陈述：全面推进法治国家建设的理论纲领和行动指南

 

陈述，中央党校党史部新时期教研室的主任

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十八大以来，以习近平为总书记的党中央带领全党、全军、全国各族人民，统筹国内、国际两个大局，牢牢把握稳中求进的工作总基调，保持战略定力，以全面深化改革推动各项工作，注重从思想上、制度上谋划设计改革发展稳定、内政外交、国防、治党、治国、治军的战略性、全局性、长远性的问题。可以说，十八大以来，我们在很多方面取得了新的成绩，或者说取得了新的成效，我想主要是三个方面，可以概括为“三个全面”。

第一个全面，全面提高党的建设科学化水平。这个突破口就是作风建设，在全党开展党的群众路线教育实践活动。这项活动分两批进行，第一批涉及到1700万共产党员，第二批涉及到6900万。这项群众路线教育实践活动，应该说是卓有成效，大家也都看到了。

第二个全面，全面深化改革。这个力度也是前所未有的。涉及到国务院的机构改革、行政审批、大部制、铁道部等。原来很长时间户籍制度不进行改革，高考、教育方面一些改革也长时间没有进行推进，从十八大以来，这些领域的改革都在推进。

第三个全面，全面推进依法治国。这个可以说是十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央带领全党、全军、全国各族人民推进的三个方面的大事，也可以说是三个“全面”，这三个“全面”都取得了成效。

十八届四中全会在我们党的历史上是非常有特点的一次大会，非常重要。但是重要不是特点，它的特点是什么？专门研究全面推进依法治国，研究与依法治国相关的若干重大问题。而且十八届四中全会文件是这样论述的：全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴的中国梦，全面深化改革，完善和发展中国特色社会主义制度，提高党的执政能力和执政水平，必须全面推进依法治国。这是中共中央的一个认识。

这个认识付诸行动，那就是在这次全会上专门做出了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。这个《决定》确定了全面推进法治体系和法治国家建设的理论纲领和行动指南。

我们一提起十一届三中全会，就会和改革开放联系在一起。如果今后我们再提到十八届四中全会的话，可能就会和依法治国联系在一起了，这也是具有里程碑意义的一件大事情。这件事情我们中国共产党实际上努力了多少年，一直在为这个进行努力。

今天，我想分三个问题，把十八届四中全会里面涉及到的核心问题，也就是依法治国，给同志们做一个梳理和介绍。第一个问题，讲中国共产党领导法治建设的探索和奠基；第二个问题，讲我国确立依法治国方略的历程；第三，讲一讲十八届四中全会是依法治国的升级版。

一、中国共产党领导法治建设的探索和奠基

首先我先给同志们介绍一下，中国共产党领导法治建设的探索和奠基。

中国从治国方面来讲，从百家争鸣，从战国时期开始就有儒家思想，它强调的核心内容是以德治国。当时的法家强调以法治国，道家强调无为而治。在这个过程中，应该说各种思想、各种治国思路都有过实践。后来实际上还是儒家思想在我们国家占了上风。

在法治过程中，中国历史上有很多资源、很多传统。我给大家简略地介绍一下中国法律的历史发展。公元前536年，郑国的执政子产有一个《铸刑书》，把自己制定的刑书铸在鼎器上，开创了公布成文法的先例。这个应该说是中国最早公布的成文法，在郑州市金水河地面考古挖掘中已经发现了。

中国第一部完整的法典是战国时期的李悝编制的，也就是公元前455年—公元前395年，他在诸侯国法律基础上编制了《法经》。《法经》的内容有六篇，有《盗法》、《贼法》、《囚法》、《捕法》、《杂法》、《具法》。

 

中国隋唐时期法律的基本表现形式——律、令、格、式。律是对各种违法行为的惩罚条文；令是制度、规章的规定，格是用来防止奸邪的禁令，对律的补充和变通条例；式是官府机构的各种章程细则。后来又增加了典、敕、例等形式。这是当时的法律发展。

到民国时期，主要是按照孙中山的一些思想，形成了《六法全书》。《六法全书》有狭义和广义之分。国民党时期的国大，制定有《宪法》、《民商法》、《民事诉讼法》、《刑法》、《刑事诉讼法》和《行政法》六法。这六法在国民党统治时期，特别是在上世纪40年代的时候，逐渐地都建成了。

1949年中国共产党取得全国革命胜利之前，我国废除《六法全书》，把它作为伪法统加以批判。

在这个时期，中国共产党也进行了法治建设的探索。首先在土地革命战争时期，毛泽东在井冈山进行土地改革，那时候有一个《井冈山土地法》。这是共产党领导下局部执政时期比较早的法律。1931年的时候就比较规范了，在瑞金召开中华苏维埃第一次全国代表大会，各个根据地的代表都到瑞金去参加第一次代表大会，选的时间11月7号是当时俄国革命的纪念日，在这次大会上通过了当时的几部法律。一个法律叫《中华苏维埃共和国宪法大纲》、《中华苏维埃共和国劳动法》、《中华苏维埃共和国土地法》、《中华苏维埃共和国关于经济政策的决定》等等。当时还有《组织法》，还有一些相关的法律，像《婚姻条例》这些也有。这是在局部执政的时候中国共产党在法治建设方面探索的一些情况。

在抗日战争时期，红军长征到了陕北，在陕北形成了陕甘宁解放区，也可以叫陕甘宁苏区，后来统称为陕甘宁边区了。陕甘宁边区时期，通过了这样一些法规，有《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》，相当于大法《宪法》，还有《陕甘宁边区政府组织条例》、《陕甘宁边区选举条例》、《陕甘宁边区各级参议会组织条例》，还有《陕甘宁边区土地条例》。当时陕甘宁边区是特区，在抗日战争时期，国民党是承认陕甘宁边区的。它承认，我们也实行它的法律，但是我们在陕甘宁边区还是对自己的法治建设进行了探索。这是当时的一个情况。

