冯玉军：中国进入法治新时代——十八届四中全会精神解读

  

冯玉军，中国人民大学法学院教授

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我今天的报告主题是“中国进入法治新时代”，主要想讲四个方面的内容：

第一方面，全面深化改革的中国进入法治新时代，关于十八届四中全会精神的解读。

第二方面，给大家汇报中国和西方法律文化与法治模式的比较，这个稍微带一点学理，但是我尽量用通俗易懂的语言给各位分析一下，为什么我们要全面推进依法治国、加快建设法治中国，中国的法治和西方有什么区别。

第三方面，就法治中国的历史进程和基本特征，特别是这个模式性的特征，跟各位一块儿讨论，因为中西方、国内外的学者，现在对中国快速崛起的这个现象特别着迷，或者说他们特别想知道什么是中国的道路、什么是中国的经验、什么是中国的模式。在这里边起最重要作用的显然是制度、显然是法律。我想用八个特征来概括法治中国的模式。

第四方面，全面推进依法治国的愿景和措施。在这次四中全会的文件当中，讲了六大方面的任务，包括立法、司法、行政执法、法治队伍建设，还有党和法治的关系等等，规定了很多细致的具体措施，统计起来，总共有180项。非常扎实，可以说全都是干货，都是指导未来5至10年，甚至30年、50年，中国社会发展的具体指针。

时间关系我不可能都讲，但是我会就大家所关心的一些热点或者亮点提纲挈领地给大家做一些解说。

一、全面深化改革的中国进入法治新时代

接下来进入第一方面，全面深化改革的中国进入法治新时代。这一部分我侧重于讲一下四中全会的意义，这个意义我将从四个方面来跟各位一块儿探讨。虽然说不同的学者或者领导对这个都有解读，但可能每个人解读视角的差异，得到的结论应该说还是会有一点文字上、逻辑上的差异，我从历史意义开始谈。

（一）四中全会的历史意义

四中全会的历史意义，必须把它纳入到历史长河中去，用历史视角和历史视野来看。170多年前，鸦片战争让中国从一个骄傲自信的东方文明大国坠入到深渊。从那个时候开始谈，我们的文明发生了什么问题，为什么由强变弱、为什么由盛转衰，这是一个大的问题。在深入分析的时候，会发现是制度出问题了，原来已经成型几千年的中国封建制度的那一套发生了致命性的缺陷，而与此同时西方国家的制度发挥了优越性，使得他由弱转强、由衰转盛，在历史的大竞争中中国落后了、而且挨打。

今年是建党93周年，这次四中全会报告，实际上是建党93年来第一次专门以法治为主题做的报告、做的决议，这是前所未有的。另外一个前所未有，就是新中国建国65年来，也是第一次以如此高规格的会议去讨论法治问题。在这样一个时间结点，大家看我刚才所叙述到的，170年、93年、65年，在这不同的年份上，法治以四中全会《决定》的方式得到了高度的宣誓和弘扬，这不仅是法律人或者政法工作者的大幸，也是全党、全国人民的一个幸运。

接下来有一个问题，同志们很自然地就要提出来，那就是说，即便是我们只就建国65年的历史来看，为什么要把四中全会的主题设定为法治？这样一个设定在这65年的时间跨度里有什么样的变化？我想简单地进行梳理。

我们来分阶段地进行梳理，如果以1978年党的十一届三中全会为中间点，前后我们就可以分为两大时期。第一个时期我又分为三个阶段。1949年到1956年，我把它称为新中国法治的初创期，什么叫初创呢？用毛主席的话说，就是百废待兴，打扫干净屋子再请客，什么都没有，旧中国的一套被彻底否定了，《六法全书》在1948年西柏坡的会议上已经被彻底否定了。旧法、旧人员全都要重新思想改造，旧的东西不能用，新的东西要立起来，要立哪些，非常重要。在如此众多的任务当中，显然那种类似于民法、商法、经济法的事情还列不到核心的议事日程，核心议事日程主要是如何保证刚刚建立起来的无产阶级政权能够保存下来。于是，1951年“惩治反革命条例”率先出台，当时在反特，打击反革命，镇压贪污腐败分子的过程中，这个条例起了很重要的作用。

人民生活当中也有一些核心的问题需要法律来解决，比较有名的或者大家耳熟能详的就是1950年的《婚姻法》，到了1954年，就制定了《中华人民共和国宪法》，这是新中国的第一部宪法。大家注意到，在1949年到1956年，我们的法治工作取得了一定的成就，但毕竟只是新中国法治的初创期，还有很多领域的法律根本就没有，这是第一个阶段。

第二个阶段，就是从1956年到1966年这十年，大家都很熟知这段历史。首先是反右，在多个方面国家建设走向了“左”的路线，虽然从1961年开始调整、整顿、提高，但是整体的情况，特别是法治的建设可以说是乏善可陈，这个阶段我称之为相对停滞的时期。这个相对停滞不表示一点进步没有，我可以给大家举出几点。比如说，有“工业70条”、“农业60条”、“商业40条”，这一些文件，还不是正宗的法律文件，因为工业多少条、农业多少条，某种意义上它属于党的政策，它还不能说是国家法律，所以说我把它整个这个阶段称之为停滞不前，或者是相对停滞时期。

第三个阶段，就是1966年到1976年，文革十年，十年倒退，在这个时期以阶级斗争为纲，砸滥公检法，造反有理、革命无罪，整个法治建设都谈不上，公检法机关都没了，相关的工作人员都没了。

所以说，现代化的法治建设在文化大革命期间完全谈不上，我把他叫做法治的彻底破坏时期。以上就是改革开放前新中国法治建设的基本情况。

接下来我们进入下一个历史时期，以十一届三中全会为起点，我们首先进入到社会主义民主法治的恢复建设时期，从1979年到1996年。以十一届三中全会宣布建立社会主义民主法治为起点，制定和颁布了一系列法律，推行了一系列制度创新，我们的法治走上了正轨，取得了不少的成就。我讲几个大家耳熟能详的重要的成就。

