【案例】遏制“附加费”乱象需法治撑腰

 

【关注民生】

【事件介绍】

水电油价“附加费”调查：仅居民生活电费1年就“附加“270亿元？

在很多人的心目中，一吨水、一度电、一升汽油的价格都有清晰、统一的标准。不过，家庭主妇张女士最近却不经意地发现，在电力公司提供的电费单上，除了基本电价，还有一项“代征附加”费用：今年1至10月，她三口之家的电费每月200余元，10个月缴纳的“附加费”约125元。

事实上，在一张张居民水、电、汽油的缴费单里，均含有多项“附加”的费用：每一吨生活用水的价格里，有公共事业费、排污费等“附加费”；每度城乡居民电价里，至少包括5种“附加费”，各地规定普遍占电价的5%左右；而在海南等一些地方，一升汽油的售价里，还有1块多钱的“车辆通行附加费”……

记者调查发现，在关涉民生的水、电、汽油价格中，“附加费”现象普遍存在，且各地标准不同，项目易增难减。按2013年全国用电量初步估算，仅电价“附加费”一年可达2000多亿元，其中居民生活用电的“附加费”就达270多亿元。这些“附加费”到底该不该收？它们最终流向了哪里？

电价“附加费”一年收取2000多亿元，各地标准最多相差近一倍

张女士发现的电价“附加费”是怎么回事呢？“附加费”究竟是什么？收取名目从何而来？记者拨打上海、北京、海南、四川四个省市的国家电网“95598”热线了解到，销售电价里的“附加费”现象在各地普遍存在，其中一些已收取多年。“目前，电价里附加的主要是政府性基金及附加资金，全国性的就有5项。”国家能源委员会专家咨询委员会委员、厦门大学中国能源研究中心主任林伯强介绍，其中有国家重大水利工程建设基金、水库移民后期扶持基金、农网还贷资金、城市公用事业附加、可再生能源电价附加。此外，还有各种部分地方性基金。

据介绍，目前，各地电价“附加费”的收取标准各异。其中，四川省发改委在2013年11月下发的《关于调整可再生能源电价附加征收标准等有关事项的通知》中明确了现行征收标准：以城市“一户一电”居民生活用电为例，四川每度电均含农网还贷资金2分钱；国家重大水利工程建设基金0.7分钱；城市公用事业附加费1分钱；大中型水库移民后期扶持资金0.83分钱，以及地方水库移民后期扶持资金0.05分钱；还有可再生能源电价附加0.1分钱。这意味着，以上“附加费”合计一户普通居民用1度电，需缴纳的“附加费”共4.68分钱——即使按照该省居民生活用电每度0.8224元的“封顶标准”计算，“附加费”也已约占电价的5.6%，而工商业用电收取标准更高。

“各地电价里的‘附加费’标准差别很大，相差可以近一倍。少的2分多，多的5分多。”林伯强说。

事实上，据多位专家估算，如果按4分钱一度的平均水平计算，2013年，我国全社会用电量累计53223亿度，电价里一年“加收”的费用达2100余亿元。“仅按6793亿度的居民生活用电量计算，这笔收费也达270多亿元。”上海市流通经济研究所所长汪亮说。

 

“附加费”过时收取和违规加价频频

记者调查发现，“附加费”在水、电、成品油价格中普遍存在。在江南水务、重庆水务等上市公司近年的公告中，其所在地水价包含南水北调基金、污水处理费等常规附加，公用事业“附加费”在每立方米0.05元至0.1元不等，一些地方还有垃圾费和省级专项费。

而从2008年末起，海南省在汽油销售环节中价外征收机动车辆通行“附加费”，2011年后，这一“附加费”已涨至每升1.05元。尽管收取标准看似不高，但“聚沙成塔”的最终结果却很可观：比如，按海南省加油站行业“十二五”发展规划，到2015年，该省成品油销售量将达250万吨。专家测算，保守估计，仅“车辆通行附加费”一年收取可上10亿元。

记者调查发现，“附加费”存在的问题主要包括以下几种：

——名为临时性工程投入，但“过时”仍收取。比如，1992年起征收的三峡水利建设基金在2009年停止征收，但继续新设国家重大水利建设基金，仍按每度电0.7分钱的标准收取。

