【案例】科研经费如何不再成为“唐僧肉”

 

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【事件介绍】

中国科技支出1年5千亿元 鲜见世界级科研成果

近日，多名院士、大学教授因陷科研经费腐败丑闻被查，科技投入问题再次成为社会热议话题。几乎与此同时，《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革方案》获批，有力地回应了公众关切。有专家称，这一方案的出台，意味着我国科技投入的管理将出现历史性转折。

根据全国政协的一份统计材料：2013年，全国公共财政科技支出超过5000亿元，而1978年这一数据仅为52亿多元，不到40年，我国的财政科技投入增长了近100倍。”

与巨额投入形成鲜明对比，是近年来，我国真正世界级的科研成果和大师级的科学家还鲜有出现。那么，巨大的科技资金到底流向了何处？

“碎片化”“聚焦难”令科研资源利用效率低

天河系列高性能计算机、探月工程、蛟龙号深海载人潜水器、超级水稻……改革开放以来，863计划、973计划、国家自然科学基金等国家科技计划等取得了一大批举世瞩目的成果。

“但是我们也要清醒地看到，这些年科技计划、专项、基金的产出与国家发展的要求相比还远远不够，突出表现在科技计划碎片化和科技项目取向聚焦不够两个方面。”科技部科研条件和财务司司长张晓原说。

张晓原认为，长期以来，我国的各种科研计划针对不同的问题提出，分别由不同的部门管理。各部门之间缺乏互相沟通协调，由于计划的多头管理，各部门通气不够，条块分割造成资源配置碎片化，导致科研项目聚焦不够，项目多头申报。

2014年上半年，中央巡视组在对复旦大学的专项巡视中发现，该校科研经费管理使用混乱现象突出：经核查，2008年至2013年，复旦大学有25个项目在同一时间多渠道申请获得资助，属于重复申报课题。而业内人士表示，类似的情况在各家大学和科研机构内均不同程度存在。

资源配置“碎片化”导致的一个直接后果，就是科研项目目标聚焦不够。科技部社会发展科技司副司长田保国介绍，以当前社会各界高度关注的大气污染科研项目为例，就存在重复交叉问题：自身部门已经立项的和即将立项的重复，各个部门之间也存在重复立项的问题。原先至少有8个部委参与、193个立项，其中很多是重复立项，经过整合后去掉了18个项目。

根据财政部的统计，近8年来，我国科技研发资金投入已经接近3万亿元。而与此相对应的是，学术成果和技术创新并不尽如人意。在基础研究、社会公益研究和共性关键技术研究领域，我国和世界科技强国差距明显：目前我国的基础研究投入不到科研支出的5%，远低于创新型国家15%以上的比例。不用说中国科学家与诺贝尔奖等国际重要科研奖项屡屡失之交臂，即便是写出了数量不少论文的科研成果，其质量也不容乐观：中国科学技术信息研究所的统计显示，我国每篇国际科技论文被引用次数平均6.92次，而这一数据的世界平均值为10.69次。

 

科研经费监管失控，“跑冒滴漏”流失严重

近年来，随着科研经费的增加，不少人把科研经费当做“唐僧肉”，“跑冒滴漏”严重，甚至有人想方设法中饱私囊，最终锒铛入狱。

那么，巨额的科研经费是如何通过层层审计监管，最终被人贪腐流失的呢？记者对近期一些典型案例进行了梳理：

虚列劳务费用—2010年9月至2011年6月，曾任北京邮电大学软件学院院长的宋茂强在担任北京邮电大学“面向新型网络应用模式的网络化操作系统”子课题的团队负责人期间，利用审批和分配科研资金的职务便利，伙同他人，以虚列劳务人员名单的方式，将国家科技重大专项中央财政资金68万元被私吞，被法院一审判处有期徒刑10年6个月。