比如说，1979年的2月到5月，这在历史上只是普通的三个月，但是这在当时的全国人大、全国人大法工委的领导人那里却非常重要，在彭真同志的带领下，彭真同志这个人很有意思，彭真同志是老一辈子无产阶级革命家，他在国民党的统治下被投入监狱，在监狱关了8年，在文化大革命期间由于种种原因，他又在监狱里头关了将近10多年。坐过反动派的监狱，又坐过我党自己的监狱，他作为老一辈子无产阶级革命家有反思，包括小平同志也在反思，带着强烈的反思的情怀，带着拨乱反正、只争朝夕的情感，彭真带着一帮人用3个月的时间立了7部法。1979年“刑事诉讼法”，1979年“民事诉讼法”“选举法”“中外合资经营企业法”，还有两个组织法，三个月拿出并且颁布了7部法，这是一个什么情况，在今天我们觉得有点太快了吧，但是在那个历史时期，这是只争朝夕的事。

接下来1980年，在正义路，公审林彪、江青反革命集团，我们就是要让世界看到我们不是在搞政治斗争，是这两个反革命集团触犯了法律，的确应该在法律上予以处罚。

在70年代末、80年代初，大家应该记忆犹新，那个时候的电视或者广播一出来，说邓小平同志会见谁谁谁、胡耀邦同志会见谁谁谁，会见的时候说什么话呢？无论是会见外国领导人的时候，还是会见港澳台的侨胞、同胞的时候，都会说你们来了请放心，我们的政策不会变，我们以经济建设为中心，欢迎你们来投资兴业，我们现在走在可信的、有制度保障的道路上，这就是法治的重要性，给人民稳定的预期，否则你就处在一个朝令夕改、惶惶然不知终日的恐怖情境下，肯定不行。所以那个时候领导人接见外国人的时候，最重要的话题就是我们的政策不会变，我们有法律保障，保障你们的合法权益。在这样不断地宣誓下，什么霍英东的白天鹅宾馆建成了、香山饭店建成了，一个又一个建筑、一个又一个经济项目谈成了，我们国家逐步摆脱了前一个时期带来的阴影，迈步进入新时期，就是改革开放新时期。

值得一提的是1986年的民法通则，在新中国建立的很长一个阶段，普通公民能不能拥有自己的财产，能不能拥有自留地，在那个历史时期是一个重大的问题，说宁要社会主义的草，不要资本主义的苗。

 

这种情况在改革开放后发生了重大变化，最重要的变化就是，国家在法律上承认了每位公民的合法财产受到法律保护，而且公民之间的地位是平等的。所谓民法，就是调整平等主体之间的财产关系和人身关系的法律，所谓平等的主体就是公民和公民之间、公民和法人之间、法人和法人之间都是平等的，而这样一个平等原则是1986年民法通则第一次揭示或者规定的。

1997年到2011年，这个阶段是依法治国方略确立和社会主义法治获得初步发展的时期。为什么我把1997年当成一个重要的时间节点呢？因为1997年召开了党的十五大，正式宣告确立依法治国，建设社会主义法治国家的治国方略。在这样一个新时期，我们的法律、我们的法治建设取得了长足进展，虽然在日常的生活中仍然会看到不依法办事的现象，司法不公、司法腐败的现象，但是我相信没有人能够否认在过去的若干年，特别是从1997年以来，我们国家的法治取得了重大进展。这方面的例子特别多，难以尽数。

1979年，小平同志在三中全会的会议上有一句话，就是我们国家通过不断地发展民主和法治要实现什么目标呢？要实现以下四大任务，第一个，有法可依。我们现在没法律，要通过立法机构、立法工作人员的不懈努力，让我们国家有法可依，这是一条。第二条，有法必依。有了法还必须得到切实的落实。还有执法必严、违法必究。要求做到16字方针。到了2010年吴邦国委员长代表中央、代表全国人大正式向外宣告，中国特色社会主义法律体系形成，当然我们说这个体系形成了不是终点，还要不断完善和发展。但是想一想，1979年还基本上无法可依，到了2010年，短短的30年时间，我们的法律体系就初步形成了。30年回头看，变化是很大的。

再比如，我们连续4次修宪，将一些重要的原则，比如说依法治国的原则，遵守和保障人权的原则，修正和写入了宪法之中，刚才我说了一个重要的罪名，叫反革命罪，反革命罪在新的修改后的国家宪法里也没有了，原来宪法当中写有“反革命罪”，现在把这个罪改为叫危害国家安全罪。

再比如，以加入WTO为契机，我们国家的很多原有法律得到了全方位的修改、完善，上百部法律法规、规章文件得到了修改，这对我们国家从政府工作到老百姓生活大大地促进了一步。除此之外，我们在政府层面推进的依法执政、依法行政、建设法治政府。再比如说，推行五年普法规划，现在都已经进入六五普法，我们推行国家统一的司法考试等等。如此之多的这种建设性的成就，在这个阶段发生了，应该说弥补珍贵。

接下来进入全面推进依法治国、加快建设法治中国的新阶段。这个阶段我把它的时间节点放在2012年，就是党的十八大以后，当然各位都知道，十八大、十八届三中全会的《决议》、四中全会的《决议》，是三次会议的三个文件，很多同志就问，说这三次会议的三个文件有什么关联？其实很简单，我们用“三个全面”或者“三个全面推进”就能够解读它。十八大的文件讲到，中国未来建设和发展的总目标，是到2050年全面建成小康社会，这是一个总目标。十八届三中全会的《决定》提出全面深化改革，全面深化改革是实现全面建成小康社会的必要手段、唯一途径。只有全面深化改革，我们才有可能让我们国家更强、人民更富，最后全面建成小康社会。四中全会，全面推进依法治国。全面推进依法治国是全面建成小康社会和全面深化改革的制度保障。如果站在全面建成小康社会的角度看，两个全会的《决定》就像车之两轮、鸟之两翼，是两个轮子。如果站在法治保障的角度看，法治保障本身不是目的，在他的保障下、保驾护航下我们全心全意地全面深化改革，最后达成小康社会的建设，基本上就是这个观点。

所以说三次重要的会议、三个光辉的文件，内容非常丰富，逻辑是一体的，可以说是一气呵成，特别是两次全会的文件是姊妹篇，大体是这样一个情况。

我站在一个法律人的角度去解读，我觉得就我刚才所说的新中国建立65年来的法治建设的进程来看，此时此刻，中国的法治走向了康庄大道，这也预示着法治建设取得了理论上的新突破，法治的实践达到了一个新阶段、新境界。大体就是这样。

