陈积敏：中国新一届政府的周边战略

 

陈积敏  中共中央党校国际战略研究所助理研究员

（未经许可，不得复制、印刷、出版，违者负知识产权法律责任）

十八大召开之后，习近平总书记对于我国的外交布局做了一系列的指示，今天我主要向各位谈一下习总书记在周边外交战略方面的一些思想，题目是中国新一届政府的周边战略。在国际政治中有这样一句俗语，你可以选择朋友，但不能选择邻居，也就是说国家的周边环境，只能去主动的营造，不能被动的去接受。一谈到周边环境，我们会想到美国，想到美国我们就很羡慕，美国的地缘环境多么优越，南北无强邻，东西面大洋。如果更进一步的思考，美国的地缘战略环境并不是天生就有的，它也是通过一步一步的努力逐步营造出这样一个优越的地缘政治环境。我们讲周边地缘政治环境需要一个国家从大战略的角度去把握、去创造。习近平总书记在2013年10月24日至25日召开的周边外交工作座谈会上指出，无论是从地理方位、自然环境，还是相互关系来看，周边对我国都具有极为重要的战略意义。因此，新一届政府将外交战略的着力点放在了周边地区。我国外交总体布局有四句话：大国是关键，周边是首要，发展中国家是基础，多边是重要舞台。但是在近些年外交实践当中我们会发现，中国外交的重心，大国是关键把握的非常地准，提的非常地高，但是周边是首要从某种程度上来说并没有充分地展现出应有的重视程度。因此，新一届政府成立以来，在周边外交这一块做出了很多的努力。无论是从外交实践上，还是在外交理念方面，都做出了新的努力，提出了新的思想。因此，我主要跟各位讲三点：第一，新一届政府周边外交实践；第二，新一届政府周边外交特点；第三，为什么要重视周边外交。

 二、新一届政府周边外交实践

（一）高层遍访周边

新一届政府成立以来，中国的最高领导人、国家元首、政府首脑可以说遍访周边，展现出了积极性和主动性。我们简要的梳理一下，习近平主席在2013年3月两会召开之后首访选择了俄罗斯，一个国家元首的第一次出访具有非常深刻的战略内涵,表明这个国家将外交方向放在了首访地这个国家。习近平主席访问俄罗斯期间，与俄罗斯总统普京进行了深入广泛的会谈，并且中俄两国元首共同发表了《联合声明》，在这个《联合声明》当中进一步确立了把俄罗斯作为新一届政府外交的优先方向。俄罗斯也将对中国的外交关系作为俄罗斯外交的优先方向。我们简要看一下《中俄联合声明》。在这个《联合声明》当中首先提出了中俄关系已经成为大国间和谐相处的典范,中俄两国之间自从签订了《睦邻友好合作条约》之后，两国在历史和边界问题上面已经有了一个最终的解决方案。所以中俄两国之间竞争性表现的越来越不明显，而战略方面的互补性越来越强。无论是从战略层面，还是从经济层面来说，两国的互补性越来越强。两国所面临的发展挑战也非常相似。在这样一种情况下，中俄两国互相将对方作为本国外交的优先方向，是一种应对国际变局的战略选择。并且在这个《中俄联合声明》当中还特别强调，双方在涉及对方主权、领土完整、安全等核心利益问题上，相互坚定支持，突出了两国这样的一种关系。某种程度上我们可以用特殊性这个词来概括，就是中俄两国之间的共同利益很多，战略的竞争度越来越少，互补性越来越强。李克强总理将他的首访地选在了南亚地区，访问了印度和巴基斯坦。印度是世界上第二大发展中国家，也是一个非常具有潜力的国家，而巴基斯坦是我们全天候的朋友，相互之间的战略互信已经达到很高的程度。所以李克强总理首访地选择了印度和巴基斯坦。这是从周边外交角度考虑的。