解放战争时期，当时有《陕甘宁边区的宪法原则》，为了进行好解放战争，建设好根据地解放区，当时也在法治方面进行了探索。

1948年，成立了华北人民政府，董必武担任华北人民政府的主席。在这个时期，华北人民政府也进行了法治建设，通过《华北人民政府市政纲要》、《华北人民政府组织大纲》。

1949年，第一届中国人民政府协商会议，这也是在新中国成立前，在1949年9月份通过了《中华人民共和国政治协商会议共同纲领》，这个是当时的法治建设的一些法律条文。

当时的立法机构，应该说也是有规范的，是有立法机构的。在土地革命战争时期，主要就是中华苏维埃第一次全国代表大会，通过这个来制定法律。颁布法律是中华苏维埃共和国临时中央政府，很多法律都是毛泽东签署的，因为他是当时的主席。在陕甘宁抗日战争时期，是陕甘宁边区参议会来进行立法。在解放战争时期，华北人民政府时期，那是华北临时代表大会来立法。等到1949年的时候就是中国政治人民协商会议，由它来立法。

这个时期，为我们中国共产党的法律建设、法治探索做出贡献的人物有很多，不同时期都给大家点几个。一个是毛泽东，中华苏维埃共和国主席，所以在立法过程中，他做过这方面的工作。同志们在平时的工作中可能也都知道毛泽东对法治建设是做出贡献的。比如说1954年的《宪法》就是毛泽东领着起草的，我们一会儿再说。

在网上，有些人说毛泽东无法无天，不注重法律，这么说有点简单化了。应该说毛泽东还是非常注重法律的，我们共产党在江西中央根据地时期，也就是中华苏维埃这个时期，在苏区这个时期和陕甘宁时期，一直到新中国成立前后，毛泽东都是非常注重法律的，而且为我们的法治建设做出巨大贡献。

在这个过程中，何叔衡也做出了贡献。当时，何叔衡是中央政府的司法委员，负责法律建设和司法，这方面他是做出贡献的。像在中央根据地时期，在中华苏维埃时期，枪毙的那几个贪污分子，调查、审判都是由他来负责的。像董必武、谢觉哉，这些人在法治建设中都起过作用，都发挥过他们的聪明才智，像董必武早年在日本留学的时候就是学法律的，这方面他比较懂，也当过中华人民共和国最高法院的院长，因为他有这方面的一些基础。

这里面还有一个人，可能大家不太熟悉，叫梁柏台。应该说现在在党史书上都看不到了。当年在土地革命战争时期，也就是在江西中央根据地时期，他为中国共产党的法治建设是做出贡献的。刚才我们列的《施政纲领》，他参与了起草工作。

这里面还有一个马锡五，大家是不是看过《刘巧儿》评剧，那个剧里面所说的巡回法庭，就是他创造的。那个时候交通也不便，通信也不便，不像现在有事打个手机就行了，那个时候都不行。但是还要执行法律，进行司法，那怎么办？他就搞相当于巡回法庭似的，法官到基层群众中去进行司法工作。这个方面做的比较好，受到了人民群众的高度赞扬。大家上次看到一些法治人物的时候，有的法院工作人员扛着一个国徽到偏远的交通不便的地方去，临时把国徽一挂就进行司法工作，进行审判工作，那个就是学马锡五的。当然现在又有发展，这次十八届四中全会要建立巡回法庭和这个不同。

 

我们法律方面的这些资源、经验、实践，非常宝贵，就看我们怎么去整理，怎么去运用，怎么去集成，怎么去发展。当然不能原封不动。现在交通这么方便了，可能用不着像以前那样跋山涉水地到那边去审判，但是有一些为人民服务的实质，为人民服务的核心还是要继承下来。所以马锡五是这样一个人物。刘巧儿那个事就是他当法院院长的时候审的一个案例，后来把它编成一个评剧，还有其他的一些文艺作品搬上舞台了。

随后还有像刘少奇、周恩来、朱德、罗荣桓、邓小平、彭真，以及王明，这些人都在我们法律建设上发挥过不同的作用。刘少奇当第一届人大的委员长，他在法治建设方面，人大是立法机构、立法机关，是国家的最高立法机关，所以他当过委员长，当过一届。周恩来起草《共同纲领》的时候，就是他花了一个星期的时间自己起草的《共同纲领》，包括《组织法》，他起过这个作用。朱德也担任了几任人大常委会的委员长，人大常委会也是立法。罗荣桓当过检察长，这个大家知道。

大家说邓小平在法治建设上有什么贡献呢？他当时从1952年到北京之后，还担任一个职务，叫中央人民政府政务院副总理，同时还担任中共中央的秘书长。有很多法律起草都是由他来部署，来抓的。中共中央的秘书长是很忙的，也就是在那个时期他这种工作的能力和他的这种智慧，这种战略思维，这种眼光，被毛泽东、刘少奇、周恩来高度认可，所以后来他就进了政治局常委当总书记了。彭真在立法方面，他是北京市的老领导了，长期在人大常委会做一些实质性的工作。比如说像朱德当委员长的时候，法治这方面的工作都是彭真具体来抓。后来在1982年《宪法》起草和修改过程中，他也发挥了作用。

我们这里面还说到王明。王明在法治这方面有什么贡献呢？我在这里说一下，可能大家也都知道，第一部《婚姻法》，1950年颁布那部，他是主要的起草人。因为那个时候，七大的时候，他受到了批评。受到批评之后，咱们还是发挥他的作用，该把他选为七届中央的委员，八大的时候也给他选为委员。在1950年的时候，他主要是参加法律委员会，跟董必武一起来起草《婚姻法》，还有其他的一些法律，所以他也在这个方面做过贡献。