以上是他的历史意义，我主要从新中国成立65年，六个阶段的历程给大家进行了解读。

（二）四中全会的理论意义

四中全会的理论意义我可以从两个角度跟大家讨论。首先，确立了全面推进依法治国的新思路、新目标和新任务，我这儿罗列了六个方面。

第一，未来要建设中国特色社会主义法治体系。吴邦国委员长宣告，2010年建成了中国特色社会主义法律体系，现在提到要建设社会主义法治体系，从法律到法治一字之改，内涵更加丰富了、外延更加扩大了。法律指的是法律规范本身，这个体系基本上形成了，但是光有规范能行吗？我们古代的圣贤孟子说：“徒法不足以自行”。就是说你光把法律白纸黑字写出来，能自我运行吗？不可能的事情，怎么样把法律从纸面上转化到行动上，转化到实施当中，这才是重要的。这种转变在本次全会的《决定》当中就提出了，法治体系既包含了规范体系，还包括法律实施体系、法律保障体系，还有监督体系。

第二，坚定不移走社会主义法治道路。这句话是两个意思，第一，我们要走法治道路，而不走人治道路，第二个意思是说，是社会主义，是中国特色社会主义，显然不是全盘照搬西方的那套、全盘西化的那套，这是第二个基本任务。

第三，坚定不移贯彻新十六字方针。刚才我已经给大家介绍了，小平同志讲了16字方针，新16字方针是什么呢？针对立法，要科学立法；针对执法，要严格执法；然后是公正司法；全民守法。针对法治的四大环节，用最重要的那个价值来对他进行限定，就是科学立法、公正司法、严格执法、全民守法。

第四，要在法治轨道上推进国家治理体系、治理能力的现代化。我刚才有一个标题，大家看得到，全面深化改革的中国进入法治新时代。在这样一个标题下各位可以看到，我们党对整个社会，所谓治国理政的整体研究和判断越来越科学了，现在讲的国家治理不仅仅是国家法律法规体系，还包括了党规政治体系、政治协商制度体系和基层自治制度体系等等，整个中国要走向社会主义现代化，应该方方面面都起作用，不能只靠国法，还要靠党规，还要靠社会制度。因此我们说，在法治的轨道上推进治理体系、治理能力现代化是一个重要的任务，或者说重要的目标。

第五，要树立宪法法律的权威，依法制约公权力，切实尊重和保障人权。稍候我给大家介绍西方的法治文明、法治文化的时候我会提到英国的情况。英国是大西洋上的一个岛，他很小的面积、很少的人，但是却造就了近代世界的首强，建立了日不落的帝国，为什么？关键是法治。在大清朝，乾隆皇帝的时候，英国人曾经派了一个使团，马嘎尔尼使团到中国来，当时乾隆很傲慢，我们国家没有任何有求于你的，你们来恳求我给你做贸易，而我还不太愿意给你做贸易。等于说我们国家应有尽有，中华之大应有尽有，我什么都不需要，但是我可以在你走的时候赏赐给你一些东西。请注意这样一个时间节点，当乾隆皇帝以万分傲慢的心境把马嘎尔尼使团送走的时候，马嘎尔尼所代表的国家却如日之初升，像旭日东升一样，英国的生产力、人家的制度建设都在一天天进步。

英国，这么一个小国寡民，却能够成为日不落帝国，关键在治理，不在于人口。你可以想象一下，英国占领印度，印度当时就有4、5亿人，他得派多少人，如果全靠人，全靠武力、部队的话，需要多少部队才能把这样一个国家占下来。事实证明，他没有靠军队，他没有主要靠人，靠的是一整套完整的殖民制度或者殖民法律。

大家可以看一下我国香港地区以及新加坡，同样是华人社会，经过了英国的殖民，虽然我们说殖民主义是糟粕的，有很糟糕的一面，但是英国这个国家，他给香港、新加坡、美国、加拿大、澳大利亚、新西兰、马来西亚、泰国这些国家、这些地区，留下了法治，很重要。就是说把殖民主义赶走的同时，不能把法治这样一个“孩子”也扔出去，但凡保留了法治的地方或者国家，社会秩序井然，他的建设有预期，可保障。

英国法治的精髓其实就是两句话，一个就是制约公权力，制约power；第二个就是尊重和保障私权力，保障right。

第六，坚持党依据宪法法律治国理政和依据党内法规管党治党相结合。这是四中全会的核心点，我不展开了。

 

（三）四中全会的政治意义

接下来说一下四中全会的政治意义。政治意义我是用这样一句话表述的，就是说只有建成社会主义的法治体系，推进良法善治，才能实现富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化建设事业。

第一，怎么看待法治，这非常重要。法治和人治息息相关，也就是说一提起法治，就有另外一个词，人治与他如影随形，如果我问人治好还是法治好，各位怎么回答呢？根据我们今天的文件，显然似乎该回答是法治好，但其实你这个回答是不一定，不一定好，或者不一定正确。我怎么会这样说话呢？让我稍微剖析一下。

自古以来，只要有了人类社会，那就有了众人之事，就有了管理、治理众人之事的方式。在管理、治理社会和国家的时候，你用什么办法、用什么策略当然非常重要了，一般来说，要么你实行人治、要么你实行法治，到底这两个“治”哪个好呢？我们先从古代的圣贤那儿开始说起。在柏拉图的眼中，第一等好的是人治，而不是法治，法治是第二等好的。他怎么会有这样一个结论呢？各位想一想，法治有他的弊端，法治的弊端就在于，一旦制定出来，他在一个相当的历史时期稳定不变，稳定不变就可能意味着不能与时俱进，不能够具体问题、具体分析，不能够因人而宜，不能够因地制宜，也就是说法治的东西他很难变。而现实的世界是在不断演变的，他很复杂，他很具体。相形之下，人治就能变，张三来了怎么样，李四来了怎么样，如果是人治的话，他就能够因人而宜、因地制宜，人治的好处在于他灵活、机动，能够具体问题具体分析。柏拉图就是这么看的。

