编制制度笼子让官员“不想贪”

习近平同志在第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上强调:“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”制度建设是惩治和预防腐败的关键，也是反腐倡廉建设的必要保障。如何编制“制度的笼子”?

我认为编制制度的笼子要分两个层次解决怎样“关进”和“关住”权力的问题。第一个层次是“关进”权力，编制致密强壮的笼子，加强对权力运行的制约和监督，使其“不敢为”和“不能为”。“不敢为”，即通过严厉的打击和惩戒起到震慑作用，使掌权者不能任意妄为，这是一种外在约束;“不能为”，即通过完备、严密的制度设计制约权力的使用，挤压腐败的空间，使其无法滥用权力，尽最大可能降低腐败发生的几率，这是一种制度层面上的约束。

第二个层次是“关住”权力，使其“不想为”，即权力使用者能自觉地依法履职、依规办事，自觉抵制各种诱惑，这源于思想意识的清廉，是一种道德层面上的自我约束。这两个层次共同作用，形成具体的制度，才能共同编制制度的笼子。

依靠制度改革推动反腐斗争

建设廉洁政治，这个目标在十二届全国人大一次会议上作政府工作报告中就被提出:“坚持反对腐败，加强廉政建设，从制度上改变权力过分集中而又得不到制约的状况，做到干部清正、政府清廉、政治清明。”短短48个字，不仅抓住了“权力过分集中而又得不到制约”这一腐败现象产生的根源，而且还意味着中央要改进党的领导方式和执政方式，依靠制度改革力量来推动反腐倡廉建设，着力消除腐败之源，实现廉洁政治。

就我国国情而言，在体制转轨时期，干部权力特别是“一把手”权力、政府权力特别是行政裁量权、政治权力、部门立法权没有得到有效的制约和监督，一些领域消极腐败现象易发多发。“把权力关进制度的笼子里”的提出，说明经过多年的实践，制度反腐在廉洁政治建设工作格局中的地位更加明确和突出，有利于彰显党反对腐败的坚定决心，以更高的层次、更宽的视野推进廉洁政治建设。我们还需要不断对现行体制进行深化改革，减少体制缺陷和制度漏洞，不断铲除腐败现象滋生蔓延的土壤。

防止权力失控的有效途径就是建立和完善对权力运作的监督制约机制，使国家一切权力包括各项具体管理权的行使都处于严格的监控之下，严格遵循法定的规则，让权力在“阳光”下运行，绝不允许个人擅权、滥用权力和玩忽职守。腐败源于权力监督和制约的缺失，只有管住权力，把权力关进制度的笼子里，才能减少腐败的发生率，以实际成效取信于民，造就清明的政治风气和健康的政治生态。

抓住权力运行的制约

党的十八大强调，要健全权力运行制约和监督体系，确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。“相互制约”要求不同权力之间分工明确、各负其责，形成相互制衡结构，保证权力依法运行，防止权力滥用;“相互协调”要求适度分权，使不同性质的权力作适当分解，避免权力过于集中。进而，根据权责统一原则，建立决策问责和执行问责机制，强化对官员的问责力度。

管住权力要抓权力运行的制约，可以从下面五个方面着手:一是要巩固以往执政经验，扩大党代会和全委会的决策权、强化纪律检查机关的监督权，发挥人大对政府和司法机关的制约监督作用。对规范和公开行政权力，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制等方面进行积极有益的探索。二是要健全各部门各系统内部权力的合理配置，严格划分不同权力的使用边界，加强对权力使用的规范和限制，形成部门内部的权力制约与协调机制。三是要健全法制，把权力的行使通过法律和规章确定下来，纳入法制化、程序化轨道，保证分工明确、各司其职、各负其责，按照法定权限和程序行使权力、履行职责。四是要建立健全党务公开、政务公开、村务公开以及其他各类公开办事制度，提高透明度和公信力，重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。五是要全面推行定期交流轮岗制度，特别对权力集中的部门和岗位要有刚性规定，规定不同职务、岗位的任期时限，使交流轮岗成为一种制度，成为一种常态。

党的十八大报告中强调:“加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。”这是我们党首次把“四个监督”作为一套完整的监督体系明确提出来。我们应该创新监督思路，形成全方位多层次的权力运行监督机制，确保权力的合理使用。体制内监督应该加强对领导干部特别是主要领导干部监督、抓住重点时机、重点内容监督，严格执行民主集中制，拓宽党内民主渠道。建立健全干部官员廉政责任制、公开述职述廉制度、廉政测评制度、监督风险制度，对掌权者权力进行防控和监督;完善公开述职述廉制度，通过运用官员公开述职、民主评议、多方面监督的形式进行;完善官员的廉政风险防控制度。体制外的社会监督中应该增强人民群众监督、社会组织监督与新闻舆论监督的力量，形成强大的社会监督环境，对掌权者监督制约形成有效的保障。

制度反腐、惩防并举

党的十八大以来，我国反腐倡廉工作呈现新的工作局面和战略部署，从强调改进工作作风、开展以为民务实清廉为主要内容的群众路线教育实践活动，再到主张把权力关进制度的笼子里，无不体现从严治党、制度反腐、惩防并举的新思路。推行制度创新，积极借鉴我国历史上的优秀廉政文化，不断提高拒腐防变和抵御风险能力，让制度的笼子“关住”权力。

制度创新。“关进”权力，既是从源头上预防和治理腐败的根本途径，是提高科学有效防治腐败能力的必然要求，也是“关住”权力的一个前提性条件，为官员行政伦理的提升从而在思想意识上保持清廉提供平台。内在的行政伦理素质的提升比外在强制性的约束对我国打造廉洁的政府、透明的权力运行机制显得更为低成本和长效。只有形成了一整套系统的、有效的法律规范机制对腐败现象进行预防、抑制和惩治，建立起对掌权者不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制和不易腐的保障机制才能营造清明的政治环境。这三个机制实际上就是具有中国特色的标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的反腐败体系。完善体制机制才能营造清明的政治环境，有了清明的政治环境才有利于官员的伦理道德建设，才能让官员获得行政职业荣誉感，增强内在自律性，关住“权力”。

建设廉政文化。廉政文化是关于廉政的内容、信念、规定和与之相配的生活方式及社会评论的总和，是廉洁从政行为在文化的体现。建设廉政文化，将“廉荣贪耻”内化为官员的道德操守，将“为民务实清廉”内化为官员的信念成为一种自觉行为，最终形成一种全社会的道德规范，“关进”并“关住”权力，形成拒腐防变教育的长效机制。建设廉政文化，使制度的笼子“关进”并“关住”权力，使廉政成为党员干部的一种虔诚信仰、一种热情追求、一种自觉实践，形成全社会“人人思廉、全民促廉”的廉政建设新格局，这是实现反腐倡廉建设可持续性发展的必由之路，也是构建社会主义和谐社会和实现中国梦的内部前提。

只有“为正清廉才能取信于民，秉公用权才能赢得人心”。制度的笼子“关进”并“关住”权力，才能逐步铲除滋生腐败的土壤和条件。我们必须树立长期作战思想，不断改革创新以反腐倡廉实际成效推进廉洁政治建设，来实现“干部清正、政府清廉、政治清明”的廉洁政治目标。

(作者系中南大学法学院博士)

责任编辑：王梓辰

文章来源：http://www.71.cn/2014/1120/789352.shtml