【案例】“跨区用盐被罚”到底荒谬在哪？

 

【关注社会】

【事件介绍】

河南新郑市民跨区买盐被罚

河南新郑市开餐馆的黄先生因为买了半箱盐，他竟然被新郑市盐业管理局罚了200元，而且还把盐给没收了。原因是“跨区域用盐”。

“跨区域用盐”什么意思？就是你在A地就只能用A地的盐，用了B地的盐就算违规了，要罚款。尽管如此，黄先生还是感到百般委屈：这些盐，又不是拿来倒买倒卖，怎么就违反了法律规定？

餐馆老板

郑州盐带回新郑被罚款

在新郑市龙湖镇开餐馆的黄先生说，新郑盐业部门检查人员从他餐馆查到的食用盐，是他从郑州搬家时带回的。“一个月前，我在郑州十八里河镇开餐馆，后来搬到了新郑市龙湖镇，有半箱盐没舍得扔，就带来了。”黄先生说，这盐都是真盐，也没有过保质期。

10月15日，新郑市盐业管理局检查人员发现了这批盐，告知黄先生夫妇“跨区域用盐”，食盐没收，并罚款200元。

盐业管理局

外地带盐回家用属于跨区

新郑市盐业管理局一位郭姓科长说，食盐是国家专营产品，按照河南省盐业管理条例规定，该热干面馆的用盐行为属跨区域用盐。

这位郭姓科长说：“对盐进行区域性管理，是为了保障老百姓吃上放心盐。有的地方缺碘，就必须供给碘盐；有的地方不缺碘，买卖的就是非碘食盐。”

郑州市盐业管理局一工作人员表示，新郑市盐业管理局的处罚是对的。根据《河南省盐业管理条例》规定，违反本条例规定的，由盐业行政主管部门责令停止违法行为，没收违法盐产品和违法所得，并处以违法盐产品价值一倍以上三倍以下罚款。

若食盐不做商用，能否从郑州带到其他地方食用？这种行为属于跨区域用盐吗？

郑州市盐业管理局一工作人员解释说，如果严格按照《河南省盐业管理条例》执行，带食盐回异地家中食用其实也是违法的。但在具体操作中，如果带食盐的数量小，又是非营利性食用，一般是不作处罚的。“但必须是真盐，必须小量。”

这个小量怎么界定？郑州市盐业管理局另一位不愿具名的工作人员说，最好不要超过一箱。

戏剧变化

盐业局公开向社会道歉

盐业执法人员言之凿凿，有理有据。黄先生的遭遇被媒体报道之后，事情却出现了戏剧性的变化。昨天下午，新郑市盐业局通过媒体公开向社会道歉，退还黄先生罚款及收缴的盐，还对相关执法人员进行处理。同时，新郑市盐业局盐政科科长郭新安被停职，稽查队长王胜利被撤职，责令两人做出深刻检查，并在全局召开职工大会进行整改，公布处理结果。这不免让人疑惑，既然规定白纸红字，那为何又道歉？盐业局错在哪里了？

记者试图联系新郑市盐业局相关工作人员，希望了解处罚变更的原因，但多部电话一直无人接听。罚款退了，盐也拿回来了，但是关于“盐”的讨论并没有因此结束，其实“跨区域用盐”，这个在市场经济环境下听起来有些不可思议的规定背后是我国整个盐业的专营制度。

 

“跨区域用盐”滥执法源于行业垄断

同样几包加碘的正规盐，从郑州市区拿到同属于郑州市的新郑市便从合法变成了违法，两地距离不过11公里，并以“跨区域用盐”予以处罚，报道一出舆论哗然，网友直呼奇葩、荒诞。

其实，“跨区域用盐”本身与盐是否合法和正规没有必然联系。我国目前实行的盐业专营制度，专营的本义是将盐业的生产、运输、储存、销售等固化在封闭的渠道内。专营制度本身具有高度的市场垄断色彩，如生产的指标化、经营许可制，都是靠行政权力来配置市场资源，并具有价格的垄断权，从而固化成垄断的利益格局。

满足专营制度的条件即是对盐业生产、运输、销售乃至食用的行为进行管控。“跨区域用盐”便是立法的制度设计。个案所在的《河南省盐业管理条例》第23条规定：饮食加工用盐单位、营业性饭店以及机关、企事业单位的集体食堂，必须从当地食盐经营单位购买食盐；违反者没收违法盐产品和违法所得，并处以违法盐产品价值一倍以上三倍以下罚款。

