法治政府建设建设规划纲要》，再次明确杜绝合同工、临时工和谐关人员从事执法活动。

其实，自2012年《行政强制法》施行以来，黑龙江、昆明等多地都出台过禁止临时工参与执法的相关规定。

 

观察员评论：应逐渐消除“临时工”概念

观察员叶根荣认为，行政执法人员资质应该有明确审核，另外他提出从长远来讲其实我们可以不用临时工或者正式工这个词，只需要在行政执法的单位里面区分出两种人群，一种是从事执法相关工作的人员，一种是从事跟执法无关的工作人员。出现问题都问责领导，这样可以避免很多问题。

观察员洪琳也指出，行政执法有门槛，临时工执法的现象应逐渐规避；此外，应该尽快改革，当地执法部门需要根据具体情况有个定岗、定编统计，改革可以引进一些国外方式方法，比如说政务官和公务雇员的区分，执法人员和非执法岗位的区分，这样就消除掉所谓临时工这么一个概念。“名不正则言不顺，这样大家都是属于同工同酬的，那你气也顺了，而且被你执法的人气也顺了。”

执法“临时工”何以三倍于“正式工”

这种现象绝非北京特例，在全国各地均十分普遍。执法“临时工”竟然3倍于正式执法人员，“临时工”这绝不是法治社会的正常现象。

执法“临时工”痼疾难除，原因是多方面的，既有执法体制不顺、执法人员分类不科学、编制与承担的任务不匹配等深层次问题，也有执法力量不足、分布不均衡、执法能力欠缺等情况。

比如，在北京市人大法制委员会的调研中可以发现，北京市城管执法按照市、区县、街道和乡镇三级设置，正式执法人员按照常住人口万分之三点五配备，总数是6594人，履行12个方面371项行政执法权，承担2114.8万人口的管辖任务，平均1名城管人员要管3000多人，执法人员人口比严重失衡。这种情况下，“不得已”只能聘用执法辅助人员。

还有，执法力量、资源配置不均衡，特别是基层一线执法力量薄弱，也是执法辅助人员大量增加不可忽视的原因。调研发现，全市取得行政执法资格的7.9万人，市级执法人员1万人，占全市执法人员总数的13%，但他们的执法案件数量只占全市的2%。16个区县执法人员6.9万人，占比87%，执法案件数量却占到全市的98%，在目前执法向基层倾斜，各类任务和专项行动向基层聚集的背景下，人员与工作量形成了严重倒置的局面。

“临时工”参与执法，带来一系列问题，现实中，各类暴力执法事件的调查处理结果中，往往都涉及执法“临时工”的身影，既侵害了民众的合法权益，很多时候也成为政府机关逃避责任的挡箭牌。

改变“临时工”执法现状，这当是建设法治政府的重中之重。这既需要在深化行政执法体制改革，着力解决权责交叉、多头执法问题上下工夫，还要及时对庞大的执法辅助人员队伍进行清理。对于确需社会人员辅助执法的领域，应当将其纳入法治轨道，通过立法方式明确辅助人员的地位、权力范围和边界以及应当承担的法律责任。而那些非执法必须的辅助人员和临时人员，则应当一律予以清退，让正式执法人员走向前台。为了有效防止屡清不绝的“顽疾”，还应当对行政执法人员和工作量进行科学、精细的评估测算，加强基层执法力量，并根据执法区域大小、人口数量、法定职责和管理需求等因素，合理确定执法人员编制和数量。

 

“临时工”是正式工3倍 演绎鸠占鹊巢

近年来，“临时工”一词时常见诸媒体，备受公众病垢。从媒体曝出的各种案例来看，许多违法执法背后都有临时工的身影。“临时工”被视为专业“顶包户”，成了推卸事故责任的替身。从社会现实看，在我国“临时工”数量巨大是不争的事实，但“临时工”是正式工 3倍，并非就能得到公众的普遍认同。

众所周知，核定人员编制的主要依据包括人口、幅员、单位性质、机构职能、工作量等。根据北京的实际情况，城管执法队伍的编制数量庞大是合理的。因为作为一个拥有千万人口的世界级特大城市，城市管理绝非易事，没有足够的城管执法人员是不行的。结婚实际核定出来再多的正式执法人员编制，公众也无话可说。但人大的调查结果却并不如此。

之所以出现如此众多的临时执法人员，不外乎两种情况，要么是编制工作墨守成规。随着社会的发展，北京的城市管理出现了新情况，无论是人口数量、质量，还是工作量，都不可同日而语。在此情况下，决策时首先要考量的应当是执法队伍人员编制的扩充，而不是打临时工的主意；要么是临时工“鸠占鹊巢”，正式工懒政。在临时工众多的情况下，正式执法人员很难不当“二领导”，专事坐镇指挥，沉迷于颐指气使，出现“缺乏执法权限的临时工参与一线执法的比例也远高出正式工”的现状。