具体动手参与起草的还有陈伯达、胡乔木、田家英这些人。这几个人都担任过毛泽东的秘书，在法律建设这方面，应该说这些人在那个时期他们都是起到不同作用的。

新中国成立以后的法治建设、发展和曲折，我用这么一个词，新中国刚刚成立，1950年的时候就颁布了《婚姻法》，1950年又颁布了《土地改革法》，同时在1954年的时候，第一届全国人民代表大会第一次会议前，毛泽东组织起草《中华人民共和国宪法》，后来经过中央政治局，经过当时的中央人民政府，那个时候还没有开人大，还有政协会议，进行讨论，讨论通过之后，又让全国人民进行讨论，全国人民进行讨论之后，到1954年开一届人大的时候，正式提交全国人大进行审议。全国人大代表进行了全面的审议之后，通过了这部《宪法》，一般习惯叫做1954《宪法》。在这个会议上还通过了《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》、《中华人民共和国国务院组织法》。这个时期整个探索有很多值得我们吸纳的东西。但是后来大跃进时期有一些忽视法律，这个我们不能回避，这应该说不对的，也可以说是发展中的一个曲折。

到文化大革命时期，情况更加不好，可以说在这个期间破坏了法治，教训也是非常深刻的。从局部执政到新中国成立之后这段时间里面，我们法治建设大体是这样一个过程。在这个过程中，大家可以看到，在局部执政，在生存都成问题的时候，能把根据地建下来，巩固下来，后来又逐渐地发展，形成农村包围城市，夺取全国政权这样一个局面，法治在这个过程中是起作用的。我们老一辈的无产阶级革命家，他们在法治建设探索方面都是做出了贡献的，他们的那种战略思维，他们那种治国理政这样一些思想也好，一些实践也好，虽然是局部的，应该说都值得我们去学习。实际上那个时候，像毛泽东、周恩来、刘少奇、朱德，他们这些人都是很有眼光的，在三几年的时候就提出要培养治党、治国、治军的人才，那个时候虽然是局部执政，但是他们也想到了将来要治国，将来要建立新中国，在延安时期跟黄炎培的谈话也好，和陈嘉庚华侨领袖谈话也好，毛泽东那个时候都说要建立新中国。建立新中国就要执政，执政靠什么？毛泽东要走民主新路，靠人民来监督政府，实际上也是在想今后靠法律来治理新中国，有这样的思想。

 

二、我国确立依法治国方略的历程

文化大革命是我们党和国家历史上的一个特殊时期，应该说文化大革命把法治搞乱了。这个经验教训非常深刻，文化大革命结束之后，当时刚刚恢复工作的邓小平同志，对这些事情应该说进行了反思。

包括邓小平、叶剑英，也包括华国锋，也包括当时的胡耀邦。他们都是过来人，对整个文化大革命，他们痛定思痛，应该说有非常深刻的认识。在1977年这个时期，在各大报纸上，包括当时的《人民日报》、《光明日报》、《解放军报》，也包括胡耀邦在中央党校办的《理论动态》上，都发表了一些文章谈法治，谈这方面的情况。现在大家说1978年思想解放，就想到《实践是检验真理的唯一标准》。

实际上这一方面的思想解放，实践是检验真理唯一标准这个讨论只是一个方面。当时还有两个方面的讨论，5月5号发表了一篇文章，是胡乔木写的，关于社会主义分配的问题。这个涉及到经济理论方面的问题。这个时候经济理论方面的讨论，在国内也是很热烈的。

还有一个讨论是5月4号，就是五四运动纪念日这一天发表了一篇文章，《民主与科学》，讲民主的时候就讲到了法治。所以1978年5月份，是值得我们记住的月份。这个月份里面，5月4号是《科学与民主》这篇文章，5月5号是胡乔木的《社会主义分配原则的问题》，然后《光明日报》、《解放军报》、《人民日报》发表《实践是检验真理的唯一标准》。这个思想大讨论就涉及到了法治问题、法律问题。

这个同志们可能都记得。为什么会有《按劳分配》这篇文章？我当时也是上山下乡，我是上山，上山到林场，林场就相当于工人。工人当时1975年的时候，有一段时间搞记件工资，后来批邓反右倾，马上就取消了，说记件工资也是修正主义。所以1977年的时候，就对这个问题进行了讨论。讨论过程中，有不同意见，后来胡乔木从理论上进行研究探讨，在《人民日报》上发表文章，讲社会主义按劳分配问题，就说记件工资等分配形式，都属于社会主义分配形式，然后奖金也可以发，这个问题才逐渐地在全国推开。当然现在不成问题了，奖金该发就发。但当时是和修正主义是挂钩的。

为什么社会主义经济理论方面的讨论和民主法治方面的讨论没有引起争论呢？因为大家意见都一致，没有什么不同意见。但是实践是检验真理唯一标准，真理标准问题大讨论引起了大家的不同意见，所以邓小平后来，这些中央领导人都关注，给大家留的印象深。这两个讨论当时已经进行了。

在进行过程中，人们的认识逐渐趋于一致，思想也得到解放，所以在这个期间召开的中央工作会议上，邓小平在闭幕会议上，和华国锋、叶剑英三个人都发表了讲话。邓小平的讲话和叶剑英的讲话都强调了要加强法治建设。

邓小平讲话里是这么说的，大家看看这些语言，现在我们还在用，比如说为了保障人民民主，必须加强法治，必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变，现在的问题是法律很不完备，邓小平这个讲话。应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律。经过一定的民主程序讨论通过，并且加强检察机关和司法机关，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。这些语言我们现在还在用，也就是十一届三中全会之前的这个中央工作会议当时就有这样的认识。

十一届三中全会对民主和法治问题进行了认真的讨论，强调为了保障人民民主，必须加强社会主义法治，也就是说邓小平讲话中体现的这些思想，在十一届三中全会的《公报》里面再次进行了强调。十一届三中全会的《公报》是怎么强调的？使民主制度化、法律化，使这种制度、法律具有稳定性、连续性和极大的权威性，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。文化大革命我们走了一段曲折，三中全会之后又逐渐地拨乱反正，走到依法治国这样一个轨道，虽然当时没有提依法治国，但确是往这方面走的。