——以“价中费”代替其他收费，催生不公平均摊。据了解，海南成品油价中的车辆通行“附加费”，是在油品销售环节征收。这个规定意味着，所有的消费者都需要交纳这笔额外的“附加费”。对此，一些消费者表示，对油价统一加收“附加费”，意味着机动车不上高速也要交钱，有“雁不过也拔毛”之嫌。海南省交通规费征稽局局长熊志洲表示，“这确实有些不公平，但因为不是在路上设卡收费，能保证交通顺畅。”

——“附加费”通过补贴或结算差价的方式，直接变为电网、供水企业的经营收入。比如，深圳、海南等地均规定，“附加费”中的污水处理费，优先支付排水、污水等设施运营，或通过服务采购向管网、污水处理运营企业补贴。

事实上，很多“附加费”不是供水或者供电企业直接收取的，而是政府相关部门在收取“附加费”后，作为补贴返回给企业。通过这种计划性的机制，来调节供电、供水企业的盈亏，客观造成人为干预因素很大。

在重庆水务季报中，今年前三季度就获得政府补助1034万元。此外，按有关会计处理规定，电网企业取得可再生能源发电项目上网电价补助——明文规定的“附加费”的一种，可直接计入企业的“银行存款”和“主营业务收入”。

——违规加价。在国家电监会2009年至2012年发布的供电监管报告中，几乎每年都有供电企业借“附加费”自定收费标准，这些“附加费”都是在政策规定之外收取的。例如，内蒙古鄂尔多斯电业局连续两年向用户收取“线路维护费”，未提供收费依据，属超范围经营。

“附加费”变“明白费”改革方向在于市场化

业内人士表示，“附加费”现象源于计划经济时代，主要由政府进行资源定价，造成某些重要资源长期价格偏低。为了支持企业运营，政府额外收取“附加费”，形成专项基金，然后补充公共设施的计划性、临时性投入。随着定价向市场化转型，清理陈旧不合理的附加基金，通过“费改税”规范合理的收费，应是新一轮资源价格及税费改革的题中之意。

实际上，“附加费”种类偏多，增速较快，挤压了价格市场化改革的空间，令资源的价格不能真实准确地反映市场供需。清华大学水业政策研究中心主任傅涛介绍，从我国36个核心城市的调查来看，10年来，供水价格年均增长5%左右，但“附加费”中的污水处理费却年均增幅达15%左右，超过了水价本身的增速。

 

专家说，水所增加的成本靠“附加费”的方式“暗地里”收取，不仅令公众质疑，也不利于推动企业靠自身效能提高节约成本、提高生产力。

汪亮等专家普遍认为，种种“附加费”问题需要理顺、规范，即使对一些合理并常态化的基金，也应加快“费改税”，减少随意性和寻租空间。

今年9月，财政部已发布通知明确，已完成上缴任务的北京、天津、江苏、山东、河南将取消收取南水北调工程基金。今年全国两会期间，财政部长楼继伟明确，要研究推进除煤炭外的其他资源品目资源税从价计征改革，同时推动环境保护费改税。

此外，随着水电费代扣代缴普及，居民普遍难以了解价格构成，甚至供电公司部门也存在“不清楚附加费扣了多少”的现象。海南现代管理研究院院长王毅武表示，希望电力、收取部门增强透明度，向社会公示附加收费的依据及去向。“‘附加费’是不通过市场化定价机制形成的行政收费，不可能是永久性的，需要有一定的期限或上限。”林伯强认为，尽管近年来监管部门对地方乱加价、乱收费从严管理，还要加快市场化改革，通过竞争理顺上下游成本机制，让“附加费”早日成为“明白费”。

“附加费”挤压了公共品价格改革空间

不看不知道，一看吓一跳。以电价附加费为例，恐怕很多人既没有想到一年收取总额高达2000多亿元，也没有想到收费种类如此多——仅全国性收费就有5项，此外还有各种地方性基金。之前，一些人大概只听说过电价中含有三峡水利建设基金，然而，三峡基金停止征收之后又收取国家重大水利建设基金。总之，电价附加费没完没了。

公共品价格中的附加费该不该收？显然，在有关决策部门和受益者看来，应该收取附加费，大概有两个理由：一是公共品的主费或者基本费偏低，通过收取附加费让价格更合理一些；二是可以为相关公共领域筹集部分资金。但在消费者看来，收取附加费不妥，因为公共品应该根据成本来定价，不应该在成本之外再收取附加费。

