公共场所全面控烟 公众力量不容忽视

 

【事件介绍】

中国拟全面禁烟 影视剧播吸烟镜头最高罚3万

嘴里的半支烟，猛吸了一口，烟雾缭绕中，是一双忧郁的眼睛，还有略显沧桑的胡茬—类似的吸烟镜头，以后恐怕不能再在屏幕上出现了。

卫生计生委日前起草了《公共场所控制吸烟条例（送审稿）》（以下简称送审稿），向社会公开征求意见。

送审稿规定，新闻出版广电总局负责对电影、电视剧及其他节目中的吸烟镜头进行监督管理，违者最高罚款3万元。送审稿明确，所有室内公共场所一律禁止吸烟；体育、健身场馆的室外观众座席、赛场区域；公共交通工具的室外等候区域等也全面禁止吸烟。

要点1

禁止所有烟草广告、促销和赞助

今年8月，广告法修订草案提交第十二届全国人大常委会第十次会议审议。其中只是对发布烟草广告的媒介、形式和场所作了更严格的限制，但并没有规定“全面禁止烟草广告”。部分全国人大常委会委员在审议时呼吁，不应给烟草广告留“后门”，“全面禁止烟草广告”应写入广告法。

而本次的送审稿规定，违反规定发布和变相发布烟草广告或者开展促销活动的，由工商行政管理部门依法进行处罚。对提供赞助的，由县级以上工商管理部门责令改正，予以警告并处以赞助额度一倍以上三倍以下罚款；对于受赞助单位，责令改正，没收其赞助额，撤销冠名，消除影响；对于主管人员，由受赞助或者赞助单位的主管部门予以警告或者通报批评。

解读

不给烟草企业留“后门”

“电视广告‘鹤舞白沙，我心飞翔’，还有更早的只宣传‘万宝路’、‘健’牌这些词语，广告的画面都很美，都没有出现‘烟’的字样，没有宣传烟草本身，但谁都知道它们是烟草的商标，知道它们在宣传什么，要干什么，这种宣传烟草企业名称和商标的行为也同样要禁止，而且要在法律中明确禁止。”全国人大常委会委员任茂东曾表示，不仅要禁止烟草做广告的行为，而且要禁止其促销、赞助等行为，从根本上杜绝烟草企业向公众宣传其商标和名称的行为，不要给烟草企业做广告留“后门”。

要点2

电影播放吸烟镜头或被停业整顿

送审稿规定，新闻出版广电总局负责对电影、电视剧及其他节目中的吸烟镜头进行监督管理。

违反规定，在电影、电视剧及其他节目中播放吸烟镜头或者出现烟草制品的媒体，由广播电视新闻出版主管部门责令限期改正，给予警告并处以五千元以上三万元以下罚款；情节严重的，责令停业整顿。

解读

影视剧处处可见“烟枪”

《志明与春娇》：电影的宣传语就是“一支烟引发的暧昧”，故事选择了香烟作为引线，剧中的男女主角皆为烟民，一日无烟不欢；

《风声》：周迅吸烟的媚态、李冰冰吸烟的深沉，还有国民党军官吸烟的痞相，都在片中表现得淋漓尽致；

《梅兰芳》：该片一度被称为“烟王”，角色吞云吐雾的镜头将近15分钟，占总片长12%；

《新上海滩》：香烟成了黄晓明饰演的许文强须臾不离的“伙伴儿”，其吞云吐雾的形象也在当时成为很多观众模仿的对象。

中国控制吸烟协会此前公布了2009年国产影视作品烟草镜头的统计数据。根据这份数据，如果把2009年度票房排列前40名的国产电影都看一遍，你将在31部电影里与524个烟草镜头“打照面”；如果还把这个年度收视率最高的30部国产电视剧也看一遍，就意味着你在28部电视剧中与2561个烟草镜头“不期而遇”。

 

要点3

禁止用任何方式向未成年人售烟

《未成年人保护法》明确规定不得向未成年人出售烟酒，《烟草专卖法》也有相关规定，但并未规定相应的具体要求和处罚措施。本次送审稿针对向未成年人销售烟草制品的行为进行限制，即禁止通过自动售货机等可以直接选取烟草制品的任何方式向未成年人销售烟草制品；不得向未成年人销售烟草制品，对难以判明是否已成年的，销售者应当要求其出示身份证件。