到十二大的时候，这个认识应该说又有进步，强调社会主义民主建设必须同社会主义法治建设紧密结合起来，使社会主义民主制度化、法律化。这里面又强调我们党要领导人民继续制定和完备各种法律，加强党对政法工作的领导，从各方面保证政法部门严格执行法律。在十二大上，胡耀邦同志做报告，他在报告里面强调党要在宪法和法律的框架内进行活动，不能违反宪法和法律。这个应该说又是一个进步。

1982年9月份召开的十二大，1982年12月4日通过了1982年《宪法》，这个都是联在一起的，党在进步，党做出正确的决策。我们依法治国这方面也有进步，这是相辅相承的。

大家再继续往下看，到十三大的时候，我们在推进法治建设和政治体制改革这方面又有大的动作。十三大确定我们必须一手抓建设和改革，一手抓法治。也就是邓小平强调的两手抓，两手都要硬。建设也要抓，改革也要抓，那么法治也要抓，也要跟上。法治建设必须贯穿于改革的全过程，一方面应当加强立法工作，改善执法活动，保障司法机关依法独立行使职权，提高公民的法律意识。另一方面法治建设又必须保障建设和改革的秩序，使改革的成果得以巩固，改革的事情要尽可能用法律或制度的形式加以明确。这是十三大里面一个很重要的思想。他还强调国家的政治生活、经济生活、社会生活的各个方面，民主和专政的各个环节都应做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究，这是十三大时期我们中国共产党的全国代表大会报告里面对法治建设和政治体制改革的一个比较深刻的认识。

 

在这个前后，全国人大及常委会制定、审议、通过了一些非常重要的法律，包括《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》、《中华人民共和国民法通则》，也就是说《刑法》、《民法》这些非常重要的国家基本法都进行了修订或者是重新的起草、审议通过。还有《中华人民共和国婚姻法》、《中华人民共和国国籍法》、《中华人民共和国中外合资经营企业所得税法》、《中华人民共和国个人所得税法》、《中华人民共和国经济合同法》、《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》、《中华人民共和国国务院组织法》等等。

这个时期的法治建设是非常快的，应该说中华人民共和国成立65年了，这65年的过程中，1958年那个时期和文化大革命这10年，应该说在法治建设方面是耽误了。我们用这么短的时间，基本上形成这样一整套的法律体系，在世界法治建设史上应该说也是相当快的，也是很成功的。

在这个期间，在法治建设这方面起到作用的一些人物有邓小平、胡耀邦、叶剑英、彭真、胡乔木等等。

下面我们再看依法治国这个思想是什么时候提出来的。这个和什么有关系呢？和十四大，也和邓小平南方谈话有直接的关系。南方谈话，邓小平对市场经济和计划经济做了一个判断，他说这个东西不能和资本主义、社会主义划等号。他认为社会主义是可以搞市场经济的。十四大的时候，就把建立社会主义市场经济体制确定为中国经济体制改革的目标。这就给国家治理方式提出了一些新的挑战。如果你搞市场经济的话，那法律的地位必须要提升，必须要相配合，相配套。如果不配套的话，你这个市场经济就不会成为真正的市场经济。

在这样一个大的背景下，当时江泽民是担任总书记的。作为总书记，江泽民也深入地思考这个问题。江泽民这个人是很值得研究的，我们对他的研究是不够的。实际上他在很多方面是有一套工作方法的，比如说关于建立社会主义市场经济这个问题，当时是在邓小平南方谈话之前，在1991年的时候，他就组织了经济学家，组织国内著名的经济学家来讨论经济建设、经济改革问题，他给出题，他出的什么题？资本主义为什么腐而不朽，二战以后又发展起来了？还有一个提议让大家讨论，苏联和东欧为什么会垮台。然后中国今后经济应该怎么办？这些问题一讨论，这些经济学家讨论来讨论去，最后结论当然是苏联计划经济不成功，二战以后欧美这些发达国家搞市场经济是成功的。那么我们怎么办？邓小平说社会主义可以搞市场经济，这也不违反邓小平当时的指导思想，那时候虽然不叫邓小平理论，叫邓小平同志建设中国特色社会主义理论，那自然而然就引到这个方面来了。

这样邓小平再一发表南方谈话，1992年9月份开十四大，那就自然而然把这个确立下来了。随后江泽民还有办法，什么办法？他在政治局学习的时候，专门讲了12次法治讲座。我把这个都给大家列上了，有国际商贸法律制度与关贸总协定、社会主义市场经济法律制度建设问题、关于依法治国建设社会主义法治国家的理论和实践问题。

这些是当时面对的重大国际问题，又是当时必须要考虑的法治建设问题，这里面是有逻辑联系的。我没有时间详细的给大家说。江泽民同志讲了这12次讲座，起码政治局这些同志思想是统一的，认识差不多一致了。在这种情况下，江泽民适时提出关于依法治国，建设社会主义法治国家的理论和实践问题。这个有录像，有一些详细的情况我就不跟大家说了。但是这里面的情况大家注意，它这里面是有逻辑联系的。江泽民这个依法治国，保障国家长治久安的讲话，里面就提到了依法治国是社会进步、社会文明的一个重要标志，是我们建设社会主义现代化国家的必然要求。大家看一看，依法治国在这个时候就提出来了。

提出来之后，又经过一段时间的酝酿，到开十五大的时候，1997年，江泽民就带领我们全党将依法治国确立为党领导人民治理国家的基本方略。依法治国方略就是这个时候确定的。

十五大的报告里面提出和确定建设有中国特色的社会主义的政治纲领。这个政治纲领里面，强调要做到两个坚持和完善，一个是坚持完善我们基本的政治制度和根本的政治制度，同时还要坚持和完善一整套其他方面的一些东西。在这个里面正式提出依法治国，建设社会主义法治国家的治国方略。这是江泽民在十五大前后提出依法治国的基本方略，被十五大全体代表认可，那么也就变成我们中国共产党的治国方略了。

