【案例】行政诉讼法修改：破“民告官”瓶颈

 

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行政诉讼法大修：打通“三难”让民众信法不信访

11月1日，十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过关于修改行政诉讼法的决定(下称《决定》)。在党的十八届四中全会提出依法治国的大背景下，《决定》格外引人瞩目。一些常委会组成人员和专家表示，历经三次审议、两次面向社会公开征集意见，实施24年首次修改后的行政诉讼法扩大了行政诉讼受案范围，畅通了诉讼渠道，完善了管辖制度，强化了对行政机关的约束监督，对解决行政诉讼“立案难”“审理难”“执行难”、保护公民和其他组织合法权益、监督行政机关依法行政，以及引导老百姓“信法不信访”方面，都具有非常积极的意义。

保障诉权，引导百姓信法不信访

怎样让老百姓从“信访”变成“信法”，是此次行政诉讼法修改需要解决的一个核心问题。要让群众不去上访，走到行政诉讼这条路来，首先就要让“民告官”可诉，而行政诉讼“三难”之一便是“立案难”。为了解决这一难题，《决定》从加强诉权保护入手，明确规定“人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件”。

行政诉讼法受案范围过窄导致受理难，一直饱受社会诟病。这次修法回应社会关切，以列举方式大幅扩展了受案范围，包括对行政机关确认土地、矿藏等自然资源所有权或使用权的决定不服的，征收、征用及其补偿决定不服的，认为行政机关侵犯其自主经营权或者农村土地承包经营权的，认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的，都可告，此外，政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政合同也纳入进来。修正案还扩大了原告资格，延长起诉期限，从具体制度上强化对法院的约束。

在11月1日全国人大常委会举行的新闻发布会上，全国人大常委会法工委副主任信春鹰在接受本报记者提问时表示，这次行政诉讼法修改是针对具体问题，解决具体问题。受案范围是“立案难”的原因之一，公民想要找司法救济，可能到法院立不上案，所以修法时首先考虑到扩大受案范围，畅通诉讼渠道，保证真正符合法律受理的行政争议和纠纷不受阻碍地立案。“这次下了很大功夫解决立案难，包括规章授权的社会组织的行政行为，只要侵犯了公民法人权利，也可诉。法院在接到起诉状时对符合规定的起诉条件的，应当登记立案。

她介绍，法院登记立案这条规定特别重要，是相关人员按照党的十八届四中全会决定精神连夜修改的，她相信这一规定将在解决“立案难”问题上向前大大推进一步。

 

保证公正审理，让老百姓告得了也赢得了

胜诉率低，是行政诉讼中最让老百姓困惑的事情。北京市高级法院近日向社会发布了2013年北京法院行政案件司法审查报告，报告显示，“民告官”案中，原告胜诉率仅为12.1%。中国政法大学副校长马怀德此前在接受媒体采访时也披露，长期以来，我国行政诉讼案件原告胜诉率不到10%，审判效果和质量不容乐观，“究其原因，就是地方政府通过各种有形无形的方式对行政审判加以干预”。

为了解决“审理难”，保证法院依法独立公正审理，这次修法完善了管辖制度，规定：“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”一些专家认为，这是解决司法公正，防止地方对司法干预的有效办法，也与行政审判体制改革精神相符。

几天前，上海市高院副院长邹碧华透露，上海将针对行政类案件专设一个“行政法院”，集中审理行政诉讼案件。“以前，各个区的法院在审理行政案件的时候，有时要看区领导脸色行事。我大致估算了一下，行政案件中大约有三分之一的案子政府可能会败诉，但碍于面子，地方法院一般会让政府机关和当事人尽可能协商调解。”邹碧华介绍，设立“行政法院”就是为了缓解行政诉讼受制于地方政府的现象。

在11月1日的新闻发布会上，最高人民法院副院长江必新对“将设立行政法院”的消息予以澄清，他表示，从法院系统来说，目前没有成立专门的行政法院的打算，但是根据党的十八届三中全会和四中全会的决定，以及这次行政诉讼法的规定，最高人民法院会指定一些法院来审理跨区域的行政案件。同时，最高人民法院还可以设立巡回法庭，来审理跨区域行政案件或者其他案件。“相信这些规定的出台，对于保护行政相对人合法权益，保证司法机关依法独立公正行使审判权，更加有效地监督行政机关依法行使职权，都会有重要意义。”

强化行政首长责任，不让判决书成空文

今年年初，家住山东德州的李先生因质疑自己居民楼旁的房地产开发项目侵害了自身权益，便向有关部门提出相关信息公开申请，多次申请均未获得满意答复后，李先生将当地规划局和国土资源局告上法庭。官司打赢了，可时至今日两被告均未按判决重新答复。