但是再进一步思考，“人治好、法治糟”，得出这个结果是有前提的，前提是什么呢？担当人治的那个人不能是普通人，不能是世俗的一般人，得是圣贤。用柏拉图的原话，得是哲学王，柏拉图在理想国中说，要么国王成为哲学家，要么哲学家当王，由这样的哲学王来治理国家，国家就会很好，就比法治统治效果好。无独有偶，跟柏拉图有相同观点的是中国的圣贤孔子，孔子反对法治，他说，法家想用法律来治理，那是不可靠的，一个国家、一个社会要真正的治理好，如果光靠政令、光靠严刑峻法的威慑，仅仅能够让人们避免堕入犯罪违法的深渊，但是解决不了他犯罪的动机，不能从根本上解决问题。法律可以解决纠纷于后，而道德可以防御纠纷于前。在现实生活中，你踩了我一脚，这个时候如果我是谦谦君子，你也是谦谦君子，我们双方说对不起，没关系，这事就过去了。但是如果我们是为权力而斗争的人，你踩我一脚，我可能打你一下，相互间不断地扯皮挑衅，一定会酿成灾难性的后果，最后就变成犯罪案件了，很多我们社会生活中的事情就是这样造成的。

孔夫子在两千多年前就说，应该以道德为主来治理国家，严刑峻法充其量只能是辅助。这就带来了中国几千年来治国理政的基本手段，那就是德主刑辅、理法并用、宽猛相济。有软的一手、有硬的一手，主要用软的，人们的道德品质、思想观念靠什么？是靠到监狱里头教育他吗？不是，主要靠高台教化，大家看戏的过程中，道德品质有了，父母在给你讲故事的时候，道德观念就有了，学堂里老师给你讲《三字经》的时候，道德观念就有了。他通过这个办法。所以说孔夫子和柏拉图中西两位圣贤得出了一个结论，人治比法治好、德治比法治好。

但是，大家听了半天，我怎么今天在讲德治好？不是这样的，还是有前提。柏拉图有个前提，人治的那个人必须是哲学王，孔夫子心中的人治，那也得是圣贤。在孔夫子生活的年代，他始终对现状不满，说现在的时代礼崩乐坏，实在是糟糕不堪。他心中的好时代是什么时候呢？尧舜禹时代，老吾老以及人之老、幼吾幼以及人之幼，夜不闭户、路不拾遗，那才是好的。实际那个时代他也没见过，那是一个假想的时代。说白了，人治必须有一个前提，必须是全知全能的神仙或者圣贤来治理国家，人治才是好的。但是正所谓五百年方有圣人出、黄河清方有圣人出，人治貌似很好，但他不可靠，法治貌似不好，但他靠得住。

大家打开《邓小平文选》第二卷，邓小平同志从江西返回北京担任重要领导职务以后，一直在反思中国怎么办，怎么治国理政。最后他由衷地说了一句话，我看还是法治靠得住些，这是《邓小平文选》第二卷的原话。

黑格尔有一句话说得好，他说，一句格言从饱经风霜的老人嘴里说出，要比在黄口小儿的嘴里说出，内涵要丰富深刻得多。我们完全可以相信，小平同志讲的这句话“法治靠得住”，是饱含了他自己人生三落三起的经验，也饱含了对国家、对民族前途命运深深的思考。

接下来我再用一点点时间，就政治意义我再说四个字，叫良法善治。我们今天所说的“法治”这个词是谁最早深入阐述的呢？是古希腊的柏拉图的学生亚里士多德，亚里士多德有一句话解读了法治，什么叫法治？法治就是已经制定出来的法律得到了全体人民的服从，而被全体人民所服从的法律本身又是制定的良好的法律。大家请注意刚才他所表达的意思，亚里士多德所说的法治，是良法善治，法必须良、治必须善，这才是法治的真谛。如果我们进一步展开讨论，如果良法不善治行不行？不行，有良法无善治，这就是空中楼阁，看上去很美，起不了作用。无良法有善治行不行？也不行，那就是希特勒纳粹，希特勒的治理是没有问题的，他的效率、他的穿透力是没有问题的，但他是恶法，反人类、反种族的法，他的恶法善治对人类只能是戕害。良法善治二者是辩证关系，既要有良法，也要有善治。三中全会《决议》当中表述了一句话，要推进国家治理体系、治理能力的现代化，我再加三个字“法治化”。在我看来，他其实就是要实现良法善治的结果。

国家治理体系的现代化、法治化，其实就是要达到良法的效果，国家治理能力的现代化、法治化，就是要达到善治的效果。国家要良法善治，我们要检讨、反省我们制定的政策是不是良的，我们治理的办法、手段、途径、策略是不是善的，如果我们时时刻刻用这样的标准来反思、来修正，那我们就离总目标不远了。

  建设法治国家为什么比人治好，中国走向法治有什么样的必要性和必然性呢？我讲四大原因：

第一，中华文明五千年的“人治”历史有深刻的教训。我们说罪行没有法定、刑讯逼供等等这样一些东西，在古代的文献当中比比皆是。

第二，市场化取向改革的决定性推动。如果今天的中国仍然是闭关锁国的中国，仍然是不和世界接轨的中国，是小农经济的中国，那我们不要法律也可以，不要法治也可以，因为他并不天然地需要法律，而市场经济是法治经济，等于说自从我们走上市场取向的改革道路，我们就走上了社会主义市场经济法治的不归路。在市场经济条件下，主体的地位需要法律来保障，主体的财产需要法律来保障，主体与主体之间处理财产关系、人身关系必须平等，这样一个地位、程序都需要法治来保障。市场经济要求法律保驾护航，从这个意义上看，市场经济每往前走一步，都呼唤着法治改革向前进。我们现在已经取得的诸多法律成就都跟市场取向改革有关系。

第三，对外开放，接轨国际通行规则的必然结果。中国全面推进法治，走依法治国的道路，是对外开放的结果。对外开放以后，国际上的许多国家、许多文明类型，都是搞法治的，我们不搞说不过去。加入世贸组织，参与到经济全球化、金融全球化、环境全球化、公共事务全球化，势必要求我们法律全球化，也就是说我们国家的法律制度要与世界的法律制度接轨。

费孝通先生在临终前曾经展望过未来世界文明的发展大势，他说应该是各美其美、美人之美、美美与共、天下大同的情况。互不干涉内政，互不干涉彼此文明的发展，这叫各美其美。我珍惜自己的文明、文化，同时还借鉴吸收别国的政治经济文化制度，这叫美人之美。如果方方面面都这样做，世界就大同了。

