【案例】关心“民告官”问题不应只盯胜诉率

 

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【事件介绍】

被称为民告官法的行政诉讼法在颁布25年来作出首次修改

11月1日，被称为“民告官”法的《行政诉讼法》(以下简称行诉法)在颁布25年来作出首次修改，规定“行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件”，还在立案、判决等方面做出新规，旨在消除民告官的“难”。这“药”到底是否对症、剂量如何、疗效怎样？全国人大常委会办公厅新闻局11月4日邀请全国人大常委会法工委、最高人民法院的相关负责人，及北京大学、清华大学的法律专家，就此接受记者采访。

尴尬的现状：民告官案原告胜诉率不到10%

“‘民告官，难告赢’，到底是民‘不懂法、不会告’，还是法院‘被干预’？”4日，全国人大常委会办公厅新闻局在全国人大机关办公楼会议室请有关专家就新修改的行政诉讼法接受记者采访。

当记者向最高人民法院行政审判庭副庭长王振宇提出上述问题后，他连连点头称：“谢谢你提出的这个问题。”

王振宇介绍，我国行政诉讼有个特点就是原告的胜诉率即被告的败诉率低。10年前被告败诉率占30%左右，近年来下降到10%以下，有一些省份甚至只有2%。

“现在我们已经感到这是一个问题。”他坦言，个中原因非常复杂：行政审判是一个“年轻”的审判，有法院自身的原因，也有老百姓“不会告”的原因，但最突出的，还是目前审判体制不配套、不适应。现行体制下，人民法院受制于地方。不仅行政审判、民事审判甚至刑事审判都受制于这种环境。

行政审判“受困”最突出，“因为行政审判的被告就是当地政府以及行政机关，审理的行为就是政府的职能行为。”王振宇拿出一组数字：行政诉讼的上诉率是最高的，申请再审率也是最高的，大概是民事和刑事的6倍和8倍，有一些地方甚至出现了行政案件件件上诉。

“现在体制的问题，已经导致行政诉讼的功能受到了很大的制约。”王振宇说，老百姓很难相信法院会“顶住压力”，为民主持公道。这是司法公信力的问题。“司法公信力就是法治的生命线，十八届四中全会已经把它提到这样一个高度，说明这是一个要命的问题。”

他指出，在司法改革乃至中央一些政策、包括领导人的讲话中，都明确强调，人民法院不是地方的法院。

民告官案的尴尬

10年前被告败诉率占30%左右近年来下降到10%以下有一些省份甚至只有2%行政诉讼案的上诉率是最高的申请再审率也是最高的大概是民事和刑事的6倍和8倍有些地方甚至出现件件上诉

 

肯定河南做法：异地审理民告官，符合司法改革方向

事实上，为了减少政府干预，我省从2013年起试点民告官案件异地审理，首次将原本应在商丘市睢阳区法院审判的案件放在了商丘虞城县法院公开审理。去年9月，信阳、南阳、安阳成为我省法院行政案件异地审理的改革试点。截至今年5月，信阳共受理一审行政案件256件，审结183件；中院受理二审案件41件，审结35件。行政机关败诉率上升17%，群众的胜诉率大大增加。

今年5月28日，我省高院在全省中院实行行政诉讼异地管辖分工，如郑州中院管辖本应由许昌中院管辖的一审行政案件，许昌中院管辖本应由郑州中院管辖的一审行政案件。并且这三类案件，异地审理。一、以县级政府为被告的案件，实行异地管辖；二、以设区的市政府(也就是通常说的地级市政府)为被告案件，一律实行异地管辖；三、环境保护方面的行政案件，不论级别高低，一律实行异地管辖。

如今，新修的行诉法正式推行异地审理这一制度，如何评价河南的先行？王振宇说，只要符合行诉法的规定，在宪法和法律的框架下，对摆脱目前的体制困境有探索，我们的态度是支持的。“我们提出要把这种经验推广出去。原来的异地管辖一般都是一审案件，在基层法院的层次，河南的异地管辖实际上是把二审也纳入进来了，中院也交叉，这符合现在司法改革的方向。”他肯定道。

处方明令行政机关“别插手”

“为什么法院明知行政机关违法却难以判决其败诉？原因很简单，就是法院缺乏足够的独立性和权威性，法院受到了来自地方政府有形和无形的干预。”清华大学法学院教授何海波认为。

