彩票业刮起审计风暴 期待带来运行机制改良

 

【事件介绍】

审计署对18省进行审计 8600亿彩票资金去哪了？

近日，国家审计署对18个省开展彩票资金审计工作。中国彩票累计发行达1.7万亿元，其中超过6000亿元的公益金和超过2600亿元的发行费用更是一笔“糊涂”账，至今都没有一个权威的解释。

11月中旬，审计署18个特派办全体出动，对全国18个省开展彩票资金审计工作。值得关注的是，此次审计行动并非审计机关的例行工作，也不在审计工作计划中，而是临时追加的项目。

一位参与审计的工作人士称，往年抽查过个别省份的彩票资金，这次审计18个省，规模非常大。此次审计将持续1个月时间，结果年内恐难公布。而审计主要内容是彩票资金的管理使用。

大奖频出：暗箱操作？彩民多质疑

“这几年每当彩票奖池累积到几亿元后，就有一个人好像知道会中奖似的单注数十倍、上百倍投注，掏空奖池，然后蒙着面领奖。”一位彩民如是说。

2013年，中彩网做了一份调查。结果显示，有59%的人对彩票摇奖有疑虑，相信的人仅有4%。质疑最大的是彩票停售时间与摇奖开始时间不同步，还有27%网友认为摇奖机里有“猫腻”。

对此，福彩发行中心的一位部门负责人说，我国彩票前些年曾出现过一些问题，但随着技术的进步，造假的可能性越来越小。“现在的电视直播摇奖，每年都会邀请几批彩民现场观摩直播过程。”

巨额奖金获得者信息不公开也加重了公众质疑。记者在广州海珠区几家投注站随机采访了几位彩民，“奖额太大，不排除有操作的可能。”“我们能够获取的信息有限、零散，透明度不高，自然想得就多。”对于日前山西5.2亿元大奖获得者，山西福彩发行中心有关人员就表示，公众想知道更多的细节，但是按照规定，任何人不能透露中奖者的身份信息。

资金不透明：钱去哪了？谁也说不清

根据财政部近日公布的数据：今年前10个月，全国累计销售彩票3121.08亿元，同比增加604.72亿元，同比增长了24%。中国彩票累计销量已经超过1.7万亿元，其中福利彩票和体育彩票累计销量已分别达到1万多亿元和7354亿元。

《国务院关于进一步规范彩票管理的通知》中曾对这1.7万亿的使用有明确规定，彩票返奖比例不得低于50%，发行费比例不得高于15%，彩票公益金比例不得低于35%。按照这一提取比例，彩票公益金和发行费用分别超过6000亿和2600亿元。超过8000亿的奖金分配如何管理，是否公平透明，一直都受到社会关注。

《彩票管理条例》规定，“国务院财政部门和省、自治区、直辖市人民政府财政部门应当每年向本级人民政府报告上年度彩票公益金的筹集、分配和使用情况，并向社会公告。”尽管条例有上述规定，但是彩票的相关信息披露一直以来并没有做到完善和规范。超过8600亿元的公益金和发行费用到底用到了哪里，至今都没有一个权威的数据与说法。

数据显示，1994年～2013年，国家体育总局及地方体育部门共投入使用体彩公益金约735.90亿元，但公益金的用款明细及使用比例却并未公布。

此外，新华社曾研究天津市财政局对2013年度彩票公益金筹集分配使用情况的公告，发现对8.9亿元的公益金使用情况，仅粗线条地列出了30个项目，至于这些资金的使用是否合规、是否存在低效浪费等，根本看不出来。

 

公益金去向：建大楼甚至拆迁补偿

无论是中国福利彩票还是体育彩票，设立的初衷都带有明确的公益性质，6000亿元的公益金也明确要投向全民建设、扶贫等公益事业。但在各地的审计报告中发现很多彩票公益金被用于拆迁补偿、建设大楼等。这些用途与公益关联度并不高，有些甚至没有关系。

2004年的审计报告显示，国家体育总局用2.9亿元彩票公益金建设了大楼，1.5亿元公益金发放部门工资，用于全民健身的资金仅占公益金总额的35%。在地方层面，安徽审计局出具的报告显示，2008～2010年中，福彩公益金用于帮助弱势群体的比例仅为49%、9%和34%，余下的资金用途五花八门，包括建设福彩中心大楼、军人接待中心、政府办公大楼、补贴拆迁补偿款及城市绿化费用等。

此外，过高的彩票发行费也受到质疑。发行费主要用于销售人员代销费用以及彩票发行机构的日常运营等费用。按照提取比例，这部分费用达到了2600亿元，光去年一年的发行费就超过了450亿元。部分地区的福彩中心陆续被媒体曝光兴建培训中心、豪华办公楼、私营高级酒店等。

对此，中央财经大学财经研究院院长王雍君在接受记者采访时表示，彩票公益金的收入在个别地方规模相当大，是当地政府收入的重要来源，而彩票资金的管理和使用一直以来都存在各种风险和隐患。通过审计，能更好掌握彩票资金管理使用情况，也能为完善彩票的发行和管理等运行机制提供支持。

国家行政学院经济学部主任张占斌表示：“过去就出现过这些情况，有些地方彩票资金被挪用去干别的了。另外，过去彩票资金也有沉淀现象，大量的资金长时间没有用出去，没有用到该用的地方上，花不出去也不行，绩效方面需要研究提高。很多制度建设还需要进一步完善的，制度太宽泛，或者有些内容缺陷，没有一些制度跟进的话，可能就会出现这样那样的问题，甚至包括出现腐败问题。”