“民告官”赢了，却停留在纸上，也是行政诉讼中原告常常遇到的事情。为了解决“执行难”，修改后的行政诉讼法不仅规定“将行政机关拒绝履行的情况予以公告”，还增加了对被诉行政机关负责人的责任，“拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留”。信春鹰认为这是“空前的严格，空前的严厉”。

据悉，针对“执行难”，法院在实践中也会采取“四反”措施：反消极执行，即反对执行工作人员在具备执行条件情况下不执行或者消极执行；反规避，对有执行能力和执行条件，但规避执行和不愿执行的被执行人，采取曝光、限制高消费等措施；反消极协助执行，对出于地方保护或者部门保护不愿意予以协助执行的，依法采取相应措施予以制裁；反干扰执行，对于出于地方利益或者部门利益而干预法院执行案件的，采取向纪检监察部门报告追究其责任的办法，情节严重的，向有关部门进行通报。

拓宽“民告官”法律渠道，进一步健全和完善依法维权和化解行政纠纷机制，是否能有效解决当前社会普遍关注的“信访不信法”问题？信春鹰强调，行政诉讼法的实施是一个系统工程，仅有司法机关依法受理和行政机关“经得起告、配合告、减少告”还不够，还有一个更重要的主角，就是法人、公民和社会组织，法律在保障原告权利的同时还有一定的要求，那就是公民要依法维权。

江必新也表示，这次行政诉讼法的修改，对于解决公民“告状难”方面采取了诸多有效措施，相信会使“信访不信法”问题有所缓解。同时他也提醒，“信访不信法”是一个非常复杂的问题，公民有时候不选择行政诉讼而选择上访，里面有诸多复杂的原因。要理性看待这个问题，司法救济只能救济那些在法律上真正具有合法权益可供保护的那样一部分人。

法律的生命力在于执行。北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安在接受本报记者采访时表示，这次行诉法大修，对于依法治国，制约公权力违法行使，保护公民、法人和其他组织合法权益以及有效解决社会纠纷，维护社会稳定均有重要意义，但是这种意义是以修改后的新行诉法能够得到有效实施为前提的。他认为，在新行政诉讼法颁布后，一定要借党的十八届四中全会的东风，大力推进实施。

 

 

期待新行诉法守护公民权利绿地

法谚有云，无救济即无权利。那些被写入法律文本的种种权利，实质性的意义取决于，当被侵犯尤其是被公权力机关侵犯时，权利人能否诉诸一个独立公正的司法，以获得实际的保护。行政诉讼，就是国家为公民权利提供救济的重要司法渠道，借助它，羸弱的个人才能有效抵抗强大公权的违法侵扰，守护好自己的权利绿地。

二十多年前制定的行政诉讼法，曾被誉为中国法治的一个“里程碑”。但随着市场经济不断释放出利益动力，这部法律日益呈现出滞后性，难以有效回应公民高涨的权利诉求。这些年，行政诉讼陷入“立案难、审理难、执行难”困境，出现立案率低、实体判决率低、撤诉率高、上诉率高的“两低两高”态势，每年受理案件10万左右，在判决的案件中原告胜诉率不到10%，司法救济权利的功能极为有限，大量纠纷溢出司法渠道而排向信访或群体性事件。

一方面是社会上不断攀升的矛盾纠纷，另一方面是正规的行政诉讼功能式微，于是修改行政诉讼法提上日程。但由于关系到司法权对行政权的监督，修改过程中各方面意见不太统  一，博弈比较激烈，进展较为艰难。及至目前，通过的修正案还不能说是一个令多方都满意的方案。但这种立法妥协的结果，始终坚持公民权利优先，如行政首长出庭应诉等程序上的亮点，体现出立法者对公民权利救济的细节性珍重。

综观此次修法，主旨就是拓宽对公民权利的司法保障。一是适度扩大了受案范围。受案范围决定着公民权利受司法保护的范围，草案三次提交人大审议，在受案范围上一次比一次拓宽，最终把可以起诉的“具体行政行为”修改为“行政行为”，为将来更大范围地救济权利预留了空间。同时将“规章授权作出行政行为的组织”纳入被告范围，意味着对这些组织的侵权行为也可提起诉讼。还将诸如备受关注的土地房屋征收补偿协议等明确列为受案范围，有效避免实践中司法机关以法无明文为由拒绝受理。

