“独生子女费之争”带来的思考和启示

 

【事件介绍】

河南卫计委：生二胎家庭需退还独生子女费

“我们符合条件生育二胎，之前领取的独生子女费，该怎么办呢？”11月21日，郑州市民陈女士致电当地媒体称，她向社区申请二胎指标时被告知，夫妻俩享受的独生子女费，应当如数退还。

“独生子女费，是政府给予的奖励。现在要生二胎了，咋又能要回呢？”家住西郊的天下路社区的陈女士说。面对她的不解，二七区淮河路办事处计生办工作人员解释称，他们是按照上级部门要求，进行执行的。

陈女士随后上网查询获知，在今年年初，国家卫计委曾出台通知提到，此前已经享受的独生子女费，不再退还。

陈女士提及的国家卫计委通知，全称为《国家卫生计生委关于贯彻落实〈中共中央国务院关于调整完善生育政策的意见〉的通知》。该通知第四条载明，单独夫妇申请再生育的，应当注销其“独生子女父母光荣证”，停止继续享受独生子女父母奖励优惠待遇，此前已经享受的不再退还。鼓励按政策生育，对自愿放弃再生育的，依申请发放“独生子女父母光荣证”，并按照有关法律法规落实奖励优惠待遇。

针对这份通知，11月21日下午省卫计委新闻办的王先生受访时称，国家卫计委的通知，是面向全国、全局的指导性意见，而每个省份情况不同。今年5月份，经过省人大修订的我省计划生育条例提到，如果符合条件的夫妇，申请生育二胎的，他们已经享受的独生子女费用，要予以退还。

事件进展：

河南回应二胎收回独生子女费：退费不作发准生证前提

按政策申请生二孩，被告知必须退还此前享受的独生子女费——近日郑州陈女士的遭遇引发广泛关注。河南省计生部门有关负责人25日表示，计生部门已要求执行中不将退费作为发放准生证的前提条件，且正积极向省人大常委会联系，明确细化相关规定的执行。

25年前设定条例一直未更改

给陈女士带来障碍的，是《河南省人口与计划生育条例》中一条规定，获得批准生育第二个子女的，应“签订计划生育合同书，退回《独生子女父母光荣证》和已领取的独生子女父母奖励费和其他奖励”。

河南计生部门政法处处长王立英说，这一条款并非针对“单独两孩”家庭，而是早在1990年条例首次出台时就已设定，当时设计的目的是奖励独生子女家庭，限制一些投机取巧骗取奖励费的人。此后河南省多次修改条例，但一直没动这一条。

正常生二孩无需退独生子女费

国家卫生计生委27日在回应生育二孩后独生子女费是否应退回问题时称，国家卫生计生委已经要求有关地方做好协调工作，及时妥善处理，维护群众权益，把好事办好。

国家卫计委回应说，为贯彻落实中央关于调整完善生育政策的决策部署，国家卫计委今年年初印发《国家卫生计生委关于贯彻落实〈中共中央国务院关于调整完善生育政策的意见〉的通知》，对调整完善生育政策配套政策措施及相关工作提出了具体要求，明确提出“单独夫妇申请再生育的，应当注销其《独生子女父母光荣证》，停止继续享受独生子女父母奖励优惠待遇，此前已经享受的不再退还”。

国家卫计委表示，全国绝大多数省（市、区）按照《通知》要求，通过修订有关规定或政策性文件，规定对符合政策申请再生育的夫妇不再要求退回独生子女父母奖励费。个别省份由于地方人口与计划生育条例有关条款尚未修改，仅在工作层面从宽把握，致使极少数地方出现要求再生育退还独生子女奖励费的事件。“对此，国家卫生计生委高度重视，要求有关地方做好协调工作，及时妥善处理，维护群众权益，把好事办好”。

 