“我家乡有一家全国行政审判先进法院，但法官告诉我，这些年来凡是告县政府的，老百姓没有一个打赢官司的。”何海波讲述自己的亲身经历，但他认为：指责法官不够勇敢、不够公正，是有失公允的。“法官如果违反了‘潜规则’，将承担不利的后果——有的法官因为坚持法律、依法判决，被调离审判岗位、免去职务，还有被追究的。”

与会者一致认为，摆脱地方干预，最根本的还是要靠司法体制改革，此次新修的行诉法中规定“行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件”，“这是放在原则中的规定，它很重要。具体落实要与后面的妨碍诉讼的责任追究问题结合，就是对它的保障，也是新法具有针对性的规定。”王振宇认为。

那么，今后行诉案中，老百姓胜诉的比例会不会明显提升？何海波愿意对此猜想，这是他对新法的期待。

民告官案“上提一级”管辖处方

民告官，既然当地政府可能干预法院，那换个被告“手伸不到”的地方不就行了？原来的行诉法规定：基层人民法院管辖第一审行政案件。新修的行诉法对此作出了改变：一是经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。二是对国务院部门或者县级以上地方人民政府的具体行政行为提起诉讼的案件，由中级人民法院管辖。这就是老百姓通常所说的“上提一级”，不受同级地方政府管辖。

 

处方行政机关须有人应诉

民告官，有几难，还有一“怪”，就是“告官不见官”，此次新修行诉法，“要求行政机关负责人出庭，原来的问题就解决了。当然不是每次都出庭，万一出不了庭，也要指定其他人出庭。”北京大学法学院教授、北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安说，这是他极为重视的一点。

而我省早在这方面有所作为。几年前郑州市政府法制办就出台文件，要求行政诉讼案件一把手要出庭应诉。去年，省高院就在推行“行政首长出庭应诉”制度。今年举行的全省法院行政审判工作会暨推进行政首长出庭应诉工作现场会上透露，郑州市的行政首长出庭应诉率由2010年的不到20%提高到目前的74%，创造出了“郑州经验”。

“行政首长应诉有好处。”何海波认为，首先利于其了解案情，其次利于首长监督行政机关各部门依法行政，再次是利于结案和判决执行。

我省的数字也说明了这一点，去年以来，全省法院共受理行政案件23002件，审结19787件，结案率86%。其中，判决行政机关败诉的占41.27%。我省的行政机关败诉率远高于全国平均水平。

“但也并非行政首长不出庭就要给处分。”全国人大常委会法工委行政法室副主任童卫东介绍，法律规定是一个原则性的要求，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。但是，现在很多案件发生在基层，如果每个案件，局长、县长都出庭，也不现实。法律规定，不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。“行政机关负责人未必每个案件都要出庭，但也不能只派律师出庭。”

处方不执行的直接罚负责人

有人说，就算老百姓赢了，行政机关不执行法院判决怎么办？“原来一点办法都没有，现在加了三个办法。”姜明安指出新法亮点：一是原来罚行政机关的，不痛不痒，现在改为罚负责人；二是不执行的要予以公告，在报纸上、互联网上公布不执行的行政机关，这比罚款还厉害；三是情节恶劣的，还可拘留，“拘留一般不会实行，但一把剑悬在那里，也能起威慑作用。”

民告官胜率“逆袭”有赖制度支撑

若抛开行政诉讼原则与概念，摒弃行政法的程序和实体，换以功利主义角色来看“民告官”的话，那胜诉率从“10年前的30%下降到近年的10%”这数据可谓下出“民方完败”的结论。而完败并非意味着定纷止争结果的出现，更不代表着接受了判决结果，因为与上诉率却反过来高达民事和刑事的6倍和8倍，有些地方甚至出现件件上诉。

两组数据之后的天渊之别，意味着之前的行政诉讼并非仅仅是“进场难”的问题，因为胜率在哪里，进场（降低受案门槛）越多，输的也就越多；也不仅仅是“主客场”的问题，因为在一定情况下，某些被告可以做到到哪儿都是主场；行政负责人出席应诉在胜率颇高的情况下想必也不亚于获奖典礼。

客观而言，胜率10年间的“腰斩”乃至斩到膝盖，关键还在规则层面：其一、越来越讲究规范化执法的情境下，被告的官方都会更加注重于程序层面的流转，即便出现干预也更多是口头化和暗示性，模棱两可之间，原告方要取证或者要取得关键证据何其艰难？其二、在部分地方立法水平有限的情况下，抽象行政行为往往给了具体行政行为依据，在抽象行政行为不可诉的情境下要胜诉几无可能。