收集发票冲账—原山东财政学院“微山旅游规划”和“傅村镇旅游规划研究”课题组，以差旅费名义分37次报销各地到佳木斯的单程火车票1505张，金额28.36万元，占2008年至2011年该项目拨入经费57万元的49.75%。

借壳套现—原浙江大学水环境研究院院长陈英旭，利用国家科技重大专项“苕溪课题”总负责人的职务便利，采用编制虚假预算、虚假发票冲账，编制虚假账目等手段，将国拨科研经费900余万元冲账，划拨到自己实际控制的“壳公司”账户上。

面对触目惊心的科研经费贪腐案例，不少高校教师和科研人员认为，一方面是科研经费在监管上存在漏洞，另一方面则是体制滞后迫使科研人员不得不违规操作。

浙江大学一名教授说，学校对科研资金的管理态度，基本上是谁搞到的资金由谁负责。拿到科研资金之后，学校提取一部分管理费，剩下的基本上就是科研项目负责人说了算。

至于科研资金怎么花，虽然也有规定，但这些规定基本形同虚设。比如，这位教授说，他曾做试验需要用到一种压缩机，因为一些特殊的要求，只能找厂家进行特殊改造，费用4万多元，比普通的价格高4倍。去报账不能过关，最后只好另外找一些发票才解决。

山东省科学院一名材料学专家说：“发达国家对科研资金的管理更注重结果管理，也就是说提出一个科研目标，给予一定的资金支持，具体怎么花钱，科学家有很大的自由度。而我们国家对科研资金的管理属于过程管理，在申请项目的时候，就定下来钱怎么花。只要花钱过程中不出问题就行，至于出没出成果，反而没人真正关心。”

政府放手具体项目管理，杜绝“跑部钱进”

“科研经费腐败频发，跟现有的科研管理体制的行政化有关。教育科学研究院研究员储朝晖表示，行政权力直接控制了科研操作，缺少专业的评估机制。在课题来源上，存在着严重错位，没有权力的科研人员拿不到经费，为了拿到经费只好采取贿赂等方式，整个行业完全被扭曲。

储朝晖说，香港科技大学实现了经费和科研人员不见面的机制。行政人员为研究人员提供服务，研究人员不会与供货方接触，只需要向行政人员提出要求，经过评估后，行政人员实现其要求，行政人员对此还要留据备查，这种经费管理经验值得借鉴。

21世纪教育研究院副院长熊丙奇认为，需要建立学术同行评价机制，转变对研究人员的行政性考核，一改当前的量化评价指标。同时，取消科研提成制度，科研人员的待遇不与申请课题经费挂钩，而是实行年薪制，“在国外，年薪制和终身教授制度、学术自治，是保障学术自由，激发学者科研创造活力的最基本制度”。

张晓原表示，此次改革将明晰政府与市场的关系。政府重点支持市场不能有效配置资源的公共科技活动，对其他量大面广的、企业自主的项目以普惠性政策和引导性为主的方式支持企业技术创新活动和成果转化。

政府将在顶层依托专业机构管理项目实现“放手”。张晓原表示，将组建一批专业化项目管理机构，通过国家科技计划管理信息系统，受理项目申请，组织项目评审立项，过程管理和验收。

“不是科技部集中管理，也不是原来各管各的，整个资源通过联席会议制度进行管理。”张晓原说，通过建立由科技部门牵头，财政、发改等相关部门参加的科技计划（专项、基金等）管理联席会议，共同制定议事规则，负责审议科技发展战略规划、科技计划（专项、基金等）的布局与设置、战略咨询与综合评审委员会的设立、专业机构的遴选择优等事项。

财政部教科文司司长赵路表示，在科技计划的管理上，往高站一层，往后退一步，干政府该干的事。往高站一层，将来政府部门科技管理重点管宏观、管规划、管政策、管布局、管监督、要效率。往后退一步，政府不再直接管项目，分配项目经费、课题经费，杜绝“跑部钱进”。