虽然各种附加费已经存在了多年，有心人却发现征收附加费的法律依据并不硬。以电价中的5项收费为例，都没有国家法律依据，而是依据财政部等相关部门出台的征收使用或者资金使用管理办法在征收。按理说，附加在价格上的各类基金和附加费是一种价格行为，应该在《价格法》中有规定有授权，但《价格法》中没有“附加费”之说。

其实，很多附加费合理性值得质疑，比如，海南成品油价中的车辆通行“附加费”，是在油品销售环节征收。这意味着，所有的消费者都需要交纳这笔额外的“附加费”，不上高速也要交钱——即使有征收依据，也是不合理收费。再如，很多附加费变成企业收入和利润，也不合理——即使要补偿这类企业，也应该通过减税，而不该增加消费者负担。

甚至一些附加费就是赤裸裸乱收费。在国家电监会2009-2012年发布的供电监管报告中，几乎每年都有供电企业借“附加费”自定收费标准，这些“附加费”都是在政策规定之外收取的。例如，内蒙古鄂尔多斯电业局连续两年向用户收取“线路维护费”，未提供收费依据，属超范围经营。所以，必须对附加费乱象进行彻底治理。

首先，要推进水电汽油等公共品价格改革，把各种附加费去掉。显而易见，附加费不是弥补公共品价格缺陷的解药，价格缺陷应该通过价格改革来解决。一些公共品价格改革多年仍存在很多问题，主要原因就在于附加费挤压了改革空间，难有大作为。要想让公共品价格合理，必须去掉附加费，让公共品成本简单透明。

另外，要以“费改税”来补贴相关公共领域。附加费去掉之后，需要补贴的相关领域，可以通过税收来补贴。例如，去掉电价中的附加费，以税收来补贴国家重大水利工程建设、水库移民后期扶持、城市公用事业等。因为税收都需要法定，通过法律授权收税并补贴相关领域，不仅有法律依据，也能受到法律约束。

如果非要征收某些附加费，也必须要有过硬的法律依据和法律授权。尽管征收附加费基本都有依据，但依据的是部门规定和地方规定，而这些部门规定和地方规定的制定依据又是什么呢？似乎找不到明确的权威的法律依据。如果非要征收某些附加费，应该明确、统一标准，并得到全国人大制定的法律的授权，否则，各种问题和质疑会继续伴随着附加费。

 

水电油价附加费该寿终正寝了

水电油价附加费到底该不该收？它们最终流向了哪里？要回答这些问题，就要探究这些“附加费”的来历。水电油价附加费源于计划经济时代，不管其理由是否充足，有无必要，但在市场经济条件下，依旧沿用计划经济时代的办法，显然不合适。

一者，企业增加的成本靠“附加费”的方式“暗地里”补贴，不仅令公众质疑，也不利于推动企业革新技术、创新管理，以节约成本，提高生产力。二者，“附加费”种类偏多，增速较快，挤压了价格市场化改革的空间，让资源的价格不能真实准确地反映市场供需。三者，随着水电费代扣代缴普及，居民普遍难以了解价格构成，甚至出现水电油部门“也不清楚附加费扣了多少”的现象。如此，不仅有违公开透明原则，更给权力以寻租空间，难免滋生腐败。

因此有专家认为，随着资源能源性产品定价向市场化转型，清理陈旧不合理的附加基金，通过“费改税”规范不合理的收费，应是新一轮资源价格及税费改革的必须。即使对一些合理且常态化的附加基金，也应加快“费改税”，减少随意性和寻租空间，让“附加费”早日成为“明白费”。

在笔者看来，总体而言，水电油价附加费与市场经济相悖，是该寿终正寝了。有关部门或单位应积极采取相应措施，管住权力之手，尽早让此类“附加费”退出历史舞台。

遏制水电“附加费”乱象，费改税刻不容缓

在水电费代扣越发普及的今天，附加费存在的事实很难进入一般居民的视野。然而，计划经济时代由政府主导资源定价，又常常以各种名义给予企业补贴或收取公共事业费用的“附加费”，却一直存在于水电油领域。具体来看，这些包含在水电中的附加费，一个基本的特征便是附加费的征收没有标准，各地相差很多，而且时限也没有具体规定。