二是畅通了诉讼渠道。针对实践中的立案难，修法加强了对公民诉权的保护，实行登记立案，并且在程序上增设了不立案的救济渠道，强化对应该立案而不立案的司法问责，以保证相对人的争议和纠纷不受阻碍地顺利立案。

三是强化了执行责任。执行难是行政诉讼的一大顽疾，使获得裁判救济的权利依然落实不到权利人手中。为此，修法增加对行政机关负责人不执行裁判的责任，严重者可拘留，这有助于强化行政机关对司法裁判的敬畏，增强其执行裁判的压力和自觉性。

或许与很多人的期待相比，修法显现出一种谨慎的态度，在建立行政法院、增加公益诉讼等方面，没有突破性进展。不过从整体上看，修法以最高限度的共识和最低限度的成本，实现对公民权利救济的最大追求，其实践效果值得期待。

 

行诉法修改能否破解“信访不信法”

此次修改的第一个亮点是加强诉权保护，畅通诉讼渠道。修正案草案第五十一条建立了登记立案制度，变传统的立案审查制为立案登记制。这一修改是此次会议开始后，全国人大常委会有关工作机构按照四中全会决定的精神连夜修改形成的，对推动人民法院“有案必立、有诉必理”，切实保障当事人诉权，意义不可低估。这可以说是本次修改的最大亮点之一。

扩大受案范围是本次修改的第二个亮点。长期以来，受案范围是立案难的主要原因。此次修改，对于行政诉讼标的，不再要求必须是“具体行政行为”，而且将“依照法律法规规章授权的社会组织”作出的行政行为都纳入了行政诉讼范围。另外，对行政机关滥用行政权力，排除或者限制竞争的，对行政机关不依法履行，或者没有按照约定履行以及社会比较关注的土地房屋征收补偿协议等，都纳入了行政诉讼范围。经过此次修改，实际上绝大多数行政纠纷都属于行政诉讼范围。

提升司法公信力是本次修改的又一亮点。长期以来，民众对本地法院审理本地政府案件时是否能够保持公正，始终持怀疑态度，也确实有些法院在审查案件时受到了地方政府干扰。此次修改，在第十五条第一款规定了提级管辖，在第十八条第二款规定了跨区域管辖，加之即将实施的巡回法庭制度，有利于克服地方干预，提升司法公信力。

此次修改还有一个亮点是大大强化了行政机关的责任。除了要求行政机关负责人出庭应诉外，还强化了行政复议机关的责任，规定复议机关决定维持原行政行为的，将被列为共同被告，这在一定程度上将倒逼行政机关提高行政复议质量，从而将更多的行政纠纷化解在行政复议阶段，解决在行政系统内部，使行政纠纷解决更加便捷。

当然，新的行政诉讼法能否发挥出应有的作用，关键在于能不能得到很好地实施。要想保证新的行政诉讼制度得到落实，第一要务是要抓紧建立健全司法公开制度，除极个别案件外，行政诉讼的各个环节，从登记立案，到审理、判决，再到执行情况，特别是裁判文书，要全部在网上公开，允许公民查询;当事人对于案件判决结果的异议，也应在网上公开，让全方位的公开消灭所有可能产生枉法办案的“病毒”。对于社会各界异议较多、争议较大的案件，上级法院有义务进行关注，甚至依法启动相关监督，同级人大常委会也可依法启动监督工作，对于枉法裁判者追责到底，只有这样，才能根本上解决“信访不信法”问题。

 

【启示与思考】

本次行诉法修改被各方期待已久，期望颇高，经过多方参与、激烈讨论和三次审议，修正案终于获得通过，整个修改过程既考虑了专家意见，又广泛吸收了民意，体现着民主、法治、科学、务实的良性立法精神。从修正案结果看来，即将生效的新法确实值得期许。

修正案在诸多方面彰显了对公民的权利保护。将公民申请行政机关提供保护的范围从仅限于“人身权、财产权”扩大到所有“合法权益”；明确规定，公民申请行政机关保护，行政机关两个月内不履行的，公民可起诉，在紧急情况下，公民可不受期限限制，随时可起诉；明确“非法证据排除规则”并规定“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据”。

行政诉讼法修正案的实施，有助我国行政诉讼制度更有力地保障公民权利，限制行政权力，维护司法权威，这必然对执法主体执法方式、手段不断现代化、法治化提出了更高的要求。我们有理由相信，新行政诉讼法必将成为深入推进依法行政、加快建设法治政府的有力武器。

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责任编辑：董洁

文章来源：http://www.71.cn/2014/1105/787179.shtml