全国人大常委会副秘书长李连宁表示，现在一些科技、课题带头人掌握着大量资金，他们自主支配，因此称谓也在变化，不叫科学家，而改称老板。对此，应该结合即将出台的新规，解决部门空间内存在权力寻租、高校教师话语权相对较弱等问题，使得我国有限的科研经费真正用在刀刃上，让纳税人的钱能够在国家发展、国家技术创新上发挥事半功倍的作用。

 

改革科研体制，才有世界级科研成果

科技投入增加迅速，但真正有价值的科研成果不多，特别是世界级科研成果匮乏，其实是个老问题。而且，不仅仅是科技领域，人文社科领域也存在这个问题。客观而言，科技成果，包括人文社科的学术研究和国际接轨，本身就不仅仅是钱的问题，也是时间和教育问题。凡事都有个过程，特别是科研，有时候需要时间和基础的积累。而中国改革开放，高等教育和科研恢复正常状态的时间只有30多年，要求中国立马出世界级成果和大师本身就不现实。

这么讲并非为中国科研界辩解，只是陈述一个因素。必须承认的是，中国科技投入，特别是财政科技投入如此之大，出不了好的科技成果确实是个问题。其实各国都会通过财政投入到科技研究领域，但投入的效率和方式有所不同，这就是科技体制的差异。而科技体制很大程度上决定了一国科研水平的提升。

欧美发达国家就不说了，近邻日本、韩国，从科学水平基础上说，若干年前和我们差不多。但这些年，他们的进步有目共睹。譬如日韩在电子信息产业等技术领域的进步，特别是将科技成果转化成商业上的成功，实在是令我们汗颜。事实上，他们信息产业也是在政府的扶持，包括大量的财政投入基础上发展起来的。但不同的是，基础研究方面，他们的财政科研投入配置方式不是由官员来决定，而是更多靠同行评议；同时产业技术方面的研究，更是引入了市场手段，将创新的主体交给企业。

所谓学术的交给学术，市场的交给市场。相较而言，我们的科技投入，很大程度由各级官方机构来主导，行政化、官僚化严重影响了科技资源的分配。譬如最近被取消院士头衔的李宁，作为“学术带头人”，其更像一个科技界的官员，垄断和决定太多的学术资源，最终中饱私囊，但评上院士后却不再有像样的科研成果。

正如九三学社中央今年的政协提案所谈到，以行政为主导的科技资源方式往往造成政府职能的越位与失位并存。一方面，“有形之手”常常越过“无形之手”去指定产业技术路线和发展方向，结果事与愿违；另一方面，在“市场失灵”的基础研究、社会公益研究和共性关键技术研究领域，“有形之手”的力量尤显不足。十八届三中全会提出要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化改革，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发。让市场在配置科技资源中起决定性作用，同样很重要。

值得一说的是，以最近获得诺贝尔物理学奖的中村修二为例。中村修二取得蓝色发光二极管(LED)研究成果的时候，只是在四国岛上的德岛市内一家名为“日亚化学”(NichiaChemicals)的小公司工作。这也提示我们，有必要改进现有的科技体制，即便是财政投入的科技研究资金，也应该通过市场手段，让小微科技企业和新型研发机构分一杯羹。

总而言之，必须改革目前行政化主导的科研体制，引入市场机制，让市场配置科技资源。不仅让创新人才脱颖而出，还要通过合理的晋升和利益分配机制，激化他们的创造力，让财政科技投入效率更高。

 

科研经费成“唐僧肉”，“真经”难取

科研经费因特殊的“投资属性”，无法对其进行投入和产出的量化。换句话说，投入可以像无底洞，而产出也许是未知数。因此，一旦失控，很容易变成有些人中饱私囊的“唐僧肉”。事实上，与科研经费巨额投入形成鲜明对比的，是近年来我国真正世界级的科研成果和大师级的科学家还鲜有出现。那么，巨额的科技资金就像“唐僧肉”，掉进了住着大小“妖怪”的“盘丝洞”。如此，怎么还能取得“真经”？