2013年9月，习近平主席访问了中亚四国，并且出席了在俄罗斯召开的G20峰会和在比什凯克召开的上合组织峰会。中亚一共五个国家：哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦和土库曼斯坦，这五个国家对于中国西南边疆的安全具有非常重要的作用。处理好与这五国之间的关系，对于维护西南边疆的安全，维护中国国内的稳定都具有重要的战略意义，尤其对于打击三股势力（恐怖主义、极端主义、分裂主义）具有非常重要的战略性意义，同时这几个国家又是中国重要的能源来源国家。2013年10月2日到8日，习近平主席又访问了印度尼西亚和马来西亚，将中国的外交延展到了东南亚地区，并且与这两个国家分别建立了战略伙伴关系。2013年10月9日到15日，李克强总理又参加了东盟10+1、东盟10+3领导人会议，并且出席了东亚峰会，同时访问了文莱、泰国和越南。国家主席习近前脚刚刚访问东南亚国家之后，后脚李克强总理就赶到了，继续访问，充分体现了中国新一届政府对于发展与东南亚国家之间关系的重视程度。这是第一个方面的表现，中国领导人遍访周边。

 

     （二）周边国家元首访问中国

与此同时周边一些国家的元首和政府首脑也纷纷来华访问，形成了全面互动。我们举几个非常重要的人物，2013年5月以色列总理内塔尼亚胡和巴勒斯坦总统阿巴斯访问中国，这两个访问之间有明显的交叉。当时一些国际评论认为，中国要在中东地区、在中东和平进程方面发出中国的声音。我们大家都知道，中东和平进程很重要的问题就是巴以问题，这实际上也反映了国际社会的一种期待，对中国能够介入中东和平进程的一种期待。中东和平进程很大程度上是美国主导的，但是美国主导和平进程很大程度上来说又是失败的。这是第一个。

第二，越南国家主席张晋创2013年6月19日至21日对中国进行国事访问，越南也是中国非常重要的一个邻国。近些年来，中越之间在海洋问题上面以及南海问题上面出现了一些争执，但是中越两国发展友好关系的大局没有改变，新一届政府同样重视发展与越南国家和党际之间的友好关系。

第三，韩国总统朴瑾惠6月底访华。在这里我们可以简要的介绍一下朴瑾惠总统，因为她身份比较特殊，是韩国历史上第一位女总统，也是韩国历史上第一位父女总统，因为她的父亲是朴正熙，曾经也是韩国总统。朴瑾惠总统目前仍然未婚，所以韩国一些媒体把她称之为嫁娶了韩国的女人。中国对于朴瑾惠总统的访问给予了高度重视，无论是从外交礼仪、接待标准等方面都给予了高规格的礼宾待遇。

新加坡总统李显龙2013年8月25日至31日对中国进行了正式访问，此后10月22日三国总理（俄罗斯、印度、蒙古）同日访问中国。三国总理同时访华，尤其是印度总理辛格访华，实现了自1954年以来两国总理在同一年内的互访。2013年5月李克强总理访问了印度，10月辛格总理访华，同一年内实现了互访，这说明中印关系的互动是非常频繁的。

（三）召开中国周边外交工作座谈会

新一届政府成立之后，不仅仅通过这些外交访问，接待外国领导人访华、周边国家领导人访华，而且从大战略的角度进行了谋划。2013年在10月24日至25日，召开了中国周边外交工作座谈会，习近平等7位常委悉数出现了这次座谈会，主题就是谈中国外交工作。在这此会议上，习近平强调，开展周边外交要立体、要多元、要跨越时空。这次会议上确定了未来5至10年中国周边外交的一些目标、基本方针、总体布局，明确了周边外交工作的思路和方案。从战略层面对今后的周边外交工作进行了布置，进行了全局性、长远性的战略规划。习总书记还强调，在发展与周边国家关系的时候，要找到共同利益的交汇点，要坚持正确的义利观，要有原则、讲情义、讲道义等等。通过这样一个外交工作会议，使得中国周边外交的大方向明确了，使得中国周边外交的目标明确了，使得中国周边外交未来的发展路径明确了。

   （四）设立国家安全委员会

设立国家安全委员会，从组织机构上有效保障外交和安全政策的制定和实行。再好的政策还是需要人来执行，还是需要机构来保障的。新一届政府成立之后，从组织机构上面也进行了一定的创新，设立了国家安全委员会。这是在十八届三中全会当中明确提出来的一个重要战略举措。国家安全委员会设置的初衷是什么？在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明中，对于为什么设置国家安全委员会做了非常清晰、高度凝练的概括。它强调当前我国面临对外维护国家主权、安全和发展，对内维护政治安全与社会稳定的双重压力，各种可预见和不可预见的风险因素明显增多，原先的国家安全处置措施、安全机制设置，并不足以应付这些挑战。因此，要设立国家安全委员会。它的主要职责包括制定和实施国家安全战略，推进国家安全法治建设，制定国家安全工作方针、政策，研究解决国家安全工作中的重大问题。这是我们讲的第四个方面的体现，从组织机构上，有实际的外交实践，有具体的外交战略、顶层设计，还有切实有效的组织机构保障。从这几个方面，中国新一届政府对周边外交进行了总体的设计。