《条例》还强调学校应当采取有效措施预防控制学生吸烟，对学生进行烟草危害宣传教育，及时劝阻和教育吸烟的学生戒烟。

解读

未成年人的保护之盾更坚

卫生部公布的《2008年中国控制吸烟报告》中指出，在我国1.3亿青少年中，吸烟者约1500万，尝试吸烟者不下4000万，而遭受二手烟危害的高达6500万。

我国1999年6月通过的《预防未成年人犯罪法》明确规定不得向未成年人出售香烟。

2006年12月，新修订的《未成年人保护法》通过，其中明确规定，“禁止向未成年人出售烟酒，经营者应当在显著位置设置不向未成年人出售烟酒的标志；对难以判明是否已成年的，应当要求其出示身份证件。”

本次送审稿在一些细则上做出了更具体的规定，使得未成年人的保护之盾更坚。

要点4

烟盒图形警示不得小于包装面积1/2

送审稿规定，烟草制品生产者应当在烟草制品包装上印制带有说明烟草使用具体危害的文字和图形警示，向公众警示教育烟草烟雾危害。其中图形警示面积不得小于包装面积的二分之一。

解读

图形警示为最有效手段

世界卫生组织《烟草控制框架公约》第11条实施准则要求加强烟盒健康警示，警示宜占据烟盒前后两面至少50%的面积。加拿大、澳大利亚等很多国家的烟草产品危害图片健康警示，包括肺癌、心脏病、肺气肿等具体危害，从而提高警示内容的冲击力，引起使用者的情绪反应。

“多国实践表明，烟草制品包装上的健康警示，特别是醒目的图形方式健康警示，是鼓励吸烟者戒烟的最有效手段。”中国疾病预防控制中心主任王宇表示。

毛里求斯在2009年启用了一套总共8个图形警示，内容包括多幅生动的口腔癌图片，其72%的吸烟者认为，这些警示让他们感到“有些警觉”或“非常警觉”；62%的吸烟者表示新的图形警示“非常可信”或“很可信”。毛里求斯吸烟者还认为，图形警示会激发“不愉快”等感觉，但仍然认为其是可信的。与之相比，调查发现，我国76%的吸烟者认为我国烟盒上的纯文字警示既不会引起愉悦也不会引起反感的情绪反应。当被问到该健康警示是否让他们感到害怕时，74%的吸烟者称“完全不害怕”；仅10%的吸烟者觉得这些警示“非常可信”，45%的吸烟者表示这些警示“有点可信”或“完全不可信”。

关注

哪些地方不能吸？

A. 所有室内公共场所一律禁止吸烟。

B. 下列公共场所的室外区域全面禁止吸烟：

托幼机构、儿童福利机构、学校、活动中心、教育培训机构等以未成年人为主要活动人群的公共场所的室外区域；

高等学校的室外教学区域；

妇幼保健机构、儿童医院、妇产医院的室外区域；

体育、健身场馆的室外观众座席、赛场区域；

公共交通工具的室外等候区域；

法律、法规规定的其他禁止吸烟的室外场所。

C. 下列公共场所的室外区域可以设立吸烟点，吸烟点以外的区域禁止吸烟。没有设立吸烟点的公共场所室外区域属于全面禁止吸烟的场所：

除妇幼保健机构、儿童医院、妇产医院以外的其他医疗卫生机构、计划生育技术服务机构和养老机构的室外区域；

除儿童福利机构以外的其他社会福利机构的室外区域；

风景名胜区、文物保护单位、公园、游乐园的室外区域；

法律、法规规定的其他可以设置吸烟点的室外场所。

咋在室外设吸烟点？

室外设置吸烟点，应当符合下列要求：

符合消防安全标准；

设置明显的引导标识；

远离通风口、人员密集区域和行人必经通道；

在显著位置设置醒目的吸烟危害健康警示标识或者图片。

 

谁来负责监管？

送审稿规定，县级以上人民政府制定公共场所控制吸烟规划并纳入经济社会发展规划和政府绩效考核。各级人民政府应当对公共场所控制吸烟工作所需经费予以保障。国家机关、企事业单位、社会团体和其他社会组织的法定代表人或者主要负责人是本单位控制吸烟工作的第一责任人，全面负责本单位控制吸烟工作。