近日，多名院士、大学教授因陷科研经费腐败丑闻被查，就说明巨额的科研经费投入，鲜有真正世界级的科研成果和大师级的科学家出现，并非仅仅科研进度上的效率问题，而是随着科研经费的增加，不少人把科研经费当做“唐僧肉”，“跑冒滴漏”严重，甚至有人想方设法中饱私囊。在这其中，不仅存在制度上的漏洞，而且反映出存在于科技领域的权力腐败。

近8年来，我国科技研发资金投入已经接近3万亿元，2013年，全国公共财政科技支出就超过5000亿元。而目前我国的基础研究投入不到科研支出的5%，远低于创新型国家15%以上的比例。然而，如此巨额的投入，却得不到相应的成果。别说中国科学家与诺贝尔奖等国际重要科研奖项屡屡失之交臂，即便是写出了不少论文的科研成果，其质量也大大落后于世界平均水平。这样的结果，足以让科技领域存在的制度漏洞和官员腐败昭然若揭。

这种触目惊心的腐败，正可谓祸国殃民。从对科技研发和基础研究投入的悬殊比例来看，我们是在不惜代价圆一个强国梦。“落后就要挨打”是人类的共识，而科技强国是唯一的途径。如果没有这种忧患意识，完全可以把这笔巨额资金用来发展经济，直接改善人民的生活条件。从这个意义上说，对科技如此巨额的投入，或者说在制度漏洞下如此巨大的支出得以满足，也是基于通过科技强国，攀登科技的阶梯，走向世界前列的理念。但是，科技领域的腐败，有可能让这一切成为一场遥远的梦。

当科研经费成了“唐僧肉”，就会忘了在科技领域获取“真经”，而只顾做自己的发财梦。为了吃到这块“唐僧肉”，有些科研单位不惜采用编制虚假预算、虚假发票冲账，编制虚假账目等手段套取科研经费；全国人大常委会副秘书长李连宁指出，现在一些科技、课题带头人掌握着大量资金，他们自主支配，因此称谓也在变化，不叫科学家，而改称老板。在这样的“跑冒滴漏”下，哪怕再多的科研经费，也经不起被腐败瓜分，更遑论科技成果。

随着反腐败的深入，我们似乎可以逐步揭开诸多社会问题的根源。无论有涉国计民生，在不少遭社会诟病的现象中，都有权力腐败的影子。就像人们时常感到纠结的诺贝尔奖，为何泱泱大国屡屡与此失之交臂？可能在科研经费腐败丑闻中找到某些答案：科研经费成了“唐僧肉”，如何取得“真经”？

 

科研经费如何杜绝“跑部钱进”

近日，多名院士、大学教授因陷科研经费腐败丑闻被查，科技投入问题再次成为社会热议话题。几乎与此同时，《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革方案》（下文简称《方案》）获批，有力地回应了公众关切。有专家称，这一方案的出台，意味着我国科技投入的管理将出现历史性转折。

有关统计显示，我国全国公共财政科技支出每年已超过5000亿元，但鲜有世界级科研成果，改变科研经费的配置模式，由此显得十分迫切。根据《方案》，按照财政部、科技部的规划，政府将不再直接管项目，分配项目经费、课题经费，杜绝“跑部钱进”。

如果能真正做到杜绝“跑部钱进”，这将很大程度改变我国的科研格局。从目前的《方案》看，有杜绝“跑部钱进”的良好初衷，但如果执行、落实不到位，“跑部钱进”会依旧存在，而且可能更甚。另外，要用好科研经费，除改革投入管理之外，必须改革对科研人员的管理、评价，切实建立现代大学制度和现代科研制度。

