安徽：公众参与地方人大立法的思考

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权。 ”“健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式。 ”公众参与地方人大立法，不仅是促进立法体制完善的重要举措，也是深入推进科学立法、民主立法的必然要求。

一、公众参与是行使立法权的题中应有之义

我国宪法明确规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。 ”立法权是国家权力中的重要权力，其权力主体当然是人民。在直接民主制度下,公众（人民）作为权力主体，直接参与立法，与公共机构共享立法权。在代议制民主下,公民选举的代表组成代议机构。代议机构与其他公共机构共享立法权。但这种模式有一缺陷：在资源有限而不能满足所有人的利益需求时,掌握着公共权力者往往会因追求其私利，而民选代表自身也有不同于公众的利益，这样就有了滥用立法权的可能性。因此，在代议民主制下,“人民还不能完全放弃自己的立法权,还需要设置相应的制度来更为直接地反映公众的意愿和要求”。这种制度就是地方立法公众参与制度，通常是指（除代表以外）不特定的社会公众（自然人、法人或其它组织）在有立法权的立法主体的组织下，依照法定程序或采用法定方式有序地参与立法主体创制、修改、补充、废止规范性法律文件的活动，以充分表达意见或利益诉求，并对立法主体的立法活动全过程实施监督的民主立法制度。通过此制度,使公众与权力行使机构共享立法权力，来防止权力行使机构危害公众利益。由此可见，公众参与地方立法实质就是地方立法权的共享，将本就属于公民的立法权部分地还给公民。我国实施代议制民主制度，人民代表以人民代表大会的工作方式代表人民行使立法权。为避免代议制的局限性，我国应当是公众与代议机关、其他公共机构三者共享立法权。为此，十八大、十八届三中全会和四中全会都一再强调：要扩大和健全公众有序参与立法途径。公众参与人大立法是立法权行使的内在要求。

公众参与立法原本是一种政治参与诉求，现已转变为一种制度安排。 “立法并不必然是符合所有人意志的决定，但却应该是所有人参与立法决策过程的结果。 ”我国建国后较长时间基本上是闭门造法，后在立法民主化理念的指引下，开始尝试开门立法。 2000年《立法法》在法律层面上直接规定了公民的立法参与权，并规定保障人民通过多种途径参与立法活动，2002年的《规章制定程序条例》作了较为详细的规定。近些年来，地方性法规也纷纷对公众参与立法加以规定，以引导公众参与立法。作为一种制度安排，各地方人大应予以落实，有效开展公众参与就是严格而具体地执行法律法规，反之就是违法。在制定地方“良法”的过程中，公众必须参与其中，使地方性法规成为立法机关与民众互动的产物。一方面可使人民的利益在法规中得到体现，保障了人民的合法权益；另一方面立法过程本身也是普法教育过程，公众在参与中，容易与法律之间形成一种内心互动，在其内心形成一种法律确信，并自觉使其行为合乎法律之规定。

二、完善公众参与地方人大立法的思考

首先，树立正确的公众参与地方立法的理念。一方面，作为公众要树立主动、积极参与的正确理念，自觉培养主体意识、权利意识，充分认识到立法权是公众作为主权者应享有的一种权力，摒弃传统的崇拜权贵和小农意识。另一方面，立法机关首先应当转变立法理念，充分认识到公众参与地方立法是由国家性质和法律本质所决定的，摒弃官本位的思想，克服立法中的本位思想，树立民主协商理念，尊重公众的主体地位和参与权利，正确对待公众的意见，变政府主导的自上而下的公众参与模式为自下而上的新模式。其次立法机关应当通过普及法律教育等手段，帮助公众确立主体意识，强化公众的参与意识，消除传统政治文化的消极影响，在公众中营造参与型民主政治文化氛围，培育参与型法律文化，促使公众树立正确参与地方立法的理念，使公众参与从被动式消极参与转变为主动式积极参与。

其次，增强公众参与立法的制度供给。具体说来，（1）进一步提高公众参与地方立法的法律地位。地方立法中公众参与有效运作的基本前提来自法律法规的明确规定，为此应当制定有关公众参与地方立法的专项法规，如公众参与地方立法办法，不仅明确公众参与权必须予以保障，而且对公众参与地方立法相关问题作出全面的规定，确保公众参与权利得到应有的尊重。 （2）完善立法信息公开制度。公众有效参与地方立法必须以立法信息公开为前提。公众知情权得不到充分满足,不能通过制度化途径获取必要立法信息及其反馈,公众参与就会沦为“假参与”或“被参与”的境地。为此，法律或地方性法规应对公开的范围、公开的内容、公开的程序以及公开的方式等相关内容作具体的、强制性的规定。避免公众参与的盲目性。（3）细化公众参与地方立法的程序及其法律责任。公众参与随意性大，效果不甚理想的根本原因之一在于缺乏制度规制，应当通过明确公众参与的程序、具体规则、法律责任等，将立法机关主导的现状转向制度主导。首先，针对公众参与各种形式分别设计可行的程序和具体规则，限制立法机关的自由裁量权，其次，明确规定立法机关的责任和义务。根据现行有关规定，立法机关应当采取特定形式征求公众意见而未采取的，产生不利法律后果的，立法机关需要承担相应的法律责任。针对公众参与不足的不同情形，提出相应的处理方式，如对于在起草、审查阶段公众参与要素缺乏或者不足的立法草案，审查单位和审议机关应当通过多种途径充分补充征求公众意见或者退回起草单位、审查单位重新组织公众参与，对于审议阶段公众参与要素缺乏或者不足的立法草案，不得通过审议，从实体上保障公众参与权利的实现，从根本上解决立法机关在组织公众参与地方立法上的随意性问题。 （4）建立健全公众参与地方立法的诉求收集、处理、评估、反馈机制和激励机制。此次通过的《决定》提出要 “健全立法机关和社会公众沟通机制，开展立法协商。健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制。 ”具体来说，首先要发挥工青妇等人民团体和企业家协会等社会组织和其他各种社会中介组织的立法参与积极性，把相关利益团体的意见和建议集聚整合作为立法修改完善依据。其次，对于征集的公众意见和建议要有科学、客观的评估和处理标准，特别是有多数意见反对某一法条时，没有充分的事实根据不能通过。再次，收到立项、草案修改等社会意见以后，在明确期限内对意见进行回应；在最终方案出台时，要对归纳整理后的意见进行说明，尤其是没有采纳的意见应当说明原因。第四，鼓励公众参与立法。应补偿参会者的差旅费、误工费；对于重大意见建议最终被采纳的，还应当给予表彰和适当的物质奖励。

再次，提高公众参与地方立法的有效性。大力发展文化教育，提高公民整体文化素质和知识水平，促使每个公民都能成为有理性思维并能运用自身文化知识的政治参与者；立法机关要常态化地开展各种形式的政治、法律以及各种专业知识培训教育，提高公众基础法律等专业知识水平，从而从根本上提高公众参与地方立法的深度和广度。加强公众参与地方立法的组织化程度，建立并发挥不同利益群体诉求聚合平台的作用，提高公众参与地方立法的实效。

责任编辑：董洁

文章来源：http://www.71.cn/2014/1117/788690.shtml