变成中国共产党的治国方略之后，以江泽民为总书记的党中央还在进一步地思考一个问题——依法治国应该有和它相配合的东西，才能把这个国家治理好。随后他又逐渐提出，对一个国家的治理来说，法治和德治从来都是相辅相成的，德治也是要研究的问题，它们相互促进的，二者缺一不可，不可偏废。法治属于政治建设，属于政治文明；德治属于思想建设，属于精神文明，二者范畴不同，但是其地位和功能都是非常重要的。也就是说在提出依法治国方略后，江泽民仍然在继续思考一些理论问题。

 

又过了一段时间，在十六大政治报告出来之前，他到中央党校做了一个报告，之后征求了大家的意见，大家对他这个报告表示赞同，随后他就把这个报告进一步修改，在十六大的时候正式提出建设社会主义政治文明。可以说依法治国的方略逐渐在这个时候就形成了。而且把建设社会主义政治文明作为全面建设小康社会的重要目标给确定下来，也强调要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。

随后是十六大以后，胡锦涛担任总书记这个时期，提出了建设中国特色社会主义的法律体系。十六大报告进一步强调实施依法治国方略，要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。随后以胡锦涛同志为代表的中国共产党人继续强调依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家。

在第十届、第十一届全国人大期间，也就是吴邦国担任委员长这个期间，胡锦涛担任总书记，全国人大和常委会进一步加快立法进程。这个时期，全国人大及人大常委会制定和审议通过了几部重要的法律：一个是《中华人民共和国宪法修正案》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国国防法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》，也包括《反对分裂国家法》，这个是针对统一祖国的。这些法律当时制定的速度也是比较快的，也是做了大量工作的。

到2010年这个时候，经过几代中国人的努力，中国已经制定现行有效法律236件，行政法规是690多件，地方性法规8600多件，涵盖了社会关系各个方面的法律部门，各法律部门中基本的、主要的法律已经制定，相应的行政法规和地方性法规比较完备，法律体系内部总体做到了科学、和谐、统一，这个也是吴邦国在全国人大会议上宣布的。

可以说到十八大之前，一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的，以宪法为统帅、以宪法相关法——民法、商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成，我们国家进行经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面实现了有法可依。

中共十五大提出的到2010年形成中国特色社会主义法律体系的立法工作目标已经如期完成。大家注意，这里面讲话还是比较稳妥的，比较有分寸的。比如说基本上有法可依，而不是说法治建设已经完成了，还没有完成，还要继续的在这个方面努力，但是一个体系，一个基本的体系已经形成了。

三、十八届四中全会是依法治国的升级版

下面我就给大家再讲一下第三个问题，打造依法治国的升级版。从建设法律体系到建设法治体系和法治国家，虽然这个法律和法治它差一个字，但相对法律体系，法治体系确实是升级版，它不仅仅是法律要健全了，你在执法上、司法上，还有守法方面，还有党的法规这方面，都应该有新的要求，达到新的水平，这个才能叫升级版。我想我们在这个方面也给大家做一些梳理和介绍。

十八届四中全会通过了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。这个《决定》贯彻十八大和十八届三中全会的精神，和三中全会《决定》是姊妹篇。三中全会是全面深化改革，那么全面深化改革靠什么来保障？那就是全面推进依法治国。所以这两个是相辅相成的，全面深化改革靠全面依法治国来保障，这样才保证你全面深化改革的进行。这是这样一个情况。

这里面有全面建成小康社会，全面深化改革开放，全面推进依法治国。这三个全面之间是有逻辑关系的，依法治国在这里面起保障作用。围绕中国特色社会主义事业的总体布局，体现推进各领域改革发展对提高法治水平的迫切要求，而且这个《决定》反映了我国法治工作的基本格局，从立法、执法、司法、守法四个大的方面来做出工作部署，直面法治领域突出问题，回应人民群众的迫切期待，提出对全面依法治国具有重要意义的改革措施。

把这个《决定》和四中全会的《公报》结合起来进行学习，我理解有这样几个问题需要大家在学习的时候把握。第一，实行全面依法治国的重要意义和指导思想，这个我们要全面把握。首先这个重要意义体现在，全面推进依法治国既有紧迫性，又有必要性。无论是建成小康社会、实现中华民族复兴的中国梦，还是全面改革，或是我们面对国际国内从来没有过的这样一个局面，这样一个复杂的局面，面对这种严峻的考验来说，都要全面推进依法治国。

全会也是这样认识的，全会认为面对新形势、新任务，我们党要更好统筹国内、国际两个大局，更好维护和运用我国发展的重要战略机遇期，更好统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为，使我国社会在深刻变革中，既生机勃勃，又井然有序，实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好，实现我国和平发展的战略目标，必须更好地发挥法治的引领和规范作用。这两段话，应该说把重要意义、紧迫性跟大家做了交代了。

全面推进依法治国的指导思想。这个可能大家一听就比较熟悉了，但是要注意它这个里面有一些新的内容。第一个新的内容，除了以往我们所说的指导思想，马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、三个代表、科学发展观这些重要思想之外，又加上了深入贯彻习近平总书记系列讲话精神，这是指导思想里面的一个新内容。大家在学习的时候要注意这样一个新特点。

针对依法治国这个特定的研究主题，强调坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，强调坚定不移走中国特色社会主义法治道路。某些国家以后就不要在什么政治建设、民主建设、政治体制改革，什么普世价值这方面说三道四，指手划脚，我们走中国特色社会主义法治道路，这个是很明确的，很有针对性的。

说我们中国什么都不好，外国什么都好的那些人，崇美崇洋的那些人也少在那发一些谬论，什么非得是普选，或者非得是什么什么的，这些应该说还是有针对性的。我们走中国特色法治道路，开创一条新的依法治国的道路，这一点指导思想非常明确。