 

 三、新一届政府周边外交特点

周边外交体现了什么样的特点？我主要谈三个方面。

（一）高层关注、密集发力

     通过我刚才的描述，大家都能够感受到，新一届政府周边外交的第一个特点就是高层关注、密集发力。中国国家主席、国务院总理成为中国周边外交一系列外交实践的主导者和核心人物。第二，密集发力。中国领导人的外访和外国领导人来华访问，包括召开周边外交工作座谈会，包括设立国家安全委员会，在一年不到的时间里，全部落实了。这个密度很大，力度很大，高层关注的程度由此可见一斑。这是第一个方面的特点。

    （二）路径清晰、目标明确

周边外交路径很清晰，目标很明确。路径我们简要概括为以下几个方面：第一，以经济互补整合为基础。打经济牌，既有利于中国与周边国家的关系发展，同时对于中国自身的发展、经济结构的调整、发展方式的转变，也是非常重要的，实际上是一个双赢的结果。我们看一下，新一届政府成立以来，在对周边国家关系中提出了哪些新的经济构想。比如说丝绸之路经济带，这是习近平主席在访问中亚国家的时候提出来的，因为这些中亚国家都是古丝绸之路沿线的国家。李克强在访问印度、巴基斯坦的时候，提出来要建立蒙中印缅经济走廊。在出席东盟10+1会议的时候提出了21世纪海上丝绸之路的设想，并且主张要打造中国东盟自贸区的升级版。中国东盟自贸区建立以后，中国和东盟之间的贸易关系不断地得到提升，我们还要把中国东盟自贸区提升到一个新的层次，力争到2020年实现双边贸易额达到1万亿美元。还有就是支持建立亚洲基础设施投资银行，并支持东盟提出并主导的地区全面合作伙伴协议。通过这些倡议，我们可以看到，都是以经济为基础、为核心的一些提法。所以我们讲路径，首先是以经济整合互补为基础。

第二，以亲、诚、惠、容为理念。这个理念是习近平总书记在周边外交工作座谈会上面提出来的。亲就是睦邻友好，中国与周边国家要睦邻友好，要守望相助。诚就代表中国与周边国家要以诚相待，要多走动，多说一些暖人心、鼓舞人心的话，首先要相互尊重、平等相待。惠强调要让周边国家能够实实在在的感受到中国发展所带来的红利，中国的发展不仅仅是一国的发展，而且也让中国的发展红利惠及到周边国家。容就是要有一种开放包容的心态去看待中国与周边国家在亚洲的关系，亚洲足够大，能够容纳中国的发展，能够容纳亚洲其他国家的发展，另外还有一个层次，以一种包容开放的心态去看待中国与部分周边国家存在的一些利益分歧。

第三，以睦邻、安邻、富邻作为原则。要做到“与邻为善，以邻为伴”，而不是“以邻为壑”，相互提防，同时要以管控分歧为补充。不可否认，中国与周边一些国家存在了一些比较棘手的问题。对于这些存在的问题，我们既不能够忽视它，又不能够让分歧影响到中国与周边国家关系发展的大局。怎么办？管控分歧。我们看新一届政府在强调发展对外关系的过程中，都会强调一条管控分歧。所以我们讲这个路径包括经济基础，以亲、诚、惠、容为理念，以睦邻、爱邻、富邻为原则，以管控分歧作为补充的全方位周边外交战略布局。它的目标就是要营造一个和平稳定的国际环境。

