【案例】莫让农村聚餐报备沦为“以罚代法”

 

【基层执政】

【事件介绍】

河南周口农村40人以上聚餐需要报告备案 被指歧视农村

在农村，谁家有个红白事，在自家院里搭伙起灶待客，是极为普遍的现象。但以后，这样的流水席将得到规范管理。日前，周口市率先在全省出台《关于周口市农村集体聚餐食品安全管理办法的通知》(下简称“通知”)，对农村集体用餐作出相关规定。要求农村聚餐达40人以上者，需要报告备案；200人以上者，需要由食品安全专业人员现场指导。

此“规定”一出引发热议，有人叫好，也有人质疑。叫好者认为此举能更好地保障农村食品安全，质疑者则称这样做是对农村群体的歧视，且如果落实不到位，极可能变成形式上的一纸空文。为此，起草办法的周口市食品药品监督管理局相关人员，就群众关切的问题作出了回应。

问题农村“流水席”成监管盲区

几口热气腾腾的大锅，三五个专门请来的厨师，再加上10多个邻居前来帮忙，一台农村流水席的班底就这样组成了。这样的宴席从来不缺乏热闹、繁忙和全村老少的捧场，唯独被忽视的，就是关系到就餐人员健康的食品安全。记者查阅资料发现，外省一些地方因此类聚餐而引发的食物中毒事件，时有发生。

对于农村聚餐中暴露出的问题，周口市食品药品监督管理局的相关人员在调研中也有所了解。该局食品科科长胡昆仑说，问题主要集中在两个方面：一是参与做饭的人员管理，二是食品原材料的购买。基于这些问题，出台了该通知。

通知要求，凡农村聚餐达40人以上的，举办者应在前一天，将就餐人数、场地、厨师等情况向各村食品安全信息员申报，填写登记表；就餐人数在200人以下的，由本村食品安全信息员现场指导；就餐人数在200人以上500以下的，村信息员向乡镇(街道办)食品药品安全管理机构备案，由乡镇或街道办派专人现场指导，就餐人数500人以上的，由所在县(市、区)食品药品监督部门派监督员现场指导。

通知还要求，农村流水席的厨师应办理健康证，要从正规渠道采购食材，不得采购无检验检疫证明的肉类食品，饭菜食品要实行留样。

回应会采取多项措施确保落实

周口市的这个办法出台以来，引发城乡群众的关注和热议，有人也表达了担忧和质疑。

“规定会不会变成一纸空文?”“为什么没有针对城区的，是不是歧视农村?”10月28日上午，记者走进周口市食品药品监督管理局，就群众关心的问题进行了采访。

“我们将采取各项措施，保证这个通知落到实处。”胡昆仑说，比如，平常会组织人员进行巡查、检查，对瞒报、谎报、漏报、迟报的，将按照分级管理权限，严格追责。对隐瞒不报食品安全事故并构成犯罪的，将依法追究其刑事责任。

而胡科长也就群众提出“歧视农村”的质疑作出了回应。他说，之所以没有城区，是因为城市居民办宴席大多选择在饭店。而饭店属经营性场所，早纳入了他们的监管范围。

从另一个角度讲，恰恰农村是薄弱环节，所以此次主要加强农村聚餐方面的管理，其中包括城乡接合部。“我们理解群众的质疑，但是请大家放心，我们非但不是歧视农村，相反正是对农村的保护。”胡科长说。

 

“报备”不是流水席的保险

“民以食为天”，在苏丹红、地沟油、染色馒头以及瘦肉精，不断骚扰我们的生活之际，在严格的监管本是好事。但有关部门必须意识到两个问题，一是不能增加农民的办宴成本。二是不能给婚丧嫁娶添堵。周口市整治农村食品安全的初衷虽好，但40人以上要“报告备案”，200人以上要“现场指导”的具体操作，却难以恭维。试想，办流水席，本是为了省钱，请人“现场指导”，增加成本农民能高兴么？办宴席时，非要要加一道报备、审批程序，不是给群众添堵么？

其实，保证流水席的食品安全，更该从管住专业承接流水席的承办机构入手。如今，农村的流水席早就进入定制时代。具体而言，主要有两种形式，一是“小包”。主人购买食材，承办机构提供厨师、菜谱、餐具等服务。二是“大包”。协定价格后，全权由承办机构负责。承办机构的重要性可见一斑。但目前，承办机构却大多无营业执照、无备案、厨师无体检。试问，让不专业机构承办流水席，食品安全如何让人放心？