不仅如此，在司法地方化的影响中，在人事、财政、物品都受限于地方的情况下，要法官个体或者法院领导做出违反行政干预的判决，从现实来说可谓强人所难，在缺乏办案独立性、权威性以及对独立办案法官的职业保障的情况下，干预、招呼、命令终究是“比赛裁判”挥之不去的心理阴影和负担。

新行政诉讼法对于“具体行政行为”修改为“行政行为”的修改，对于保障人民法院依法独立行使审判权，对于加强对当事人诉权保护，对于跨行政区域管辖都进行修订，都有着积极的作用。然而，真正要实现诉权落地，要保障独立审判权，或者说透要达到民告官胜率“逆袭”，最终还有赖制度支撑。而这种制度支撑无论是说行政归责体系的倾向性改变，还是从干预法官行政判决的终身追责或保护法官依职判决的终身保障等角度来说，显然还任重道远。

 

“民告官”胜率是法治的重要标尺

所谓“县法院审不了县政府”，民告官可能不被立案，立案了可能赢不了，就算赢了也难以执行——立案难、审理难、执行难，堪称“民告官”案件的常态。公民选择告政府，说明具备一定法律意识，之所以敢于告政府，说明政府可能有违法行为。因此，公民法律意识不足，不会告、胡乱告，都不是胜诉率低的主要原因。

想想看，地方法院的人、财、物诸方面都与本级政府存在关联，在审理以当地政府为被告的行政案件时，怎能不心存顾虑？法院明知行政机关违法却难以判决其败诉，原因就是因为法院缺乏足够的独立性和权威性，受到了来自地方政府有形无形的干预。

为克服地方和部门保护主义，最高人民法院2007年曾推进行政案件管辖制度改革，通过加大指定管辖、异地审理的力度，防止和排除地方非法干预，为行政案件依法独立公正审理提供制度保障。可惜，异地审理制度显然未能得到有效执行，“民告官”胜诉率不断下滑就是明证。此番行诉法新修，除将行政案件异地审理法律化，还明确规定“上提一级”，由中级人民法院直接管辖，旨在减少法院被非法干预的可能。

但真正重要的，还是要管住权力干预司法之手，确保司法独立是实现司法公正的重要保障和前提。十八届四中全会《决定》提出，要“建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度”“最高人民法院设立巡回法庭”“设立跨行政区划的人民法院和人民检察院”，这些都是弥足珍贵的制度探索。司法公正堪称依法治国的重中之重，公正是法治的生命线，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。

某种意义上，“民告官”案件的胜诉率和执行率，可以视为依法治国在地方层面是否得到有效落实的一个重要评判标尺。通过法律途径解决官民争议与纠纷，应是法治社会推崇的矛盾处理方式，关键是要让人民群众在每一个“民告官”案件中都能感受到公平正义。

理性看待民告官胜诉率偏低

民告官胜诉率偏低，也即老百姓告政府，输多赢少，特别是从十年前被告败诉率30%到近年来的10%以下的尴尬现状，定然激起公众的愤慨情绪，民告官，果真如此难吗？笔者认为，还是应客观和理性看待民告官胜诉率偏低这一事实。

民告官胜诉率偏低，固然不排除目前审判体制不配套、不适应；现行机制下，人民法院受制于地方，法院偏袒行政机关的可能。

但需要明确的是，整体上胜诉率的高低说明不了问题，也无什么规律性可言。如果事实清楚、证据确凿，法院秉公裁判，民告官胜诉率低，没有什么好说的。在欠缺具体个案中法院偏袒行政机关的前提下，仅以民告官整体胜诉率偏低就推出司法不公的做法欠缺逻辑支持。

以笔者之见，目前民告官胜诉率偏低主要基于以下原因。其一，目前的行政诉讼撤诉率较高，很多案件一旦以行政诉讼形式进入法院，未待作出正式判决，行政机关就可能在法官主持下与原告达成谅解，双方各退一步，原告以撤诉告终。还有一种情况是，原告的起诉本身就不能得到支持，经过法官释明后，主动履行行政机关依法作出的文书并撤诉。第三种情况，行政机关存在败诉可能，在法院作出判决前主动改变被诉的具体行政行为，原告达到维护权益目的，申请撤诉。