 

还有四个维护，维护宪法法律权威，维护人民权益，维护社会公平正义，维护国家安全稳定，为实现两个100年奋斗目标，实现中华民族伟大复兴中国梦提供有力的法治保障。这个应该说是指导思想里面值得大家注意的。特别是两点，一个是总书记的系列讲话，一个是中国特色社会主义法治道路，这是指导思想里面大家要抓住的核心问题。

总书记系列讲话里面关于法治建设、依法治国这方面，主要是这几篇文章。一篇文章是在首都各界纪念现行《宪法》公布施行30周年大会上的讲话。2012年12月，首都各界纪念现行《宪法》公布施行30周年纪念大会，习近平到会发表讲话，讲了他的法治思想，他对法律这方面的一些认识；第二个是在政治局举行第四次集体学习，习近平发表了《坚持依法治国，法治政府、法治社会一体建设》的讲话；第三个讲话是中央政法工作会议上的讲话，叫做《促社会公平正义，保障人民安居立业》；随后在最近9月份又召开了庆祝全国人民代表大会成立60周年，在这个大会上习近平到会发表讲话；还有政协65周年，这个纪念大会习近平到会发表讲话；再加上这次十八届四中全会上的讲话，这几个是他在法治建设、民主政治建设方面的一些思想。应该作为今后依法治国和十八届四中全会通过的决议里面的一个指导思想。

通过这些讲话可以看到，他的思想里体现这样一些内容，我概括得不全，也是粗略地概括，我们也没有时间细讲。一个是《宪法》是国家的根本法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力，具有根本性、全局性、稳定性、长期性。既然宪法这么重要，我们依法治国就要依宪治国。大家看《决定》的时候就会发现体现的这样的思想，所以它是指导思想。

第二，坚持正确的政治方向，坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路。习近平也是强调要走自己的这条政治发展道路，因为美国发展这么多年了，200多年前制定的宪法制度，欧洲这些国家也这么多年了，现在已经暴露出一些毛病了，我们还要照抄照搬，主张这么做的是不是有点太僵化了？我们不说别的，中国人13亿，中国共产党8000多万，就不能根据自己的实际走一条新的道路？非得什么都是外国的好？这一点我想中国共产党、中国人民要有这样一种志气，有这样一种自信，走出一条自己的政治发展道路。

第三，落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。依法治国只是作为一个方略，还要升级，升级到法治国家。

第四，坚持人民主体地位，切实保障公民享有权利和履行义务。两方面都要注意。公民既要享有权利，同时又要履行义务。不能像香港这些青年占中那样，你光想公民有自由，有民主，但是你也得履行公民的义务，你不能侵犯别人的利益，你不能占了中不让人家商家开业，不能不让人家办事，这也不行。所以公民既要享有权利，又要履行义务，这方面我想也是它的一个思想。

还有就是坚持党的领导，更加注重改进党的领导方式和执政方式。跟这个相关的，那就要全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法这个进程。所以这是体系，不只是建立一个法律体系就行了。现在要升级，升级到什么？你还要严格执法，然后公正司法，你不能搞司法腐败，这个也要全面地建设，要进行改革。还有全民守法，实现中共中央关于坚持依法治国、依法执政、依法行政，共同推进。大家注意它这个思想方法，法治国家、法治政府、法治社会一体建设，不断开创依法治国新局面。这是它依法治国这方面的一些思想。

既然有这些思想，这些思想又都站得住脚，把它作为指导思想，也没有什么不可以的。有人看了这个之后，马上就议论，我们的指导思想由三变四了，原来是邓小平理论、科学发展观、三个代表重要思想，这回又加一个习近平，我看既然这些思想这么重要，而且又与时俱进，加上有什么不可以？现在正管用，那就更应该加，这是关于指导思想这方面我给大家介绍这么一些。

这次强调的第三点，全面推进依法治国的总目标。两个法治，一个是法治体系，一个是法治国家。就是要全面推进依法治国，要建设中国特色社会主义法治体系和中国特色社会主义法治国家。

这个体系也好，这个法治国家也好，法治体系由下面五个体系来构成的。大家注意，一个是完备的法律规范体系。这个应该说基本的东西我们已经建立了，2010年的时候，那个时候已经形成了，现在正在进一步完备。还有是高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系。这五个方面都要形成，这样我们的总目标才能实现。

方法是辩证唯物论、历史唯物论的方法，依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设，提出这样一个高的标准，也就是我们中国共产党才能做到。一般的人，包括一些学者，往往是把这些东西对立起来的。但是在以习近平为总书记的党中央，能把很多看起来不能统一的事情，都能够统一起来，这是需要高超的领导艺术的。

还强调要实现这个总目标，必须五个坚持。一个是坚持共产党领导，坚持人民主体地位，坚持法律面前人人平等，坚持依法治国和以德治国相结合，坚持从中国实际出发。大家注意，坚持从中国实际出发。

在这个里面它又强调了中国共产党的领导，推进依法治国整个过程，全面推进依法治国，要加强党的领导。这里面讲的应该说有一些新的内容在里面，我们也只能简略地跟大家说，他说党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。依法，以《宪法》来治国。《宪法》里面有坚持四项基本原则，邓小平强调它的核心就是坚持中国共产党的领导。在依法治国这个过程中，党的领导在这个方面非常重要，习近平总书记在这方面也强调。

另外《决定》里面也强调要处理几个关系。这个实际上是面对新的考验提出更高的要求。一个是党和法的关系，大家注意，党的领导和社会主义法治是一致的，不要把它对立起来。所以这个是需要辩证唯物论这种认识论才能有这样高的认识。大家注意，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治，把这个关系给进行了强调。

 