政策法规

独生子女费退不退听谁的？

● 1990年《河南省人口与计划生育条例》：获批生育二孩的，应退回已领取的独生子女父母奖励费和其他奖励。

●2013年11月 “单独两孩”政策出台。

●2014年1月国家卫计委《通知》要求：单独夫妇申请再生育的，停止继续享受独生子女父母奖励优惠待遇，已享受的不再退还。

●2014年5月河南省新修订的计生条例规定：获准生育两孩的，应退回已领取的独生子女父母奖励费和其他奖励。

●2014年7月河南计生部门下发《河南省生育证管理办法》：发证和退独生子女奖励费是两回事，退费不是发证的前提条件。

释疑

地方规定是否违法？

卫计委：《通知》是指导性意见，不具强制性

今年5月，修订后的《河南省人口和计划生育条例》第二十条依然规定，获批生育第二个子女的，应退回已领取的独生子女父母奖励费和其他奖励。这条规定让河南省成为全国唯一一个明确要求必须退回已领取独生子女奖励费的省份。而此规定似乎与国家卫计委下发《关于贯彻落实〈中共中央国务院关于调整完善生育政策的意见〉的通知》相违背。《通知》规定要求：单独夫妇申请再生育的，停止继续享受独生子女父母奖励优惠待遇，此前已享受的不再退还。

国家卫计委副司长、新闻发言人宋树立11月26日晚间对记者表示，卫计委出具的此份通知是针对全国范围内的卫生计生系统及其各附属单位的意见。宋树立表示，“我们是一个指导性意见。我们发布的通知对省人大常委会的立法和对相关条例的修订没有强制性。”

据新华社国家行政学院法学部副主任杨小军说，因此河南省人大有权作出相关规定；由于找不到上位法，所以地方这一行为不违法。我国计划生育法也明确，各省份可结合当地实际情况，制定具体的独生子女奖励办法。但杨小军认为，追回独生子女费的做法并不合理。“享受独生子女费可以说是‘过去’的事，目前实行的“单独两孩”政策是‘现在’的事，河南的这一规定其实违反了立法法中关于‘法不溯及既往’的原则。”

盘点

24省市自治区明确“不需退回”

今年七月份，国家卫计委计划生育基层指导司司长杨文庄曾介绍除西藏、新疆外的29个省、市、自治区已实施了“单独两孩”政策。新京报记者梳理发现，其中包括北京在内的有24个省市自治区明确规定已领取的独生子女费不需退回。其中，河北、陕西、山西与贵州等地规定在“单独两孩”政策在当地正式启动前已经享受的不需退回，启动后领取了独生子女费又决定生育二孩的，需要将启动后享受的独生子女费退回。而内蒙古等6地暂未对之前已领取的费用是否需退回做出具体规定。

合法生二胎，独生子女费不该退

国家和公民之间应该存在信赖关系，公民必须信任行政机关所作出的决定，以此安排自己的生活。当公民信赖行政行为时，为保护行政相对人的信赖利益，该行政行为受到存续保护而不得任意撤废。

依法生二胎应该退回独生子女费吗？这或许是许多准备生二胎的夫妻很想吃颗定心丸的一个问题，也是一个在全国范围内带有普遍性的问题，需要一个确定统一的说法，不容各行其是。其实，为打消民众顾虑，国家卫生计生委早在今年年初各地尚未将“单独二胎”政策落地时就下发了通知，明确规定单独夫妇申请再生育的，只停止继续享受独生子女父母奖励优惠待遇，此前已经享受的不再退还。这意味着，新政策不具有溯及力，不打破依据原政策已经形成的稳定秩序。这既符合依法行政的要求，也符合新政策“鼓励按政策生育”的调整目的。

 

河南省卫计委有关人士以“每个省份情况不同”来解释收回独生子女费的做法，是站不住脚的。且不说国家卫生计生委的通知精神，即使从依法行政的角度讲，公民积极响应国家政策生二胎，也不应影响因为同样积极响应国家政策而已经享受的独生子女奖励费。这是基于行政法上的信赖保护原则得出的基本结论。这个原则的基本涵义是指，国家和公民之间应该存在信赖关系，公民必须信任行政机关所作出的决定，以此安排自己的生活。当公民信赖行政行为时，为保护行政相对人的信赖利益，该行政行为受到存续保护而不得任意撤废。

这就是说，民众因为信赖政府信赖政策而响应独生子女政策，因而享受按政策给予的奖励费，这是他们应获得的信赖利益。没有相反的违法行为发生，政府部门无权追回奖励费用，剥夺这些信赖利益。与此同时，民众依据政府新政策生二胎，也是一个积极守法的行为，一不存在违法性，二不影响原政策实施时期的“独生子女状态”，政府没有任何理由收回独生子女费，否则必然严重损害政策的权威和政府的公信力。从某种意义上讲，追缴已经得到的合法收入，意味着对公民行为的处罚。没有任何违法行为的公民是不应该受到如此不公平待遇的，何况公民在两个时期都是积极守法者。