第四，人民对民主权利自由的现实诉求。小平同志在改革开放初期就曾做出过一个论断，他说，在社会主义初级阶段有一个社会的基本矛盾，这就是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产力之间的矛盾。接下来他就说，解决这个矛盾我们就要以经济建设为中心，坚持四项基本原则、坚持改革开放，他的论断是围绕着他对社会基本矛盾的判断展开的。在今天看来，我觉得小平同志说的有点少了，他只说了一个，其实应该有两个主要的矛盾，小平同志说的这个矛盾主要是物质文明建设领域，是经济领域的东西，而在政治领域、在法治领域还存在另外一个矛盾，那就是落后和相对匮乏的民主法治保障，与人民群众日益增长的权利意识、法治要求之间的矛盾。要解决这样一个矛盾，就必须不断推进政治体制改革，不断发展和促进法治建设。如果我们把人民群众看成是历史前进的真正动力，只有全面地回应人民的权利诉求，社会的推进才更是有缘之水、有本之木。

以上是关于这个政治意义的解读，在这儿也有两个图片，很有意思，四中全会举行的时候，中央人民广播电台特地做了一个节目，这个节目叫做“法治中国——重访冤假错案当事人”，接受采访的人都是前些年在冤假错案中受冤屈的，现在让他们谈对四中全会精神和文件的体会，他们会说什么呢？

大家看，首先就是张辉、张高平叔侄，他们的案子很简单，他们从老家安徽开车，要前往浙江，行进途中有一个女孩要搭车，他们就让搭了，车到了一个地点，那个女孩下车了，但过了若干天发现这个女孩死了。在当时证据判断出现偏差的情况下，这两个人被抓，而且以故意杀人罪的罪名判了，一个判了死缓，一个判了15年。过了若干年，坐了十年冤牢以后，发现是一个错案。浙江省高院马上进行平反昭雪，赔偿了两个人共计220多万。这两个人看四中全会文件，应该说他们的心中是复杂的。他在接受采访的时候说，依法办事会少一些冤假错案。

这位老农民叫赵作海，河南商丘人，他也被冤狱了，坐了8年牢，后来2010年被宣告无罪。他在接受采访的时候说，希望人人都能懂法律、用法律。

这个人是佘祥林，佘祥林被控告杀妻，就是他的妻子被他杀了，事实上在当时判他的时候他的妻子死不见人、活不见尸，在这样一个特殊情况下竟然能判一个人死刑，但幸亏没有立即执行，他活下来了。过了若干年，他的妻子出现了，确实就造成了冤案，佘祥林领取了70余万元国家赔偿。他在接受采访的时候说，法律面前要人人平等，如果法律做不到公平正义，最大的受害者就是普通人和老百姓，法律面前人人平等，要有法必依。

为什么中国要走向法治，就是通过这些普通的国家公民，从他们的身上、从他们的盼望中，可见一斑。

 

（四）四中全会的国际战略意义

最后一个意义，就是四中全会的国际战略意义。我认为只有全面推进依法治国，实现国家治理的现代化，才能在国家的竞争中立于不败之地。毛主席在建国的时候就说过，要让中华人民共和国傲然屹立在世界民族之林，但是这样一个伟大梦想什么时候才能实现呢？靠什么来实现呢？这是一个问题。有些同志说，靠经济来实现，这话是对的，但不全面。如果没有政治力量、没有文化的力量，没有制度的力量，经济再强大也会被打败。

未来我们国家面临的竞争是残酷的，是国家与国家的竞争，特别是中西方社会主义意识形态的竞争会很激烈，怎么样才能够在这样一种竞争中决战决胜呢？关键在制度。回顾1500年前，中国唐朝，整个东亚区域的周边国家，比如说日本、韩国、安南等，这些国家纷纷派人不远千里、万里，穿越惊涛骇浪来到中国、来到长安，就是要学习唐朝的典章制度、礼仪风貌。学这些东西他们国家才会变强、他们国家才会变好。当年的唐朝之所以很厉害，就在于制度和文化被世界人民向往，世界人民愿意模仿、愿意借鉴、愿意跟从、愿意复制。如果中国的社会治理体系、中国的法律法规体系被世界人民向往，世界各国愿意借鉴、吸收、复制，中国才真正成为世界强国。

二、中西法律文化与法治模式的比较

接下来我想从中西法律文化和法治模式比较的角度给各位做一点深入的或者进一步的探讨。

中西法律文化是很有差异的，大家首先看两句话：

亚里士多德：法治优于一人之治。法治应该包含两重含义：已制定的法律获得普遍服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。                     

孔子：道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格。

第一句话，是亚里士多德关于法治的格言，第二句话是孔子在《论语》当中关于治理社会的格言，这两个人的选择带来了中西方两大路径，或者奠定了两种文明的基石。

（一）中西传统法律文化在认识路径与治理方法上的差异

几千年来中西法治文化是很有差异的，这种差异表现在六个方面。

第一，从法律体系来看，中国是大一统政治，是一元法，西方是多元法。中国的法律体系就好比是一个金字塔，宪法至高无上，往下是法律、行政法规、中央政府规章、地方性法规、地方性政府规章，等等，下位法不得与上位法相抵触，是单一治理、大一统的国家。西方的情况不一样，无论是西方的古代，还是西方的当代，都是多元法。

我举两个小例子，古希腊，古希腊实行城邦法，就是在今天希腊共和国的地盘下，有几百个城邦，也就是几百个小城市，每个城市就有一套法律，这些法律是并行不悖的，谁也不比谁高，他是多元的。再看美国，大家会说美国的法律体系应该是一元的吧？不对，美国是一个联邦制国家，美国不是一个中央高度集权的国家，他的50个州拥有的权力一点不比联邦少。

第二，从实现目标来看，中国传统的法律文化是一种叫身份法，而西方的法也是身份法，他也是所谓君君臣臣、父父子子的身份。但是近现代更注重法律的非歧视化，白人不可以歧视黑人、男人不可以歧视妇女、异性恋不可以歧视同性恋者、非爱滋病患者不可以歧视爱滋病患者等等，这是一个潮流。

第三，从终极价值来看，中国人传统上比较重视实质正义，就是实质性的正义，不患寡而患不均，西方很早的时候，就确定了程序正义的原则。

第四，从认识依归来看，中国传统文化是典型的集体主义思维，说话、办事、行为方方面面，从集体立场出发，从大局立场出发，这个我们街道主任最有发言权，一讲话就是国家大事，很有意思，我是长城一块砖，东西南北任党搬，而西方的思维一开始就是个人主义思维。