还有党的领导和人民当家作主这个关系，这也是一个非常重大的关系，是面对的一个难题，必须要解决。只有在党的领导下，依法治国，厉行法治，人民当家作主才能充分实现，国家的社会生活法治化才能有序推进。大家想一想，实际上是这样一个问题。

另外它又讲了一个关系，那就是国家的宪法法律和党内法规的关系。依法执政，既要求党依据宪法和法律治国理政，也要求党依照党内法规管好党、治好党。如果说党内法规和宪法法律他们两个出现问题怎么办？从现在来看，我们制定党内法规的时候，要首先去学习《宪法》，看看与《宪法》和相关法律是不是相违背的，如果是相违背的，那你就不能制定了。这一点，因为我参加过我们党内《监督条例》的制定。在制定这个的时候，我们也是要学习《宪法》和国家的相关法律的，不能出现这种情况。所以这一点，应该说现在这个关系也比较清楚了。

同时，党内法规对党员的要求比宪法和法律对公民的要求要严格的，要严得多，我举个例子，不一定恰当。比如说汶川地震的时候，五六千米的高空，有个地方失联了，要跳伞，作为党员，如果是党下命令让他跳伞的话，他是要跳的，不跳是不行的。但是如果作为公民，你让他跳，可能就不能像共产党员要求这么严，这一点今后还要这样。

处理好这三大关系，是新的严峻考验，是中国共产党自信的体现。这是关于指导思想、重要性、总目标这些宏观方面的问题给大家做一个简略的介绍。

第二，给大家介绍一下全面推进依法治国的重大任务。这个重大任务主要集中在这样几个方面。第一个方面，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施。第二，深入推进依法行政，加快建设法治政府。第三，保证公正司法，提高司法公信力。第四，增强全民法制观念，推进法治社会建设。第五，加强法治工作队伍建设。第六，加强和改进党对全面推进依法治国的领导。

这六个任务，大家一看，稍作分析就会发现，第一个问题是讲立法，就是在立法方面我们还要继续完善我们的法律体系。第二，讲执法。政府怎么样去依法执政。第三，讲司法。司法部门、法院、检察院，包括公安，你怎么样司法，怎么样提高司法公信力。第四，实际上是讲守法，全民要有法制观念。法制观念核心内容就是你要守法。第五，你要有一个专门的队伍。法治也是要靠人，那么这个队伍建设非常重要。第六，党在这里面发挥什么样的作用。党的作用还是领导作用。所以这六个任务都要全面落实。

《决定》和四中全会的精神也对六个任务进行了全面的部署，我也简略地给大家讲一下。关于立法这方面强调法律是治国之重器，良法是善治之前提。如何立法？提高立法质量，要科学立法，这是第一。第二，要恪守立法为民的理念。这个立法不像其他国家的立法，我们这个立法要恪守为民的理念。这一点，具体地说，贯彻社会主义核心价值观，使每一项立法都符合宪法精神，反映人民意志，得到人民拥护，这是质量、理念。立法还要注意什么？确定宪法的根本大法地位。确定得有具体的办法，用什么办法？完善人大及其常委会宪法监督的制度，健全宪法解释程序、机制。这是关于立法方面的，这是第三点。第四点，立法体制要进行建设和改革。党对立法工作的领导也要完善立法体制，加强这方面的领导。完善党对立法工作中的重大问题的决策程序，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制。那就不仅是全国人大了，地方的人大如果有立法权的，也要在这个方面建立这样一种体制和机制。依法赋予设区的市地方立法权，这样的地方也要有立法权，要依法来进行规定。

我们国家是一个大国，是多民族的统一国家，情况比较复杂，除了有省之外，还有自治区，还有直辖市，这样一个复杂的情况，可能要从实际出发，在立法体制和机制方面也要进行从实际出发的改革。强调科学立法、民主立法，完善立法项目征集和论证制度，有几个制度要健全。建立立法机关主导，社会各方有序参与立法的途径方式。以后这个途径和方式也要进行改革，拓宽公民有序参与立法这方面的途径。还要加强重点领域的立法，实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据，立法主动适应改革和经济社会发展需要。

比如说这种情况，在改革开放初期的时候特别明显。比如说搞特区了，特区土地可以出租，还有一些什么情况，当时宪法规定是不允许的。但是这个怎么办？那么立法要主动适应改革和经济社会发展的需要，要及时地进行修正，比如说《宪法修正案》，或者是其他法律也要进行修正。但是这个一定要稳妥，一定要讲程序。这个今后可能会更加注重的。

 

第二个任务，执法，建立法治政府，深入推进依法行政，加快建设法治政府。这里面今后这几个方面，大家注意都要非常明确的，首先责任要更加明确了，就是职能科学、责权法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的这样一个法治政府。然后强调责任制度法定，决策机制也要规范，要讲程序，依法全面履行政府职能，推进机构职能、权限、程序、责任法定化，推行政府权力清单制度。这里面随之而来的这种政治体制改革就会大大地推进。

有人说话比较简单化，说我们经济体制改革在全面推进，政治体制改革如何如何，在说三道四。实际上大家注意我们政治体制改革，在这些方面大家已经看到了，比如说国务院行政体制改革，这个动作还小吗？应该说不小了。大部制改革，不断地适应我们市场经济的发展，这个方面的改革还是比较多的。

第三个任务，如何司法。公正是法治的生命线。这是《公报》里面和《决定》里面强调的。要保证公正立法，提高司法公信力。大家注意，这个是讲司法。这里面有几个完善，大家注意。必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，完善确保依法、独立、公正行使审判权和检察权的制度。大家注意，以前比如说在省也好，在什么地方也好，有领导干部干预司法活动的，插手具体案件的，今后要建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理记录、通报和责任追究制度。比如说你是法官，有一个领导跟你打招呼了，你不好办，从法律上这么做是不对的，但是从个人关系上，或者以前这个领导对我有什么什么知遇之恩，不好办。现在就按照规定，他有什么就记录下来，然后要追究的话，有案可查，这个可能就对办案人员就有某种保护了。