最让人不解的是，河南省卫计委不仅无视卫计委的通知精神，实际上也在歪曲地方法规。根据河南计生委新闻办官员所说的河南新计生条例，根本就没有“按规定生二胎需退回独生子女费”的条款。该条例第46条是这样规定的：“领取《独生子女父母光荣证》后又违反本条例规定生育的，除按本条例有关规定处理外，终止享受相关的优惠待遇，并收回《独生子女父母光荣证》、独生子女父母奖励费和其他计划生育奖励。”显而易见，收回独生子女费的前提条件是“违反本条例规定”，依法申请二胎并不违反本条例的规定，何谈收回独生子女费呢？不知道河南省卫计委的相关人员没看懂这条规定，还是揣着明白装糊涂，借机获取利益？

独生子女费应是国家立法命题

当地计生办工作人员的说法并非没有法律依据。今年5月，河南人大常委会对《河南省人口与计划生育条例》作出了修改，符合条件的夫妇，申请生育二胎的，须“退回《独生子女父母光荣证》和已领取的独生子女父母奖励费和其他奖励”。该条例为河南省地方性法规，在整个河南省具有法律效力。

然而，该条例却和国家卫生计生委发布的《关于贯彻落实〈中共中央国务院关于调整完善生育政策的意见〉的通知》并不一致，该通知第四条载明，单独夫妇申请再生育，此前已经享受的独生子女父母奖励优惠待遇不再退还。两份规定产生了冲突，我们该听谁的呢？

从合理性的角度，国家卫计委的规定显然要比河南省规定更为正义，也更加符合群众的利益。在特殊历史背景下，夫妻响应政策、遵守法律，放弃了部分生育权，这是对整个国家乃至全世界作出了牺牲，虽然独生子女费并不多，但这也是对整个家庭的肯定与补偿。而如今，时过境迁，“单独二孩”正式放开。一些符合条件的家庭再次响应国家政策号召，依据法律作出“二孩申请”，这些人虽然并未最终坚持“独生”，但也为国家延缓、牺牲了宝贵的生育期，本不宜将已兑现的奖励收回。

可是，在法律形式上，虽然国家卫计委看似代表着中央，但其制定文件的效力并不一定一律高于地方法规。国家卫计委有权制定部门规章，根据立法法相关规定，如果国家卫计委《通知》为部门规章，则有可能在经过一定程序后，否定地方性法规与之不一致的条款，而遗憾的是，这份《通知》仅是针对各地卫计委的指导性文件，并非部门规章。这也意味着，目前而言，河南省相关立法并不和上位法相违背。

 

事实上，对于“合法生二胎是否需退独生子女费”问题，各省份相关立法确实并不一致，这在于并没有国家层面的法律将该命题统一起来。其实，这个命题本和各省省情特殊性关系不大，更没有必要将相关立法权限下放给地方。既然计划生育仍然是长期国策，就应该在全国范围内，对相关命题给出统一答案。

须指出，国家层面的《人口与计划生育法》在国策发生调整后，并没有做出相应修改，这也许在于立法推动者还处于观望状态，希望在各地立法实践中吸取经验、总结教训。但是，我们必须意识到，我们应逐渐走出“摸着石头过河”的改革模式，而应走向“立法先行”、“精确制导”的改革模式。

在法治国家中，所有改革都需要上升到立法的高度，尤其是通过国家立法制定法律赋予改革成果权威性、确定性。另一方面，更须通过民主、科学的立法过程，权衡各方利益冲突，扩大改革受益群体，将改革所带来的阵痛降到最低，让政策真正落地、合乎人民利益。警惕一些地方在改革中通过地方立法权侵害到民众权益。

“生二胎退还独生子女费”的恶例不可开

“获准可以生二胎独生子女费要退”，如果不是经由河南省卫计委相关官员的确认，相信很多人初看到这一新闻时，都以为是误读。且不说《国家卫生计生委关于贯彻落实〈中共中央国务院关于调整完善生育政策的意见〉的通知》中就已明确规定，单独夫妇申请再生育的，停止继续享受独生子女父母奖励优惠待遇，但此前已经享受的不再退还。此条例虽是“指导性”意见，但河南显然不应该自外于这种统一性的政策善意之外。