第五，治国理政的基本手段，在中国传统上是德主刑辅的，在西方是宗教为主、刑法为辅的。

第六，中国的社会治理或者呈现出来的法律规范，主要靠非正式的法，大家说可能不对吧，靠的是正式的法，其实不然，中国人往往会用自己的实践理性、实用主义，会制造出很多的潜规则，所谓上有政策、下有对策，是这个特点。西方的传统文化当中，相较于我们的情况来讲，就是他制定一个法非常不容易，但是法律制定出来之后，执行不打折扣。

我给大家举一个小小的例子，有一个美国的畅销书作家，他叫弗里德曼，写过一本书，有一本书大家都很熟悉叫《世界是平的》，他后来还写了第二本书，叫做《世界又热又平又挤》，在这本书的第八章，章名就叫“让我们过中国的一天”，充满了对中国的羡慕、嫉妒，没有恨。

为什么一个美国畅销书作家如此羡慕中国？中国人反应快，中国政府令行禁止、善于纳谏，集中力量办大事，这都是我们的好处，美国人充满了羡慕。但是话又说回来了，他羡慕是羡慕，但我们中国人不能因此而骄傲，为什么呢？我们中国有一个痼疾，让我们心痛的一个问题，中国人立法很快，但是执行实施有问题，往往刚刚立法的时候效果很好，过上若干年、过上一个阶段之后，基本上依然故我。

举一个我们北京的例子，92年北京制定了禁止燃放烟花爆竹的规定，刚刚制定完禁放规定，紧接着那个春节鸦雀无声。到了第二年，零星的有。到了第三年，全城一片烟花爆竹，我们每年北京要派十几万的联防队员去处理这个事。这个问题需要反思的是两个问题，一个问题是，我们国家好像立法立的很快，决策的很快，但执行的不太好，从而导致非正式法横行。第二个反思的是，我们立出来的法究竟有多好，是不是良法？我们要反思。我们不能说中国的法不是良法，那是什么呢，是恶法吗？我们不能这么说，但是我们制定了不少笨法，比较笨的法，低效率，不能实现预期结果的法，这是我们的问题。

（二）英德法美中五国法治模式比较

以上是关于中西方传统法律文化的比较，接下来可能更重要的是，关于英、德、法、美、中这五个国家，法治的模式做个比较。

法治作为一个理念是全人类共享的、是全世界普适的，世界上绝大多数国家都推行法治、反对人治。大家都搞法治，但是不是说法治有一个唯一的道路、唯一的模式，全世界、特别是我们中国必须走美国、英国这种法治道路呢？根据我的研究，不是这样的。法治从他的起源上看，是一个地方性的制度，是从欧洲逐渐衍生过来的。从各国的实践来看，各国的国情不同、现实需要不同、历史文化各异，法治道路也显然不会一样。由此就出现了我所说的，四个资本主义强国各自的法治道路、法治模式。

首先，英国的法治模式是什么呢？是法律至上的模式。所谓法律至上的模式，把法律看成是至高无上的，尽管法律是由国王或者议会制定的，但国王与议会本身也要遵守他所制定的法律。大家回顾一下英国的近代史就会知道，英国社会的变化不是一蹴而就的，他经历了曲折的过程，把一个国王还杀了。一般来说，国王往往是权力的控制者，他不愿意放掉权力，而且他要用他的军队来打掉新兴资本阶级的力量，但是后来查理一世被判了绞刑。后来光荣革命，所谓光荣革命迎来的这个君主比较明理，要是再反对这些东西，我也可能就没命了，于是选择接受，你们制定什么我答应，我就当一个虚位君，这不是英国的历史嘛。英国这样一个特殊历史造就了什么呢？他并没有一个强权的国王，但是他有能够保证国家长盛不衰的法律，这就是英国之所以强的一把金钥匙。如果我们国家要吸取和借鉴英国法治的合理成份，我的理解，就是将法治理解为抑制专断的权力，保障个人应有的自由权利。他的缺点自不待言。

很多人到英国去旅游、到德国去旅游，说好像没有什么区别，那只是看了表面。就法律制度而言，德国和英国以及其他国家，差距大了去了。各位仍然回到世界历史、仍然回到中学历史课本。德国的历史，就是德国人走向资本主义，是很特殊的，他保留了封建的国王，保留了封建专制的那一套。大家都记得一个重要的人物“铁血宰相”俾斯麦，“铁血宰相”是用他的强制力、暴力来推进相关的法制，如果你不听话、不听法律上的规定我就要法办、我就要制裁，他是以这种方法自上而下推行的。这跟英国完全不同，如果说英国是自下而上的变革的话，德国是自上而下的变革，这种变革就有一个突出的特点，他保留了君主专制那种开明、专制的色彩。如果我们要学习德国的法治模式，他的合理成份在哪里呢？就是借助于法治及其技术系统赋予现行统治的合理性，并将统治者自身也纳入到法律约束之中。在西方的法治模式中，以德国的这一套跟中国有一点共性，但并不是所有的都一样。

法国的法治模式是什么呢？是一种公选公决模式。法国，这个国家的名字就叫“法”，这不是偶然的，跟法律有关系，大家有人可能会说，法国的英文不就是F开头吗？因此叫法国，F开头就应该叫法国吗？当然不是，这个是跟法国著名的法典有关系，拿破仑民法典1804年公布施行，拿破仑的铁蹄踏遍欧洲，把资本主义的法治理念、民族理念四处传播，这就是法国“法”字的来源。严复这样一些先贤们翻译国名的时候就是考虑这个问题。