这些法规强调“当地”是要求购买食盐走专营的渠道。然而，“当地”两字的限定同时也赋予了专营制度区域利益分配的色彩，即对专营市场严格按照行政地域作出划分。食盐专卖与盐业执法一体的格局，强化了执法维护垄断利益的诉求。于是，“当地”的限制事实上就赋予了销售与购买指定产品的合法性，成为了专营区域割据的利益工具。“跨区域用盐”表面上看是利用了法规对“当地”表述的含糊，滥用执法权，而深层次却是区域的利益之争，是对市场竞争的本能排斥。

“跨区域用盐”滥执法源于行业垄断，矫正乱执法行为只能治标不能治本。结束“跨区域用盐”的荒诞，根本还在于逐步取消食盐专营制度，让食盐的生产、销售回归到市场，由市场来调节，监管者从为利益“看门”的角色退位，管好消费引导、标准制订和市场秩序，恪守权力边界。

 

盐业专营当顺应市场潮流

食盐被带出了10公里，盐还是那些盐，可店主却因“跨区域用盐”被罚，这无疑让人惊诧。而因舆论哗然，开出罚单的盐业局又迅疾道歉。从其用语来看，我们又可知：这种道歉不是一种自觉醒悟，而是一种压力下的倒逼行为。

因为，按照《河南省盐业管理条例》规定，饮食加工用盐单位、营业性饭店以及机关、企事业单位的集体食堂，必须从当地食盐经营单位购买食盐。若有违反，由盐业行政主管部门责令停止违法行为，没收违法盐产品和违法所得，并处以违法盐产品价值一倍以上三倍以下罚款。依据这一规定，当地盐业局开出罚单是有法理依据的。所以，对相关人员进行撤职和停职的处罚，乍一看，会感觉有点过。

然而，这个事件透露的是一个执法合理性和必要性的问题。当地盐业局在知道事主搬迁事情的前因后果之后，还开出这样的罚单，不仅是不近人情，而且也是一种执法权的滥用。因为餐馆老板的行为对当地市场并未产生实质性的破坏作用。再者说，在市场经济语境下，罚款说到底是一种行政调控手段，罚的目的是为了市场经济更为有序，而不是凸显出哪个部门的管理权威。

之前，我们国家出台《食盐专营许可证管理办法》，本意是为了民众的身体健康。因为有些地方缺碘，需要食用碘盐，而有些地方不缺碘，那么就应选用非碘盐，而在当时的背景之下实行地方专营显然是利大于弊的。

但是，在现如今，很多民众对健康和食品安全有了一定的了解，并且，政府也可以很好地利用信息传播手段发布相关健康信息的条件下，人们对于食盐，已经完全具备选择能力。加之，当下社会人员流动频繁，人体体质又各异，那么就更应该将食用盐市场化，让民众根据需求自行选择。

十八届三中全会提出，应该积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。显然，盐业市场化改革也应早日提上日程。

 

“跨区用盐被罚”不如推进盐业专营改革

因为用了几袋异地盐，被当地盐业管理部门处罚——这种事，放在当下这样一个无比开放、法治健全的社会环境中，无异于一个笑话。直到有媒体的介入，这事才算得到了一个合理的解决。但是，关于食盐专营制度及改革，却又激起了广大公众的关注与讨论。

黄先生被罚，源于我国存在了两千年多年的食盐专营制度。首先，我国于1996年实施了《食盐专营办法》。其次，各省市自治区关于食盐专营，也建立了自己的管理制度。拿河南为例，《河南省盐业管理条例》第二十三条规定，“营业性饭店，必须从当地食盐经营单位购买食盐。”第二十八条规定，“违反本条例第二十三条规定的，没收违法盐产品和违法所得，并处以违法盐产品价值一倍以上三倍以下罚款。”这也正是新郑盐业管理部门对黄先生处罚的最主要依据。虽然根据新的实施办法，这个处罚是过分了，当地盐业管理部门也进行了修正。

公众关注“跨区用盐被罚”一事，并非关注当地盐业主管部门是否依法行政的问题，而是关注我国食盐专营体制对于当下公众生活带来的影响以及这个制度自己的“命运”问题。十八大以来，李克强总理一直强调“简政放权”和“放管结合”的改革思路，而作为我国管理最为严格、在世界上也并不多见的食盐专营制度，到底该何去何从，现在并没有一个明确的答案。