因此，有关部门与其盯住流水席的人数、规模，不如规范承办机构。具体而言，首先，应该要通过登记注册、培训保证承办机构专业化、规范化、正规化，在流水席之前加一个安全阀门。目前流水席食安事件频发，主要是承办机构不专业、不正规。试想，采购时“只买贱的不买对的”，厨师、器材投入能省就省，岂不埋下祸根？其次，承办机构必须购买“流水险”，让流水席散后有保障。

与餐厅、酒店相比，流水席不仅简单便捷，还颇具人情味，理应是农村大力推广的一种就餐形式。而且，对处于寒冬期的餐饮市场而言，流水席也是一个新商机。有关方面应该摒弃“报备”、专业指导等计划经济的思维，而是要用市场经济的手法与思维，来管理规范这个新兴的市场才对。

查农村流水席最怕“以罚代法”

农村“流水席”成监管盲区，这是事实。但并非农村的“流水席”一直存在很大的饮食安全隐患，最起码“病从口入”的常识农村人还是知道的，换言之农村人对基本的卫生常识并不缺乏，对之不能低估。

对农村“流水席”加强监管，这是好事，但方法恐怕过于粗糙，法理依据恐怕也不稳妥。该监管的方法大抵有报备、指导、处罚三种措施。且不说程序如何繁琐不便，单是具体实施恐怕也很有问题。

农村是个广阔的天地，这样的监管措施，参与技术指导监督的安全员技术是否过关人手是否足够？监管起来是否会“粗放经营”乃至流于形式？到最后是否打着监管的大旗行“罚没经济”之实？这是最令人担忧的。其实，要监管食品卫生应主要监管食品的源头和中游流通环节的污染，餐桌上的监管成份并不大。

以往许多案例表明，一些为生监督执法只要交了卫生费增容费等费用就可以免于监管和处罚。还有的以罚代法现象，而卫生状况仍然不容乐观。而且许多行政处罚是一种拿“红头文件”当“令箭”的违法行政性质的乱作为。

从法律保障公民权利的角度看，在与村民权利和食品安全息息相关的《民法通则》、《村民组织法》、《食品安全法》中根本没有提及任何的关于为防范食品安全要对聚餐人数“备案”的规定。党的十八届四中全会精神，研究部署推进依法行政建设法治政府工作。如果没有充分的法理依据，这种强行推进的“卫生监管创新”就值得存疑和探讨。

 

加强农村聚餐安全管理不妨换一种形式

周口的这一“规定”甫经发布，瞬时在网上激起千层浪，有人叫好，但更多的人是质疑甚至批评。在此，我们姑且先不论此举是好是坏，只想问一声：这个规定有多大的可操作性，能够被切实地执行吗？

村镇县的那些安全信息员、监督员真的就比大厨们更专业，比做东者更上心吗？经他们“现场指导”的聚餐就一定更安全吗？万一遇上“黄道吉日”，摆酒席的人家特别多，政府人手不够用那又该怎么办？

“食品安全大于天”这个道理大家都懂，而且如果不是意气用事，也应该承认，相比城市里，农村家庭集体聚餐的确是食品安全问题高发的一个场域。随便检索一下网络，类似的案例可谓俯拾皆是。这种情况下，政府制定办法措施，加大管理力度，应该说出发点是善意的。事实上，类似针对农村聚餐食品安全的管理办法许多地方都曾经发布过，之所以偏偏这一次周口的《通知》在网上引起轩然大波，主要源自其中关于人数报备和现场指导的规定，因为这破坏了聚餐的私密性，给人以一种政府干涉私人自由的不适感。

难怪许多人吐槽：“现在政府的手真长！几千年来，农村办酒请客从来都是自由的，现在竟然要向政府备案！凭什么？”这种吐槽，与其说是指向食品安全管理本身的，毋宁说体现了民众对于政府“父爱”泛滥的厌恶。

毕竟，每一个人都是理性的，谁也不会拿自己的健康、安全、财富开玩笑。然而在现实中，一些地方政府却总是对民众这也不放心，那也不放心，恨不得把所有事情都管起来，以至于不时出台个“村民只能抽2元/盒香烟”、“40人以上流水席需报备”等荒唐的规定。随着民众权利意识的觉醒，这种过度干预民众自由的做法注定会激起人们的反感，其结果只能是好心办坏事，政府觉得委屈，村民却气愤不已。

其实，加强对于农村聚餐的安全管理完全可以换一种形式，即从外围切入、源头抓起，比如对乡村厨师进行卫生法律、卫生知识培训和健康体检，建立电子档案；同时，加大对于农村周边集市和农贸市场食品安全的监管，变被动接受报备为主动出击管理，变有形干预为无形保护。这样，既体现了政府对于群众健康安全的关心，也可以减少对百姓聚餐的干扰，可谓一举两得。