法国人在讲“法”的时候特别强调全民公决，什么事由全体人民共同表达了这样一个意志，就是对的，就执行。如果全体人民没有表达就不算，非常看中每一位公民的意志表达。

举一个例子，法国这些年移民很多，主要的移民来源是北非的阿拉伯国家，阿尔及利亚、突尼斯、利比亚等等，像著名的球星齐达内，就是阿尔及利亚裔。这些阿拉伯人来了，或者说伊斯兰教的信仰者来了，就会出现一个问题，在一些公共的机构，比如说公办学校，就会有一些小女孩，受宗教信仰的影响，就会身着黑罩袍，只留下眼睛露在外面。这时候法国人就开始议论了，说这不行啊，每个女孩都是这个样子，我没法辨认出你是谁啊，你叫张三、还是李四，我没法辨认。第二个更重要的是，如果你的黑罩袍里面拿着枪怎么办、拿着炸药怎么办啊，所以一些公立学校的老师、校长就要求，解除黑罩袍才能入校，这就造成了两种观点的对立。法国前总统萨科齐就采取了全民公决的办法，公决的结果自不待言，因为欧洲裔的人多、阿拉伯裔的人少，一定是罩袍解除。貌似民主了，但是会不会出现多数人的暴政？

如果我们国家但凡一个事就用这种“大民主”的措施来做，貌似民主了，貌似法治了，对国家有利没利？一点好处都没有。中国不能搞这套，法国这种模式，当然有他的合理成分，合理成分就是，高度尊重人权，保障人民的合法权利，但是他的问题也很清楚。

 

接下来是大家非常熟悉的美国模式。20世纪是美国世纪，但凡谈起什么宪政法治，美国模式都被当成最大的模板。美国模式什么情况呢？宪政分权。特点是：（1）制宪行宪，努力维系国家主权和法治统一；（2）主权在民，以保障公民权利和自由为宗旨；（3）权力分立制衡。纵向上，中央与地方对等分权的联邦制；横向上，强调立法、行政和司法的分权制衡。（4）实行违宪审查制度，通过普通法院，维护公民宪法规定的权利和自由。这样一来导致了美国，似乎变成了全世界很多国家的模范，像拉丁美洲的许多国家，像亚洲地区的菲律宾、日本、韩国，基本上唯美国马首是瞻，基本上搞的是美国那套。当然效果好不好，各国的情况不太一样。现在的问题是，像日本、韩国都是非文明原创性的民族或者国家，他的文明是移植过来的，是学习过来的，对于中国来讲是一个原创文明国家，是一个大国，我们怎么能够完全无条件地采纳美国那一套，那套也不适用于中国。

接下来就是社会主义中国的法治模式了。中国法治模式在党的十五大中第一次表述，十八届四中全会更加全面、更加彻底地进行了表述。核心内容就在于“三结合”。党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一，这就是中国模式。

四中全会的文件中，增加了一个内容，就是“五个坚持”。中国的法治必须坚持共产党领导，坚持人民主体地位，坚持法律面前人人平等，坚持依法治国和以德治国相结合，坚持从中国实际出发。等于说“三结合、五坚持”，是关于法治中国的官方权威表述。

三、法治中国的模式性特征

接下来讲一讲第三个大问题，就是法治中国的模式性特征。刚才关于中西方法律文化的比较，关于英、德、法、美、中五个国家法治模式的比较，相信大家已经越来越清醒看到中国和西方国家在法治的理念和法治实践的方方面面都很有区别，没有办法照方抓药、全盘移植，而事实上伴随着我们国家这些年经济崛起、国力提升，西方人包括非洲、拉丁美洲这些第三世界的国家，都非常关注中国的道路到底有什么特点，中国的经验能不能被他们所吸取。我们需要凝练出一些特征来，让全世界人看，也让中国自己人看。我总结出了以下八点：

第一，中国法治是一种党领导下各部门分工负责的协商型法治。党的领导自不待言，前面已经讲的很多了，但是各部门分工负责这个需要稍微说明一下。

我们的宪法旗帜鲜明地讲了，党领导人民制定宪法，党是中国的执政党，也就是说最高国家主权由党来行使。在党行使的下面，全国人大及其常委会主管立法工作，“两高”主管司法工作，国务院、国家主席主管行政工作，军委主管军事工作，基本上是这样一个布局和框架。党领导下各部门分工负责，人大的法没立好找人大，国务院行政没干好找国务院，但是最终向谁负责呢？向党负责，并通过党向全国人民负责，基本上就是这个特点。

这句话最后一个词叫“协商型法治”，跟“协商”相对应的词叫“选举”。当今世界有两种民主，一是选举民主，一是协商民主。选举民主是看的见的民主，一人一票，大家看得见、摸得着，公开的民主。协商民主是什么呢？有些看得见、有些看不见。但是西方人就有一个观念，说既然有些东西看不见，那就是密室政治，就是少数人说了算，就是错误的。这个观点不正确，协商型法治未必就是密室政治，未必就是少数人专政。

为什么这样讲呢？举个例子，大家在池塘边都看到过鸭子浮水，鸭子浮水是什么概念呢？鸭子往前游动，它上半身是不动的，它下半身两只脚在底下不断地滑。协商型法治就是这个特点，各个部门、各个机关，每当遭遇了重大的问题、法律上的冲突，各部门之间相互衔接、打电话、通气、相互协调，是能解决问题的。我们虽然没有全民公决，动不动因为一个事情搞一个全民公决，没有，但是我们通过不同机关、不同单位，彼此协商，理性的讨论，最终能拿出一个方案，往往这些方案很可靠、很稳妥，这就是协商民主的特点。

其实在我看来，协商民主和选举民主都是民主的形式，在我们这个国家里，选举民主在宪法上、选举法上有明确的规定，我们应该以选举民主为主，协商民主为辅，发挥这两种民主的长处，避免这两种民主的缺陷，这样的话就能够实现我们的目标了。

第二，中国的法治是自上而下的权力主导型的法治。这方面的例子是很多的，所谓自上而下的权力主导，也可以理解为政府推进型，我们的改革是政府主动推进的，是权力主导的。我们以前是强政府、小社会，我们将来的目标是强政府、大社会，应该是这样的情况。

第三，中国的法治是中国传统文化、苏俄文化、西方现代文化、新时期法律文化相结合的综合型法治。现在，有些很气愤，说你看在我们的司法、立法的过程中还有大量的长官意志，还有大量的个人崇拜，还有那种公权擅断，包括刑讯逼供、严刑拷打那一套，说这能叫社会主义法治吗？您说的不错，这恰恰表明了我们的法治文化当中还有大量封建元素，封建这一套在政治法律领域存在着不少残余，这就是我们的难题。同时，这也是我们的优点，混合型法治有一个好处，能够兼收并蓄，既敞开了迎接西方的一些东西，又可以全面地继承传统的优秀文化，是有好处的。但是也有问题，问题就在于，到底该剔除什么、不该剔除什么没有严格的界限。