可能有些领导干部碍于这一条他就不去说话了，比如说有找他，说你给说说话。规定在这儿，我不好说这个话。你可以用这个来把他挡回去。当然我说这个都是比较简单化的事。但是实际上，应该说作用更大。只是说我们在这方面逐渐地想办法。

优化司法职权配置，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点。最高人民法院设立巡回法庭，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。当年我们在进行金融体制改革的时候，那个时候每个省、市、区都有人民银行。这个省的人民银行行长是顶不住省委书记和省长的某种干预的，让给谁谁贷款。怎么办？当时把这些银行全部进行改革，建9个银行，跨区的九个银行。这样就好办多了，不受当地管了。当然这个还不一定完全解决问题，但是还是比每个省都有要好。现在这个应该说也是这样一种考虑，建立巡回法庭，跨区的人民法院和人民检察院，也是想进一步去解决这方面的问题。

还有是推进严格司法，坚持以事实为依据，以法律为准绳，推进以审判为中心的诉讼制度改革，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制。这一点也是比较重要的。错案责任倒查问责制，这个案子错了，错了以后要倒查。倒查也不是说就不管了，还要问责。应该说这些都是依法治国方面在如何司法这方面的一些比较具体的改革了。

还有就是人民群众参与的问题、人权司法保障问题、对司法活动的监督问题。比如说这里面强调完善检察机关行使监督权的法律制度，加强对刑事诉讼、民事诉讼、刑侦诉讼的法律监督，完善人民监督员制度，绝不允许法外开恩，绝不允许办关系案、人情案、金钱案。有这种倒查机制，有这种监督，应该说司法公正问题会大大推进的。

关于守法方面，增强全民法制观念，推进法治社会这方面的建设，这个我就不详细说了。

还有就是加强法治工作队伍建设，这个队伍建设，大家回去看一看原文，我也不详细讲了。在座的大多数同志可能没有这种情况，但是对于你们的子女或者你们的下属，以后专业之间怎么样去流通或者什么的，都有一些具体的规定。应该说有利于敬业的人，有利于能力强的人发展的。还有是加强法律服务队伍的建设，这个是对律师怎么从业这方面建设也提出一些新的思想。

第六个任务，加强改进党对全面推进依法治国的领导。这里面大家注意，强调党的领导，党对法治工作的领导，把党的领导贯彻到全面推进依法治国的全过程。坚持依法执政，各级领导干部要带头遵守法律，带头依法办事，不得违法行使权利，更不能以言代法，以权压法，徇私枉法。在领导党的建设这方面，包括制度、机制，还有各级人大政府、政协、审判机关、检察机关中的党组织怎么样开展工作都有一些具体改革和要求。这是第六方面的一些任务。

随后还有其他几项重要任务，要全面推进依法治国，那就是军队也要依法治军，这是新的内容。还有一个是一国两制，祖国统一这方面，也要依法保障一国两制实施，推进祖国统一，保持香港、澳门长期繁荣稳定，推进祖国和平统一，依法保护港澳同胞、台湾同的权益，这也是非常重要的一个方面。

 

现在是香港和澳门的问题，澳门比较稳定，香港现在有一点事。下一步还要实现祖国的完全统一。那么这个法在这里面起的作用，应该还要进一步去建设，去完善。

加强涉外法律工作。涉外法律工作也是随着我们国家经济的发展、综合国力的提高，我们对外交往越来越多，人员出国也越来越多，经常出现一些法律问题。大家可能也都注意到了，2012年的时候，在湄公河出现一个大案。这个怎么去处理？这也涉及到中国法律和外国法律之间这方面的一些情况。这个应该说处理得还是很好的，把杀我们同胞的犯罪分子最后绳之以法，判处死刑，这应该说是一个很值得注意的一件事情。

另外还有比如说追逃，有一些腐败分子跑到国外去逍遥法外，可能下一步这方面的法律工作也要进一步去把它做好，追逃工作会进一步去做。这应该说都是一些新的挑战、新的问题，应该说中央已经都注意到了。

全会还有其他事项，按照《党章》规定，递补了中央委员。因为有三个中央委员成腐败分子了，被拿掉了。马建堂、王作安、毛万春被补选为中央委员会的委员。还有几个人被开除党籍，中央全会给予确认。像前面李东升、蒋洁敏、王永春、李春城、万庆良，这几个人原来都知道，杨金山是新出现的腐败分子，长期在成都军区那边工作担任职务，这次也给予开除党籍的处理，这是全会的其他事项。

最后我想再跟大家强调一下，全会强调全党同志要把思想和行动统一到中央关于全面深化改革，全面推进依法治国的重大决策部署上来，审时度势，居安思危，既要有抓住和用好重要战略机遇期，推进改革发展的战略定力，又要敏锐把握国内外的环境变化，以“钉钉子”的精神继续做好保持经济持续健康发展工作，继续做好改善和保障民生，特别是帮扶困难群众工作，继续做好作风整改建设，继续做好从严治党工作，继续做好保持社会和谐稳定工作，为明年开局打好基础。

这个应该说就是整个的十八届四中全会的精神。一个是对以前的工作进行了全面的总结，得到了中央委员会全体成员的肯定。一个是专门通过了一个决议，就是《关于全面推进依法治国若干问题的决定》，这个决议非常重要。然后在党的建设这方面，肯定群众路线教育实践活动，对一些党员、腐败分子进行了处理。最后是要求全党同心同向，做好工作，为明年开局做好准备。

最后全会号召全党同志和全国各族人民紧密团结在以习近平同志为总书记的党中央周围，高举中国特色社会主义伟大旗帜，积极投身全面推进依法治国伟大实践，开拓进取，扎实工作，为建设法治中国而奋斗。

今天我就给同志们介绍这么多内容，谢谢大家。

责任编辑：潘攀

文章来源：http://www.71.cn/2014/1104/787063.shtml