今年4月份，国务院宣布《食盐专营许可证管理办法》废止，这是一个很大的进步。然而更要明确，《食盐专营许可证管理办法》只是针对专营许可证的一个具体管理办法，其中也只是对食盐的生产、批发和运输等许可证审批与使用作了严格而明确的规定。相对而言，另一个管理办法——《食盐专营办法》究竟应该如何，却并没有下文。要知道，明确了“国家对食盐实行定点生产制度”和“国家对食盐的分配调拨实行指令性计划管理”等基本制度的《食盐专营办法》，才直接造成了我国食盐体制的垄断现实。

食盐专营制度之下，“跨区用盐被罚”的现象并不少见。虽然可以确信的说，这是市场经济社会，这是法治社会，但你从A省买了几袋盐开车拉到B省，仍然有被定性为违法行为的危险。或许，食盐有许多专营的理由，比如，食盐是战略性物资、食盐还是生活必需品、食盐的价格与供给关系到社会稳定、全民要补碘等等。但是，专营制度也造就了无数的荒谬：无论缺不缺碘，全民都要吃加碘盐；都是买的国家的盐，跨省买盐怎么就违法了？

同时，我国人民食用盐的成本，也是位居世界前列。国人吃盐的成本，已然像汽车用油的成本一样位居处于“高处不胜寒”的水平。而我国相关盐业公司，也基本上坐着、躺着就能把钱赚了的垄断性国有企业。

公众的期盼其实很简单——买盐就像买菜一样平常，盐的种类也应该像副食一样品牌种类繁多。政府对于食用盐的管控，当然不应该是方方面面、事无巨细的管控，而只需要管理好价格、供应和安全就可以了——百姓对于政府推进盐业专营制度改革的期盼，也就是这样简单。

 

【启示与思考】

18日下午，新郑市盐业局公开向社会道歉，也向黄先生道歉并退回了没收的盐和罚款，并处分了两名执法人员，表示将坚决改正。但是新郑市盐业局的道歉并不能改变盐业管理存在地区割据的现状，也不能改变“垄断专营”的本质。因此，依据市场经济规律，加快对盐业管理体制进行更加深入的改革势在必行。

道歉和停职，虽然能为“跨区用盐被罚”事件画上句号，但反思却远未停止。

拿“保障老百姓吃上放心盐”为由处罚“跨区域用盐”，这是相当荒谬的。如果这种食盐管理逻辑是成立的，那么其他大量含盐食品如酱油、醋，甚至其他一切食品，是否也都应被禁止“跨区域使用”？因为它们同样关乎“保障老百姓吃得放心”。

事实上，在食盐专营的垄断体制下，盐业部门之所以热衷于禁止所谓“跨区域用盐”，其荒谬之处并不让人费解。那就是，凭借高度垄断、独此一家，并且是“官商一体”的食盐专营体制。此前媒体有披露，食盐出厂价为每吨300到500元，而市场上500g一包的食盐零售价一般在1.5元左右，相当于每吨3000元。这意味着，从出厂价到销售价，食盐的价格飙涨了6到10倍。在这种食盐垄断体制下，个别地方盐业管理部门为了捍卫自身既得利益，确保自己“地盘”上的食盐暴利不流失，不惜通过地方立法来制定地方性的盐业管理条例，竭力禁止“跨区域用盐”，使垄断经营合法化。

“为了保障老百姓吃上放心盐”、给食盐加碘，当然非常重要。但是，给食盐加碘与实行食盐专营体制没有必然的对应关系，这诚如此前相关专家指出的，“食盐加碘不等于食盐专营”。据统计，“世界上碘盐覆盖率超过90%的国家有30多个，其中，只有中国等少数国家或地区实行专营专卖体制”。长期以来，在“加碘”的名义下，盐业管理部门不仅依仗垄断专营体制攫取了巨额的食盐暴利(食盐加碘成本只有20元～25元/吨)，而且一刀切地进行“食盐加碘”，剥夺了消费者的选择权，一些并不缺碘地区、无须补碘人群也被长期强制补碘，反而导致许多居民碘过量，催生巨大健康风险。

在这种背景下，盐业管理部门依然打着“保障老百姓吃上放心盐”的幌子，掩饰不合理的食盐专营体制，禁止“跨区域用盐”，并以此竭力维护其垄断暴利，不仅明显侵犯消费者权利，也涉嫌侮辱公众智商。政企不分、高度垄断的盐业管理体制，严重背离了市场化改革方向，加快改革势在必行。据报道，在经历六次“无疾而终”之后，盐业体制改革第七版方案正在制定，有望于今年出台，并拿出了推进改革的时间表。对此，我们不妨拭目以待。

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责任编辑：董洁

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