仅从常识来看，在生育二孩之前，独生子女家庭所享受到的独生子女费的补偿已成事实，那么，在无违反规定的情况下，这一补偿当是永久有效的。而现今的“单独二孩”并非独生子女家庭的违规，而是政策调整所致。在这种背景下，要求单独二孩家庭退回独生子女费用，则无疑使政策调整的成本完全抛给了独生子女家庭，不仅不合理，也有失公共部门应有的担当。

较之于明确规定“获准可以生二胎独生子女费要退”，此前多个省份为防止在执行过程中出现不必要的争议，都明确发文要求，只要符合单独二孩政策规定，此前的奖励与补偿都无需退回。同样是针对单独二孩政策的落实规定，两者高下立判。

“单独二孩”作为一项新的公共政策，其有效运行已然离不开配套的制度设计与公共服务的重构。各地在落实的过程中，根据各自的情况采取因地制宜的办法，无可厚非。但宗旨不应该有异，即确保让符合规定的家庭最便利的享受到单独二孩政策的红利。换言之，在执行规定时，应当将单独家庭的权益维护放在首位，而非其它利益考量。对照此标准，要求单独二孩家庭必须退换独生子女费，就显然与此相违背，纯属给符合规定的家庭“添麻烦”。

早在今年8月，河南省卫计委政策法规处的相关人士在回应“获准可以生二胎独生子女费要退”这一规定时，曾称此举主要是为了防止有人“投机取巧”。言下之意，不难理解，即防止有“一孩家庭”在领取独生子女费后又生育二孩。此一立法考量，看似具有现实针对性，实质上却难经一辩。

一来，现阶段绝大多数地方的独生子女费用补偿标准之低，早已被诟病已久，到底有多少家庭会刻意利用政策空隙套取独生子女费，本就存疑；二来，即便难以完全杜绝这种现象，那么，仅凭理论上的可能，就让所有的家庭都为此承担“退还”的代价，公平性存疑；再者，如“退还”的逻辑成立，那么正如网友所言，那此前一些单独二孩家庭所缴纳的社会抚养费是否同样应该退还呢？

“生二胎退还独生子女费”的恶例不可开。须知“单独二孩”是一项公民权利的赋予，而非某种 “特权”的赎买。这一发生在单独二孩政策落地过程中的“小插曲”，或许象征了该政策在执行环节所可能面临的种种“偏差”。以此也警示相关部委，对于政策的落实多作一些更为明确性的规定，以防止地方的跑偏与扭曲政策调整的初衷；同时，各地在制定执行细节时，也还请真正将考量的标尺，多放在民生与民众权利的一端，让民众权利的赋予过程，少一点“麻烦”与“波折”。

 

【启示与思考】

看来，获准可生二胎，之前所领的独生子女费究竟应退还是不退，实在不是一个小问题。在程序上，只有国务院或全国人大常委会才有权裁决。而在程序问题之外，“可生二胎应否退还独生子女费”的实体之辩更是社会关注的焦点。从法理上说，“法不溯及既往”，已经颁发的独生子女费没有再退回的理由。更何况，如今单独二胎政策出炉，乃是国家行为。原来的独生子女家庭因应政策的变化而改选择二胎，并无不当，也无过失。既然“获准可生二胎”合法，又凭什么要收回已经奖励出去的独生子女费？

好在最后卫计委旗帜鲜明、一锤定音，此前围绕生二孩用不用退独生子女费的争议戛然而止，计划生二孩的家庭终于吃了定心丸。而此前要求退还独生子女费的“极少数地方”，虽然免不了有点尴尬，但还是希望他们能够积极地、不打折扣地将卫计委要求落到实处，维护好群众的合法权益。

独生子女费是实施计划生育政策后，国家对独生子女实行的一种奖励。实际上，对单个家庭而言，一年几十块钱的独生子女费实在算不上什么大数目，甚至可以说是象征意义大于实际意义。按照现在的物价水平，几十块钱能给孩子买多少东西呢？但是，对“生二孩用不用退独生子女费”进行较真，同样是必须的，也是非常有意义的。单个家庭领到的钱不多，众多家庭累积起来就是一大笔钱。有些地方对此斤斤计较，是否有与民争利的嫌疑？并且，此种做法是否违背了“法不溯及既往”的原则、损害了政府公信力？因此，公众争的不是钱，而是一个“理儿”，这也是法治精神的体现。“独生子女费之争”最终尘埃落定，令人欣慰；而由此带来的思考和启示，更是弥足珍贵。

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责任编辑：蔡畅

文章来源：http://www.71.cn/2014/1202/790837.shtml