有言论把这种情况归咎于财力有限。意即财政供养不起更多的正式编制执法人员。如果说临时工是义工，只干事不取分文，这话也还有些道理。但事实并非如此，估计仅仅是临时工的工资比正式工有些许差别而已。毕竟，这些临时工也是有家有口的主，要生活不能只喝西北风。要说临时工少拿的几个工资能减轻财政多大的压力，那也只是想当然。照此往下说，与其这样捡芝麻，不如干脆连正式工也不要，城市管理分为不花岂不更好？

其实，对城市管理花不花钱，用多少临时工倒还在其次。一个不容忽视的问题是，大量使用临时人员会带来更加深层次的问题。一来于依法行政不利。没有执法权的临时工长期参与一线执法，势必带来“人人都是执法者”的乱象，混淆执法主体，造成公众对法律的曲解和执法的误判，滋生抗法心态。二来是不作为的温床。有了跑腿的临时工，正式工就只有坐堂。临时工撑起正式工“养尊处优”不作为，无疑会泛起干部作风的坏形象。

因此，在推进依法治国的当下，“临时工”执法真正到了应当治理的地步，一方面要健全体制机制，确保执法有据，依法执法；二要大力发展社会组织力量，进一步实现和完善群众自治，发挥群众在城市管理中的主人翁作用，减少对政府力量的需求。临时执法人员的退场，才是法制和民意的体现。

慎重看待20万“临时工”参与执法

从一些被媒体披露出的典型案件来看，无论是“城管暴力执法”，还是县委书记的违规车牌，总有“临时工”的身影出现，甚至有媒体发出了“又见临时工”的感概。“临时工”何以能挑动人们视线和神经？

对于“临时工”现象，应当冷静的辨别，而非因“个案”上升到对整个用工制度的批判。不可否认，在严把“人事编制”的情况下，面对日益繁杂的工作局面，聘请临时工有效的解决了各个单位用工不足的问题，对于此，外界应对临时工的贡献给予更多的肯定和掌声。但是，却不能因为一些临时工的违规和违法就一概而论，对此项用工制度否定和批判，那岂不是对临时工的贡献“掩耳盗铃”呢？

 

“临时工”的问题不是制度本身的问题，而是各级各部门没有发挥对临时工教育、管理的职能。其实，之所以临时工多次窜出来“上镜”，成为焦点，还在于有关部门疏于对临时工的教育。很多部门一味的强调“用”，而没有加强对他们的纪律意识的灌输、身份意识的提醒，因此，在工作过程中免不了受到外界的“不配合”，而让冲动战胜了克制。

同时，缺乏对临时工的“一视同仁”，也加重“临时工”的问题。就像上述新闻中披露的那样，一些“临时工”干了很多活，但工资收入却没有正式人员的高，反映出“同工不同酬”的薪酬制度。薪酬，看似细小的问题，但实际上却没有给临时工带来“单位就是家”的感觉。

当然，笔者这里不是为临时工和这项制度进行辩护，对于经济社会高速发展的今天，一些部门承担着巨大的工作任务，适当的扩充人事编制也是必不可少的，相关部门切不可以“两耳不闻窗外事”，墨守成规的对待。对于“临时工参与执法”的问题，应该杜绝，毕竟临时没有执法主体资格，希望在今后的执法中“临时工”应当以“协勤”的身份出现。

“临时工”问题应当随着社会的不断进步而逐渐消失。当前，各级各部门应该加快行政效能建设，同时加紧培植“第三部门”，让社会力量更多的投身、参与社会管理和建设。

【启示与思考】

从表面上看，临时工成了执法主力，是因“事多人少、编制有限”。虽然这种说法看似很无奈，实际上已经让严肃的法律“很伤面子”。执法是指国家行政机关依照法定职权和法定程序，行使行政管理职权、履行职责、贯彻和实施法律的活动。现在因为“人手不够”，弄得像建筑工地一样，用临时工来充数。说句难听的，这已经是不把法律当法律，而把执法当做一种普通体力劳动了。

可能正是因为这是一种在体制内养尊处优惯了的人不愿意做的“体力活”，才会出现各类临时执法人是正式工3倍的“喧宾夺主”。因为，用临时工的“好处”一是苦活、脏活、累活基本是他们承包了，正式工都是“领导”，只负责宏观指导，具体落实则要靠“临时工”；二是同工不同酬，“临时工”不仅在钱、物等方面的待遇比较低，而且没有丝毫上升空间，哪怕干得再好也是升迁无望；三是一旦出问题容易被当“替罪羊”。因此，这支临时工成了主力军的执法队伍，才得以如此庞大。

在大力推进依法治国的眼下，改变“临时工”执法现状，这当是建设法治政府的重中之重。一方面要健全体制机制，确保执法有据，依法执法；二要那些非执法必须的辅助人员和临时人员，则应当一律予以清退，让正式执法人员走向前台；三要对行政执法人员和工作量进行科学、精细的评估测算，加强基层执法力量。临时执法人员的退出，才是法制和民意的体现。

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责任编辑：蔡畅

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