第四，中国的法治是一国两制、三法系、四法域的法治。开放性的法治，这显然是一个好事。在中国960多万平方公里土地上，我们有着不同的法系、不同法律制度的规定。为什么说是好事呢？不同的法系先是碰撞、摩擦、冲突，而后是慢慢融合，最后达成共识，形成新中国法系，这是好事。中国是一个天然的“法律全球化”实验室，使我们能够有机会引领全世界法律改革的先声。

第五，中国的法治是强调理性主义目标规划的建构性法治。我们的法治经常是五年规划、十年规划、年度计划，我们有目标，我们到2010年怎么样，到2020年怎么样，到2050年怎么样，这种自上而下带有明确意图、蓝图的做法，是西方国家没有的，这是中国很独特的特点。

第六，中国的法治是先易后难、小步快跑的渐进式法治。小平同志说摸着石头过河，石头大了绕着走，这种摸索中，先解决简单的、再解决难的，这种改革是很策略的，容易让改革成功。当然也会有一个弊端，就是习总书记说的，中国改革经过30多年，已进入深水区，可以说，容易的、皆大欢喜的改革已经完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头。这就要求我们胆子要大、步子要稳。胆子要大，就是改革再难也要向前推进，敢于担当，敢于啃硬骨头，敢于涉险滩。步子要稳，就是方向一定要准，行驶一定要稳，尤其是不能犯颠覆性错误。

第七，注重试验，不断总结经验的学习型法治。这个我不展开，大家都知道，我们有很多法律是试行条例、暂行法规、试点立法，这是个好招、好策略。

第八，我们是追求公平正义与社会和谐的社会主义法治。

以上八点就是法治中国的模式性特征。

四、全面推进依法治国的愿景与措施

看这个问题，要把十八大、十八届三中全会、十八届四中全会放在一块儿看，不要孤立地去看。

中国共产党十八大报告，十八大报告上面说的很清楚，全面建成小康社会，全面深化改革，全面推进依法治国。十八大的时候，也就是前年就已经旗帜鲜明地提出了“三个全面”，就已经筹划了我们该干什么，从这一点上说，2012年是全面深化改革的元年，是从那时开始的。

还有，“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”、“全面推进依法治国”等，这些提法在十八大报告中已经有了。

接下来看十八届三中全会的《决议》，十八届三中全会的《决议》当中，主体部分是围绕经济改革的方方面面，提出了60项全面深化改革的具体措施，非常详实，既振奋人心，又接地气，能够打动人们心中最温暖的地方。三中全会《决议》第九章是推进法治中国建设，可以这么说，三中全会的一章在四中全会上扩张成了一部著作，一些基本的观念在三中全会《决议》中已经有了，比如说维护宪法法律权威、司法独立、依法独立行使审判监督权，这样一些提法在三中全会的《决议》当中就存在了。

再看四中全会的文件，四中全会文件的硬货是“六大任务”，体现在六个领域，我们简单地说一下。

立法方面，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施。我前面提到过四个字“良法善治”，关键在法要良，良的关键就是要确保法律立法的质量，要让这样一个法律是科学的、是民主的、是经得住历史和实践考验的。怎么才能够制定出这样一个精品、这样一个良法呢？我们要通过具体的一些措施，在文件当中讲的非常详细，采取一系列的办法。

科学立法有一整套的措施，比如说专家参与立法，大家开评估会，等等。另外，可以搞试点，如果说一部法律整个通过有困难，我们可以对这个法律草案单独的某一个条款进行表决，这都属于科学立法的范畴。从民主立法的范畴就更是如此了，叫开门立法，广泛听取人民群众、专家、学者以及第一线工作同志的意见。关于城市建设方面的立法，一定要举行立法听证会，像北京市要立法，地铁的票价多少，就要听证，听证的时候方方面面的人都要到位，采取一系列的制度措施，使得每一部法律能够成为精品。

 

另外一个很重要的是，我们国家的法律体系虽然已经建成了，但还要发展、还要完善，最典型的就是编撰民法典。编撰民法典为什么重要？过去立法，在民法方面讲一句话，说先零售后批发，有了民法通则、有了物权法、有了侵权责任法、有了合同法等民法的几块，一块又一块全都齐备了，最后我们把他整合在一起，形成一个大屋顶，叫中华人民共和国民法典。先零售后批发，现在是该收官的时候了。     

深入推进依法行政，加快建设法治政府。依法行政表现在方方面面，既表现在行政立法，还表现在行政执法，还有行政权力的梳理，就是政府权力的清单。一个社会好不好，关键在政府，因为权力在政府，公权力能不能把“尊重和保护人权”作为目标、作为崇高的使命，是非常重要的。

保证公正司法，提高司法公信力。习总书记关于四中全会的《决定》做说明的时候，重点就说了司法。我印象最深的就是让人民群众在每一个案件中都感受到公平正义。这是一个崇高的期待。培根曾经说过，一次不公的裁判比多次不平的举动为祸尤烈，因为这些不平的举动不过弄脏了水流，而不公的裁判则把水源败坏了。司法案件能否公正、权威、高效地判决，非常重要。除此之外，像设立巡回法庭，设立跨行政区域的行政法院，这些都是亮点，应该说我们可以满怀期待。

增强全民的法治观念，推进法治社会建设。在这方面，像我们朝阳区各街道、各居委会、各社区，在这方面工作是非常重要的，当然也是很辛劳的，好多文件出来，能不能推行下去，确实需要我们每一个法律人、政法工作者和法治工作队伍承担起这样的使命。

加强法治工作队伍建设。在法治工作队伍里边，像职业旋转门，你原来当法官现在可以当律师，原来当律师现在可以当检察官，这种职业旋转门制度已经引起了法律界的热议，很多人都很期待。

加强和改进党对全面推进依法治国的领导。这方面我想不用展开多说，大家在各自的工作岗位上对党的领导都很有体会，其实怎么样依制度、依规范、依程序加强领导，是考验党的领导是不是科学、是不是民主的一个关键。

今天用了2个小时给各位做了这样一个报告，难免挂一漏万，有讲的不好的地方也请各位指教。谢谢各位！

责任编辑：潘攀

文章来源：http://www.71.cn/2014/1109/787638.shtml