首先，科研资源集中，有可能进一步加剧科研行政化。按照《方案》，将致力于解决资源配置碎片化的问题，进一步聚焦科研项目做大事。资源配置碎片化，在现实中，导致了多头申报，重复资助，重复投入等问题，这需要治理。但是，把资源全部集中在一起，也意味着权力进一步集中，如果不能有效处理政府与科研基金会的关系，会进一步加剧科研行政化。

如果综合评审委员会的所有专家，都由政府部门聘任，那么，评审权说是在综合评审委员会，却仍旧在政府部门；如果综合评审委员会的评审不独立，政府部门官员可以左右最终评审结果，那在申报课题时，还会有跑要现象、“戴帽子”项目。

其次，科技计划将科研项目分为五类，有可能被高校、科研机构视为不同等级进行考核。新的科技计划（专项、基金等）体系，包括国家自然科学基金、国家科技重大专项、国家重点研发计划、技术创新引导专项（基金）、基地和人才专项，这貌似让科技计划成为一个整体，但也带来另一方面问题，即科研项目，被分为等级。高校和科研机构会按不同的科研项目，对教授、研究人员进行考核。

新《方案》并没有回答怎样解决这一问题。在笔者看来，解决这一问题的关键，在于大学建立现代学校制度，科研机构建立现代科研机构，具体而言，就是在大学和科研机构实行以“学术自治，教授治学”为核心的现代治理，对教师、科研人员的考核标准，应该由教授委员会、学术委员会制订，并具体执行，而不能由行政机构制订、执行；学校和科研机构的财务信息公开、透明，接受社会监督。

如果大学和科研机构均实行行政治理，把科研项目、经费作为考核教授、科研人员的重要指标，整个学术界就会一直崇尚资源，却不崇尚学术，那么以整合学术资源为重要特征的新科技体系，难以改变崇尚资源的风潮，科研经费还是难以真正用到刀刃上。

 

科研项目管理需借鉴先进经验

根据全国政协的一份统计材料：2013年，全国公共财政科技支出超过5000亿元，而1978年这一数据仅为52亿多元，不到40年，我国的财政科技投入增长了近100倍。与巨额投入形成鲜明对比，是近年来，我国真正世界级的科研成果和大师级的科学家还鲜有出现。从西方国家经验看，中国科研项目管理可以借鉴不少东西。

欧美日等发达国家历来将科研创新视为国家发展之本，在经费投入上出手阔绰。尽管经费充裕，这些国家却少有出现科研贪腐、学术不端或战略方向失误的情况。其培养出的科学家长期囊括诺贝尔、菲尔兹等国际科学大奖，并使发达国家持续引领全球科技产业创新。西方科研管理中兼顾了“自由”与“法度”，既让科学家可以充分发挥其智慧，又让经费用在刀刃上。

欧美在科研管理上均采取专业设计、分散管理、多方出资、市场竞争的机制，权责明确。由于科研创新周期长、回报慢，政府有必要对其进行规划和给予长期支持。欧美中央政府均设有专门的科研规划部门，定期召集全国顶尖科学家、企业家和分析人士，商讨制定未来一段时期的国家科研战略。该战略将指引全国的科研方向，但不涉及具体操作领域。

政府各职能部委负责设计、管理其职权领域内的科研项目，是真正“发钱”的部门。科研经费一部分通过退税、补贴的方式资助企业，另一部分则通过“科研竞赛”的悬赏方式在全社会汲取民智。此外，政府通过半官方背景的“科学基金会”，出资资助大学、民间科研机构，重点支持缺乏经济价值但理论意义重大的基础科学项目。而对于一些被市场看好的项目，科学家或院校往往通过企业资助、风险投资等民间渠道解决经费。

西方科研项目经费有着减免税款等特殊待遇，自然也需承担相应义务。一是使用目的严格限定。西方各国均对经费中“劳务”“杂费”开支有着严格限定，不能作为主要开支。二是多方审计。出资的政府部门、接受项目的院校、中央审计局都将对项目经费细目严格审核，一旦发现不实行为将立刻终止资助及追求责任。三是报表公开。为了保障纳税人的知情权，所有官方背景的科研项目都应公开其财务报表，接受公众监督。