其二，一些地方存在行政协调的现象，这种情况最应引起重视。即原告将行政机关诉至法院后，法院暂不予立案，由法官口头通知被诉行政机关，行政机关与原告就被诉具体行政行为进行协商和解。如达成和解，则原告将诉状撤回(不属于行政诉讼上的撤诉)，如双方分歧较大，则法院正式立案受理。一定程度上可以说，动员撤诉和行政协调存在“偏袒”行政机关的嫌疑，怕行政机关败诉后丢了面子。但反过来说，协调就是双方都要让步，如果没有撤诉和协调，原告就一定能胜诉吗？

 

其三，随着依法治国的深入推进，行政机关对法律的重视程度有所提高，绝大多数行政行为能够依法依程序作出行政行为。原告对这些没有瑕疵的行政行为提起诉讼当然不能获得法院的支持了。

撤诉与协调消解了本应进入判决程序的大部分民告官案件。剩下的，都是双方互不相让，坚决打官司打到底的行政诉讼，很难说原告的胜诉率偏低就是法院偏袒行政机关的结果。因为，双方的坚持，可能是原告固守自己的想法，认为具体行政行为违法，也可能是行政机关作出的行为完全合法，经得起审判程序的检验。

而且，还应明白一个道理，诉讼中，并非原告的诉求就一定能够得到支持。当事人能否胜诉，要看其诉求是否有法律依据，要看其证据能否被法庭采信，不能仅凭一方的胜诉率高低来作出司法不公的论断。

再者，如果说民告官原告胜诉率是法院偏袒行政机关的结果，是司法不公，法治不彰的典型体现。那么如果原告胜诉率偏高，被告胜诉率偏低，是否也可以说明行政机关的法律意识较差，行政行为经不起法律的检验。要是以此来论断，忽视法律和证据的作用，不管行政机关是否败诉，都于建设法治社会无益，这种论调未免有失偏颇。

民告官，不能只盯着胜诉率不放，而忽视了其他关键因素。比如，是否做到了有案必立，是否真正做到了依法和解而非“和稀泥”式的“各打五十大板”。再如，是否有效地破解了执行难，促使败诉的行政机关尽快依法履行义务，这恐怕是比胜诉率偏低更有意义的关键所在。

【启示与思考】

“民告官”现象古已有之，但往往附有各种苛刻条件，比如，未审之前先打板子、滚钉板，还有诉讼时效的限制，如农忙时节不予受理等。应该说，相比古代，现代社会为保障公众权利提供了更多的实现途径；而“民告官”案件越来越常见，本身也意味着公民权利的觉醒。

特别是近年来，一些具有代表性的“民告官”案件，如2002年陕西的“夫妻在家中看黄碟被拘”案，2003年广东的“孙志刚事件”，2005年深圳公安局龙岗分局在辖区内悬挂“坚决打击河南籍敲诈勒索团伙”横幅引发的“地域歧视事件”等，不仅引发了公共舆论的聚焦，甚至影响和推动了相关立法的进程。而在这些进步之外，目前“民告官”面临所谓“三难”：即立案难、审理难、执行难。

如此现实下，审视《行政诉讼法》的大修，很有现实价值，因为这是保障公平与正义的有力前提。如新法明确行政机关“别插手”行政案件，就是意图破除权力的直接干扰；如“民告官”案“上提一级”的管辖分类，也是为了避免钱权的干扰；再如行政机关若不执行法院判决，可以直接处罚负责人……类似的做法，就是对现实的一种制度回应。

不过，具体的效果如何，仍然有待现实的检验。但很显然的一点是，法律是平衡人们利益最重要的武器，也是呵护社会公平与公正的最后一根稻草。如果权力能轻易取代法律，那后果的确不堪设想，也是一种不可思议的社会退步。如果法律不能成为公民维护自身权利的有力工具，那就意味着社会底线的失守与溃败。

不能让底线失守，就必须关注“民告官”的公平与正义。就“民告官”的胜诉率而言，不患“低”而患不公。“民告官”胜诉之后，也只是一个阶段性的胜利，“执行到位”才是“民告官”胜诉的终点。简而言之，就“民告官”而言，不能只盯胜诉率，更要盯程序正义性与实体正义性。

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责任编辑：蔡畅

文章来源：http://www.71.cn/2014/1113/788126.shtml