（三）覆盖面全、针对性强

通过新一届领导人的外访，包括周边国家领导人的访华，覆盖面几乎涵盖了整个亚洲地区，东北亚、东南亚、南亚、中亚地区、以至于中东地区，覆盖面非常地广泛。我们讲周边不仅仅是周边四个邻国，还涵盖了东南亚地区，甚至包括中东地区。它是一个大周边的概念，也就是亚洲区域。针对性主要体现在这样几个方面：第一，总的原则是睦邻、安邻、富邻的原则。比如说我们中国与东南亚国家发展关系，尤其是与东盟，现在东南亚有一个比较成熟的区域性组织就是东盟，虽然中国与东盟某些成员国之间存在一些利益分歧，但是中国仍然愿意坚持在睦邻、安邻、富邻的原则下与东盟国家发展睦邻友好关系。很重要的体现就是中国愿意推动与东盟签订《睦邻友好合作条约》，通过法律条约的形式来解决中国与东盟成员国之间的部分分歧。这是总的原则。但是对于个别的国家，中国采取的措施是坚持原则，针锋相对。换句话说，中国对于周边国家并不是以一贯之的以同样的政策对待，而是具体对象具体分析。第二，和平发展的对等性。这个问题也需要厘清。习近平主席访问俄罗斯时在莫斯科国际关系学院发表的演讲中提出，中国将坚定不移的走和平发展道路，致力于促进开放的发展、合作的发展、共赢的发展，同时呼吁各国共同走和平发展道路。也就是说中国的和平发展道路是中国历史和人民的必然战略选择。这个和平发展是有条件的，就是要对等，换句话说不是你对我虎视眈眈，对我形成威胁，我不维护正当的权益；而是我和平发展，其他国家也要和平发展，这才是对和平发展的全面理解。

 

   四、新一届政府周边外交动因

接下来我们来谈一下新一届政府为什么重视周边外交，有哪些实际的推动因素。

     （一）重视亚洲是中国国家身份应有之意

中国之所以重视周边外交，是国家身份的应有之意。我们都很清楚，在国际关系领域，国家身份与国家利益、国家战略之间存在着一种互动关系。国家身份决定国家利益，国家利益决定国家战略。因此，对于中国这样的国家，国家身份存在着复杂性和变化性的特征。有些国家到中国来，去北京、上海一看，中国的经济发展水平完全是发达国家；但是到一些边远地区一看，甚至有些地方还属于最不发达国家的标准。国际社会看到的都是中国很光鲜的一面，认为中国已经属于发达国家了，事实上中国的发展是很不平衡的。中国还有大量的落后贫困地区。所以这是很复杂的。现在怎样界定中国的国家身份？这既是理论问题，也是政策问题。我个人认为，中国的国家身份，从目前来看，中国是一个具有全球影响力的地区发展中大国。全球影响力很大程度上取自于中国对于全球经济版图所造成的影响，经济方面的影响力已经波及全球。从中国国家的发展阶段、总体平衡度，尤其是中国对外力量的投射能力来看，中国仍然属于地区性的发展中国家，这个地区性与中国的地理位置是有必然联系的，也就是说是亚洲国家。所以我们讲中国重视亚洲地区是中国国家身份决定的，因为中国是亚洲的发展中国家，就必须要将亚洲作为根基、作为基础。这是第一方面的动因。

（二）亚洲力量整合的客观要求

中国作为亚洲国家，应该十分清晰的看到亚洲具有一种双重特性，我把它称之为是集天使和魔鬼于一身的地方。首先亚洲的经济活力很强大，发展潜力很巨大，但同时这个地方的热点问题很多，政治的复杂程度超乎想象。首先来看看经济，亚洲地区内的贸易额，从本世纪初到现在由8000美元增长到3万亿美元，亚洲同世界其他地区的贸易额从1.5万亿美元增长到4.8万亿美元，2012年亚洲对世界经济增长的贡献率超过了50%。亚洲地区成为全球经济发展的重要引擎，经济活力很强。另一方面，亚洲也是冷战最后一个遗留的地区，朝鲜半岛目前处于分离状态，这完全是冷战的结果。当然还包括中国，中国现在祖国统一事业还没有最终的实现。在亚洲地区，可以说政治热点问题非常多，问题也很复杂。在这样的情况下，亚洲出现了所谓的二元结构。就是在亚洲地区内的国家，在经济上面希望搭中国经济发展的快车，经济上要靠中国，但是在安全上面又对中国心存疑虑，希望通过美国来保障自己的安全。经济上面靠中国，安全上面靠美国。亚洲内部出现像韩国总统提出的亚洲悖论，就是亚洲国家内部之间的经济联系高度的相互依赖，空前的紧密，但是亚洲国家内部的政治问题却纠缠不清。就是经济高度整合，政治问题层出，所以称为亚洲的悖论。如何打破亚洲的二元结构？如何破解亚洲悖论？我想作为区域内主要的国家，中国应当充分意识到自己所承担的责任。中国的亚洲责任不允许中国回避，要勇敢的承担起地区性的责任，这个责任很大程度上就是怎样推动亚洲区域一体化进程的建设，要成为地区一体化进程的主要引领力量。正是因为中国在亚洲地区的特殊身份，正是由于中国对亚洲复杂地缘政治和地缘经济格局的认识，使得中国要重视亚洲地区，重视周边地区。