对于科学家而言，大量细分的科研项目使任何有才干之人均能才尽其用，其科研成果也让他们有资本向院校、科研机构索要更高的个人待遇。对于院校而言，培养、支持优秀的科学家学有所成能使院校自身提高知名度，吸引更多的企业、公众资金。对于国家来说，严格审计科研经费能够赢取全社会对科研的长期支持。这三者相互促进，让欧美科研发展迈入了一条可持续的道路。

 

【启示与思考】

资料显示，2013年全国公共财政科技支出超过5000亿元，而1978年这一数据仅为52亿多元——不到40年，我国的财政科技投入增长了近100倍。科研投入的增长，在近些年呈现出喜人景象，但与此同时，科研腐败和科研注水现象也越来越普遍，探求其腐败的轨迹也好，挖掘其腐败的警示意义也罢，都不可忽视个案生成的制度性环境。

由于科研管理体制的行政化，无论是在课题申报、经费预算还是费用使用、效益评估上，都缺乏尊重学术规律的制度规制。数据显示，2013年全国公共财政科技支出超过5000亿元，但这种财政科技投入的增长并没有起到人们所预期的效果，科研投入与产出失调。巨额投入被违规蚕食，或借壳套现，或重复申报，或虚列劳务费用，或收集发票冲账，让本应花在“刀刃”上的科研经费成了“唐僧肉”。

低下的科研效益、深不可测的资金黑洞，都指向了我国科研项目和经费管理制度的粗放化。例如在科研经费核算和管理上，申报课题时预算粗陋，缺乏明晰的细项分类；课题申报成功后，也很少按照申报时的预算执行，整个过程缺乏基本的监督。于是，经费被视为项目负责人的“私产”，出现科研资金部分用于项目、部分用于买车买房也就不足为奇。反观国际经验，科研经费管理多纳入或借鉴政府预算法治化路子，形成事前、事中和事后的全程监管。例如德国，科研项目中标后，项目负责人要向主管部门提交实施步骤和各项预算的详细计划，经主管部门审批后，签署具有法律效力的执行合同，一切依法操作。

作为对科研腐败的一种回应，《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案》即将正式实施，这预示着我国科技投入的管理将出现转变。而在实现对科研腐败的制度性矫治过程中，制度本身的科学化、系统性、可操作性都不可或缺，其中的重心在于设计科学的科研经费结构，并在严格核算的基础上加大执行和监督的力度。

一方面，目前国内的科研项目经费缺乏明晰的核算，对于哪些开支属于课题正常开支并不明确，尤其是对研究者的劳务费缺乏比例控制。一个投资数百万元的大型科研项目，可能耗费课题组数年的时间和精力，劳务费的支出应当与其人力成本及创新业绩相匹配。过低的劳务费要么会打击科研工作者的积极性，要么会迫使研究者从其他项目开支中“想办法”。在很多国家，虽然科研经费的支出结构因项目类型不尽相同，但其中的劳务费用比较高，如瑞典有的项目支付科研人员的工资约占50%。对我们而言，重要的是按照科研项目种类明确各类支出的比例结构，将科研工作者的利益明晰化、公开化、合理化，以减少暗箱操作的空间。

另一方面，制度性矫治最核心的环节在于执行监督。在对科研项目支出进行细致核算并通过法治化方式确定下来之后，就需要从执行上重点监控各项费用的流向。其中，政府部门如何宏观监督，主管部门采取什么方式进行日常监督，研究机构内部如何控制经费使用，审计部门怎么进行事后的效益审计，都需要制定切实可行的明细规则。对于投入资金较多的重大项目，更是要建立专门的效益监督，引入第三方机制和同行评价机制，健全问责法律制度，保障经费使用的公正、公开和透明，防止净土失守和财政浪费。

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责任编辑：董洁

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