违反如何惩罚？

个人违反本条例规定，在禁止吸烟场所（区域）吸烟的，由相应主管部门行政执法人员责令立即改正，并可处以五十元以上五百元以下的罚款。

单位或者机构违反本条例规定，未实行全面禁烟或者未按照规定设置吸烟点的，由相应主管部门责令限期改正，并可处以一千元以上一万元以下罚款；拒不改正的，处以一万元以上三万元以下罚款。

室外设置吸烟点不符合要求的，由相应主管部门责令该场所的经营者、管理者限期改正，并可处一千元以上一万元以下罚款；拒不改正的，处以一万元以上三万元以下罚款。

禁止吸烟场所（区域）的经营者、管理者未按规定履行控制吸烟职责的，由相应主管部门责令限期改正，并处以五千元以上三万元以下罚款；情节严重的，责令停产、停业，直至吊销许可证或者营业执照。

违反本条例规定，通过网络售烟的，由工商行政管理部门会同工业和信息化部门对其处以五万元以上二十万元以下罚款；情节严重的，责令停业整顿，直至吊销《网络文化经营许可证》。

互联网、移动通讯等信息服务提供者违反本条例规定，未及时采取措施删除违法信息，处以二万元以上五万元以下罚款。

控烟起效关键要破监督执法困局

自2006年1月9日，《烟草控制框架公约》在我国正式生效。根据履约承诺，自2011年1月9日起，我国所有室内公共场所、室内工作场所、公共交通工具和其他可能的室外工作场所，要完全禁止吸烟。从控烟实践来看，这个承诺显然没有如期兑现。原因之一是，公共场所禁烟的全国性法律长期处于空白状态。

虽然2011年5月1日起在全国施行的《公共场所卫生管理条例实施细则》，首次提到“室内公共场所禁止吸烟”，但相关规定过于简单，缺少约束力。近些年，虽然有13个城市出台了控制吸烟地方性法规，但实施效果却不理想。例如，深圳控烟法规实施了14年，直至今年才开出首张罚单。

因此，正在征求社会意见的《条例》，承载着公共场所全面禁烟的期待。现在公众最大的担忧是，这个《条例》出台后，会不会像一些地方控烟法规那样变成“花瓶”?从这个角度而言，《条例》如何破解监督与执法困局才是关键。而要想破解困局，《条例》必须对监督管理、处罚等环节做出科学规定。

《条例》第三十二条对“监督管理”做出了规定，既明确了多个行政部门对公共场所控制吸烟工作的监督管理职责，同时也明确了卫生、工商、广电等部门各自职责。这样的规定，优点是最大化利用现有行政部门的力量，但缺点也很明显，每个部门是自我监督管理，缺少统一的监督主体。

 

毫无疑问，无论是行政部门还是事业单位或是国有企业，都有责任带头控烟，至少要保证与本单位有关的公共场所内没有吸烟现象。但是，让每个部门自我监督管理，其实并不可靠。笔者认为，在多个行政部门履行监督管理职责的同时，还应该明确统一的监督主体，对各个部门控烟工作进行监督。

这个监督主体，应类似于“控烟纪委”，对各个行政部门经常进行暗查暗访，一旦发现某些部门没有履行监督管理职责，就要依法进行问责。目前来看，只有纪检部门和卫生行政部门适合作为监督主体，对监督工作负总责。因此，《条例》中有必要赋予纪检、卫生行政部门监督其他部门履行控烟职责的权力。

除了要有监督主体，还要有执法主体。据悉，从2008年1月1日起，法国公共场所全面禁烟。为落实禁烟令，法国有逾17万名“香烟警察”在公共场所巡逻。这些“香烟警察”由警察等人群组成，一旦发现有人违反禁烟令，“香烟警察”有权对违令者处以罚款。显然，我们也需要统一的执法者。

也就是说，监督主体的责任是监督各个行政部门，而执法主体是对具体吸烟者依法处罚。《条例》规定，个人违反本条例规定，在禁止吸烟场所(区域)吸烟的，由相应主管部门行政执法人员责令立即改正，并可处以五十元以上五百元以下的罚款。但是，《条例》没有明确谁来取证和罚款，存在具体执法主体不明确的问题。