以电力行业来看，国家能源委员会专家咨询委员会委员、厦门大学中国能源研究中心主任林伯强介绍，附加费中有国家重大水利工程建设基金、水库移民后期扶持基金、农网还贷资金、城市公用事业附加、可再生能源电价附加。此外，结合各省情况，还有一些地方性基金。遍布各地的附加费征收规模并不一致，有些地方是2分多，有些地方达到5分。并且，有些附加费项目“过时”仍然收取。典型案例一如1992年起征收的三峡水利建设基金在2009年停止征收，但继续新设国家重大水利建设基金，仍按每度电0 .7分钱的标准收取。

在用水领域，附加费的存在也稀松平常。从新华社的报道指出，江南水务、重庆水务等上市公司近年发布的公告中，其所在地水价包含南水北调基金、污水处理费等常规附加，公用事业“附加费”在每立方米0.05元至0.1元不等，一些地方还有垃圾费和省级专项费。

 

当然，附加费征收虽然缺失规范，但如果在去向用途上能够给出明细，那么也有据可循。但事实，附加费征收之后的用途本身就是一笔糊涂账。其一，当然是政府作为财政收入用于公共事业，此一点更适合在预算民主的领域进行讨论。其二，“附加费”会通过补贴或结算差价的方式，直接变为企业的经营收入。在深圳、海南等地，“附加费”中的污水处理费，优先支付排水、污水等设施运营，或通过服务采购向管网、污水处理运营企业补贴。其三，由于附加费的使用缺乏必要的信息公开，所以在政府支配和企业纳入营收之外，是否可以存在另外的用途，我们只能打上一个大大的问号。

对于附加费征收上的乱象，其解决办法并不困难，按照此前税费改革的基本思路，先对现有的附加费项目进行清理、整顿、区分，明确具体的属性和必要性。此后，取消一切不合理的收费项目，部分由费改税，需要保留的收费项目则依据实际情况降低收费标准，另外也可以走收费改为价格的路径综合解决。

概而言之，目前笼罩在居民头上的水电附加费征收乱局，在媒体率先揭露出来之后，必须要有具体的解决路线和时间表，毕竟，让“附加费”更加透明，这是政府执政最基本的职责所在。

【启示与思考】

说到底，尽管时下有些公共资源已经逐步市场化运营，然而，一些公共资源企业，乃至一些地方政府仍习惯于过往的行政化思路，过度干预市场价格，甚至不排除设租寻租的可能。

因此，眼下的当务之急在于，有关方面应该进一步清理种种陈旧、不合理的“附加费”，加快“费改税”的步伐，使得资源价格真实准确反映市场需求，并与市场实现联动。与此同时，还要加强监管力度，防范地方政府和权力部门以种种理由设立新的收费项目。

让市场的归市场，政府的归政府。只有加快推进市场化改革，才有可能不断抑制行政力量的乱加价、乱收费冲动，并形成市场化的良性定价机制。

在市场经济时代，应当让市场在资源配置中发挥决定性作用。各类不明不白的附加费不但挤压了价格市场化改革空间，还损害了公众的民生福祉，也助长一些企业不思深挖内潜、节约成本的惰性。治理附加费乱象，需要推进水电汽油等公共品价格改革，把各种不合理、不透明的附加费去掉。附加费不是弥补公共品价格缺陷的良药，价格缺陷应该通过价格改革来解决。不合理的附加费去掉之后，需要补贴的相关领域，可以通过税收来补贴。例如，去掉电价中的附加费，以税收来补贴国家重大水利工程建设、水库移民后期扶持、城市公用事业等。因为税收都需要法定，通过法律授权收税并补贴相关领域，不仅有法律依据，也能受到法律约束。

11月15日召开的国务院常务会议，决定实施普遍性降费：凡没有法律法规依据或未经批准设立的行政事业性收费和政府性基金项目，一律取消；对收费标准超成本的切实降低；对确需保留的补偿非普遍性公共服务成本的收费，严格实行收支两条线管理。看来，国家已注意到附加费乱象引发的问题。各地各部门有必要认真对现存的各种行政事业性收费和政府性基金项目进行清理，该砍掉的坚决砍掉，对于的确需要保留的项目，应在设置、征收、使用等环节加强监管，确保它们真正用于支持公共基础设施建设和公共事业的发展。

欢迎继续关注经典案例。

（转载请注明来源：宣讲家网站71.cn，违者必究。）

责任编辑：蔡畅

文章来源：http://www.71.cn/2014/1121/789562.shtml