农村聚餐报备，谨防好心办坏事

按照官方的说法，出台这个《通知》主要是解决农村聚餐中的食品安全问题，这确有一定道理。农户人家红白喜事，都要摆桌待客，少则十桌八桌，多则五六十桌。人数如此多，下馆子肯定成本高。基于节俭办事的考虑，很多人家找个乡村厨师，加上家族女眷的帮忙，就开始大办酒席。这种情况下，食品安全问题的确存在。食材来源不一定安全可靠，做饭菜的人没有健康证，饭菜卫生也难保证。

这不是周口市一个地方农村的情况，全国各地的农村都有这种情况，甚至位于城市中的城中村也有这种情况。由于办酒席户数多，涉及的人员广，并且比较分散，监管的确困难。此外，这样的酒席都是在特定的氛围下进行的，监管破坏了氛围，会激起村民的情绪，监管机构监管时会面临比较大的阻力，甚或引发冲突。周口市敢第一个针对农村聚餐出台监管通知，确实很有勇气。

从《通知》内容看，对就餐场地、厨师健康状况、食材来源等多个方面进行监管，也是出于保护村民健康的一片好心。任何监管都需要监管人员去落实，如果监管人员的监管权力没有很好的约束，监管目的未必达到，好心也可能办成坏事。

 

按照《通知》要求，就餐人数在200人以上都需要官方派监督员现场指导。监督员如何指导？监督员不是万能的。一个或几个监督员面对那么多村民，那么多食材，他如何监督制作过程？如何确定食材是安全的？严重的信息缺失很难让监督员起到真正的监督作用。最终结果反而可能是给了监督员一块权力租金。监督权成为村民办酒席的一个“拦路虎”，村民只有用一定数量的金钱把这个路障移开。

《通知》还要求，要从正规渠道采购食材。这个正规渠道是谁来认定？如果由现场监督员来认定，相当于赋予了监督员更多的自由裁量权，其权力寻租砝码进一步增加。如果由食品药品监督机构来认定，那岂不是自我赋权？恃权自肥自然也难以避免。

出台《通知》的出发的点诚然是好的，但是如果执行目的和执行方式无法兼容，那么《通知》要么沦为一纸空文，要么成为权力自肥的工具，舍此无他。若为前者，不过“无为而治”而已，还酿不成恶果。倘为后者，菩萨心造就魔鬼恶，岂不是大悲剧？

【启示与思考】

有人说，对农村流水席的限制，是对农民的歧视。对于这一点笔者并不赞同。眼下，农村红白喜事的流水宴确实是存在不少问题的。从安全的高度出发，对于监管空白地带进行约束，其实不是“目光寒冷”而是“真情关注”。这是保障舌尖安全的需要。

倒不是怀疑监管部门的一颗真诚之心，只是担心这样的规定不好执行。这个规定就犹如一股清流，如果能在流动的时候不走偏了方向，对于农村餐饮安全来说，就是水到渠成的事情。但是，如果仅仅有了这个“规定的水”而没有“管理的渠”，再好的水也会是四处流淌，反而会增加怨言，带来尴尬。这就需要监管部门在放出“规定的水”之前，多做些事情，先把管理的渠道建设起来。

农村食品安全问题千头万绪，相关部门理应有更为周详的治理规划，一方面应该严格搞好源头治理，比如对于食材的检验检疫，对于相关人员的健康检查，还有相关安全、卫生等方面的宣传培训等等；另一方面，似乎也应转变思路，变管制为服务，多付出一点辛苦，走出去、走下去，延伸触角、密织网络，让民众真正感受到一种政府的护持。

那种以为只要发一个文件、下一道通知，即意味着完成了一次管理过程的思路，早该抛掉了。仅仅端坐在办公室发号施令，或者将工作指派给乡村，不仅不可能做到管理到位，不客气地说，也不排除卸责的嫌疑。

时下，从上到下，各级政府都在简政放权，砍掉不必要的审批，放掉该放的权力，那些形式化的“报备”也该减一减了。当然，这并不意味着在农村食安问题上就可以放任自流，而是希望有关部门不要再沿袭以往的行政惯性，在真正需要下大力气管好的领域内避实就虚、放弃责任。

任何一项事关公共治理的制度规定出台，应该事先评估其是否合理，是不是可行。其实，在农村食安问题上，与“报备”相比，严密的检验检疫、严厉的惩治措施、预先防范乃至信息公开制度等显然更重要。

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责任编辑：蔡畅

文章来源：http://www.71.cn/2014/1109/787682.shtml