总体而言，虽然《条例》填补了公共场所禁烟全国性法律缺位的空白，其本身也有很多亮点，但是，如果不明确规定监督主体和执法主体，最终必然会影响执行效果。我们没有按照《烟草控制框架公约》要求兑现承诺，控烟条例立法已经滞后，那么，在监督与执法方面必须要完善《条例》，执法要“快马加鞭”，尽早见效。

中国拟全面禁烟 烟草经济不破控烟只能是空谈

自世界卫生组织《烟草控制框架公约》2006年在我国正式生效之日算起，8年时间一晃而过，但比照这一公约的相关“硬内容”，我国的控烟脚步，仍然步履蹒跚；控烟效果，更是较差。

从该条例中，我们不难看出一些以前并未进入“谈论空间”的诸多控烟亮点，比如：烟盒上图形警示面积不得小于包装面积二分之一；影视剧及其他节目播放吸烟镜头最高罚3万，或被停业整顿……如果我们充分吸取之前一些“纸糊规定”的教训，进一步构建执行法规的保障体系，强化执行的环节措施，那么，“控烟条例”完全可以成为净化公共卫生环境的保护神。

当然，由于巨大商业利益的诱惑，要搭设这样的保障体系，必须面临既得利益者的强烈阻滞。媒体报道，在参加世卫组织《控烟公约》谈判时，国家烟草专卖局的一位官员就曾指着卫生部官员大骂：“你们要控烟？我告诉你们，这是在卖国，你们是公务员，工资的1/10都是拿我们的钱！”

在“很有财”的底气鼓动下，这名“烟官”的“控烟卖国”的荒唐推理大概是这样的：控烟影响占比近10%的财政收入——财政收入减少则公务员钱包变瘪——利益受损的公务员是国家机关干部，于是乎国家利益受到影响——导致国家利益受损的控烟行为岂非卖国？这样，如此公开在世界性会议上“兜圈子”“使性子”，除了让人甚感震惊之外，也露出隐于内心的真实想法。所以，我们如果要将控烟条例落于实处，成为公民的一种行为自觉，就需要先遏制一些行业欲坚守利益不被剥离的意识冲动。正可谓，烟草经济不破，控烟只会成为空谈。

 

【启示与思考】

不难理解，作为全世界唯一实行烟草专卖的国家，同时是世界第一大烟草种植国、第一大消费国，利益上的牵绊实在太多。出于财税和地方政府对短期利益的考虑，造成了我们在禁烟问题上一直表现乏力。但为兑现对公约的承诺，以及对国民健康的负责，有必要早日完成控烟立法。

立法控烟多年未能完成表明，要实现公共场所全面控烟，阻力很大并不容易。其实，更大的阻碍在于，即便立法控烟完成了，如何兑现也是个问题。不仅公共场所禁止吸烟难以实现，明令禁止的烟草广告依旧可以大行其道，这说明，控烟不是有法规就可以实现的。

为了实现全面控烟，有人提出，不吸烟者在工作场所、公共运输工具和室内受到禁烟法令的保护，吸烟者如果无视禁烟令，就应该成为被告。不否认这些措施的重要性，卫生部为全面控烟，甚至还出台奖励措施，都算是办法。只有鼓励更多不吸烟的人、反对烟草的人进入控烟行列，让控烟有法可依，吸烟率才会下降，才能和烟草经济受益集团形成博弈能力。从长远看，打破烟草经济公众的力量不容忽视。

烟草企业和烟草企业的利益代言机构——烟草专卖局，当然会千方百计保证烟草行业发展繁荣。这其中，也包括使用各类隐形广告、软广告，以及所谓公益广告等手段来混淆视听。控烟之路必然漫长，因为禁烟的根本，在于打破现有的烟草专卖制度，让烟草经济不再是垄断利益。彻底打破烟草专卖制度，地方上是没有动力的，但要全面禁烟，考虑全社会长远的健康问题，中央必须下决心，这才是禁烟的关键。

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责任编辑：蔡畅

文章来源：http://www.71.cn/2014/1203/791071.shtml