 

（三）应对外部挑战的必然选择

应对外部挑战的必然选择，这个挑战我们想通过两个方面来谈。

第一，应对经济领域的挑战

中国现在所面临经济领域的挑战，可以说是结构性的。为什么这么说？原先中国经济发展的方式主要是通过投资拉动起来的，2008年金融危机之后，整个全球经济陷入了一种萎靡不振的状态，外部市场大幅度的萎缩，中国依靠投资拉动、出口导向型的经济已经无法适应全球经济大环境的需求了。外部环境改变了，中国的经济发展方式也必须随之发生改变。这是经济领域的一个重要挑战，结构性的挑战。刚刚跟各位提到了亚洲地区是全球经济最活跃的一个地区，所以中国要想改变原有的发展方式，就必须发挥亚洲区域内经济整合的力量。这是第一个方面，就是应对经济领域挑战的需求。

第二，应对政治领域的挑战

美国对亚洲战略进行了调整，大国在亚洲地区战略博弈的激烈程度明显增强，大国博弈主要指中美在亚洲地区的战略博弈。2009年奥巴马政府上台之后，又推动全球战略进行调整，很重要的一环就是要加大在亚太地区的战略投入力度，提出了很多标签，比如说重返亚太、亚洲转向、亚太再平衡战略等。无论说辞怎么改变，指向性都是要加强在亚太地区的存在。中美在亚洲地区战略博弈程度表现的非常激烈。战略博弈的双方主要是中国和美国，美国已经下了先手棋了，我们中国也有对应的一些措施。需要强调一点，中国的周边外交战略不是被动的，而是一种主动行为，并且中国的周边外交具有包容性和开放性的特点。习近平主席多次强调，中国的发展是和平的发展，是合作的发展，是共赢的发展，是开放的发展。实际上我们对于美国在亚太地区的战略存在，有非常明确的态度表示。有些评论认为中国对周边战略的调整，主要是应对美国亚太战略的挑战，我认为这个概括不是十分准确。

下面对今天的讲题做一个简要的总结。从新一届政府周边外交实践来看，从四个方面体现出了一些新的动向。第一，高层遍访周边；第二，周边国家元首访问中国，形成了全面的互动。另外，从顶层设计这个层面以及从组织机构保障这个层面，加强了周边外交的总体布局。通过这些外交实践我们可以总结出这样三个特点：第一，高层关注、密集发力，政策措施一个接着一个的出台；第二，路径很清晰，目标很明确；第三，覆盖全面，针对性强。

为什么要进行周边外交战略总体布局？主要有三方面原因：第一，因为中国国家身份，中国是亚洲地区性发展中的大国，重视亚洲是中国国家身份应有之意。第二，亚洲力量整合的客观要求。中国是亚洲国家，并且是亚洲区域内的大国，作为区域内的大国，对于整合亚洲力量，对于亚洲未来的发展，承担着一份沉甸甸的责任，中国不能够回避自己应该承担的亚洲责任。第三，应对外部挑战的必然选择。一方面是经济的挑战，另一方面是大国在亚洲战略博弈力度的增强，尤其是美国亚太再平衡战略的实施。我们要强调，中国周边外交战略的布局升级，并不是被动的行为，而是主动的行为；同时中国周边的外交战略是开放性的，是包容性的，并不是想把某一个国家排除出亚洲，而是希望能够更好的建设亚洲、发展亚洲，使亚洲成为全球稳定的、繁荣的区域。

我们今天就讲到这里。

责任编辑：周艳

文章来源：http://www.71.cn/2014/1119/789209.shtml