资金监管：虽有制度但问题多多

对于彩票的监管，《彩票管理条例实施细则》中明确规定了财政、民政、体育行政、公安、工商等部门的彩票管理职责。其中财政部门负责审批彩票机构的财务收支计划，监督彩票公益金的解缴和使用；民政和体育部门负责发行彩票和彩票公益金的使用；公安、工商行政管理机关查处非法彩票。

而现行各彩票主管机构的运作模式主要是由上级机构垂直管理：国家和省两级体育彩票管理机构总管，委托市级县级机构分级管理。即一般彩票的收入首先要上交上一级的体彩中心，由体彩中心交由上一级的财政部门，上一级财政部门再将其中一部分以补助的形式拨款到下级财政部门。

虽然彩票资金的使用有着明确制度设计，但是近几年关于彩票的审计问题也层出不穷。民政部于2009年对彩票机构进行过一次检查，就曾发现有些地方违规发放奖金津贴，彩票资金未及时足额上交、超范围使用，会计核算不规范，个别地方甚至发生了违法违纪事件。

山东省审计部门今年7月底发布的2011～2013年审计报告显示，该省有10个市福彩中心未将福彩发行费上交财政专户2.14亿元。今年9月，福彩黄山培训基地奢华被查更是将市民对于彩票发行机构的质疑舆论推向了高潮。

张占斌在接受记者采访时认为，针对公众对彩票资金的重重质疑，此次审计有望发现彩票资金到底存在哪些问题，并反思相关的制度设计是否合理。

 

彩票审计万亿公益金风暴后的三大期待

近日审计风暴再起，直指数以万亿计的彩票资金，彩票公益金的管理、使用乃至彩票运行机制有望得到一次较为彻底的清查摸底。据悉，这次在全国范围内审计18个省，将持续1个月时间。

大多数老百姓不但对这次“风暴”给予厚望，而且对“风暴”背后，还有“三大期待”：首先，要做到全部公开透明。以往诸多审计包括土地审计，无论是审计过程还是审计结果，大都以保密结果为由不向社会公开。人们期望这次波及全国的彩票审计风暴应当公开透明，通过当地网络与电视等载体公布审计进程与结果，这不仅有利于公众监督，也有助于审计人员不搞暗箱操作。

其次，巨额彩票公益基金流向之谜应解开。长期以来，各地民政部门，只向公众公布彩票公益金数额，大都是粗线条，使用情况既没量化，也没细化。譬如，天津市财政局公布的公告中，2013年度总额达89409万元的“彩票公益金使用情况”，只是粗线条地列出了体育彩票、福利彩票公益金分别支出的12个、18个具体项目和资金规模，少则数百万元，多则上亿元，资金使用是否合规、是否存在浪费现象等，根本看不出来。

美国在彩票公益金使用上通过网上“晒”具体流向，每一位公民可以通过网站查询每一笔资金的具体流向，甚至细化到几美元的投资数额。目前，我国彩票公益基金高达5299元。此次审计能否倒逼各地民政部门，进一步细化巨额公益金使用情况，起码具体到万元单位，甚至更小单位(元)资金流向；与此同时，分地区和项目领域公开每一个实施项目的具体信息，包括投资总额、资金的拨付计划、项目审批人、项目负责单位、项目进度计划以及项目的实施情况；此外，设立举报电话和电子邮箱，以确保实现对彩票公益金实施中的违法和腐败情况进行监督。

更重要的是，在彩票审计风暴后，更期待法律“问责风暴”的刮来。对当事人的责任追查到底，并依据有关彩票管理法律法规给予惩处，并且将不痛不痒的集体问责、部门问责，转化为货真价实的个体问责。

以审计为契机 推动彩票体制改革

彩票是世界四大博彩业之一，也是我国目前唯一合法的博彩活动。对我国政府而言，谨慎开放彩票，是允许其成为政府为满足特定的社会公共和公益性事业需求所采取的一种辅助性筹资手段，这也是其他博彩行为所不具备的特色。

不过，在公众的印象中，这个公益的特色却表现得有些不明显。我国彩票销售额节节攀升，自2012年起，我国已经成为了世界第二的彩票大国，并将快速成为第一。火爆市场的背后，就是巨额的彩票资金将如何分配。

然而，根据我国彩票管理对于资金分配的一般规定，超过1.7万亿的彩票销售额，除了半数用于返奖外，剩余的部分构成了超过6000亿的彩票公益金和2600多亿的彩票发行费。如此巨大的一笔公共资金，何去何从却无清晰和公开的详细报告，也没有详细查询的渠道，导致其使用问题长期遭遇质疑。为此以审计为契机，推动彩票体制改革正当其时，真正从机制上进行梳理与改革，确定彩票的公共属性，真正服务弱势人群、用于公益事业。

 

从财政部公布的彩票公益金分配及使用情况来看，每年一百多亿元的中央专项彩票公益金的分配方案，内容相当简单，使用情况看得不明就里。2013年127亿中央彩票金分配方案，一千余字确定了十五大项，但完全看不出各个项目的必要性与逻辑承接关系，更接近于补贴政府财政支出而非用于社会公共事业。很多地方的彩票公益金分配方案则更为简略。而且，在各地的审计报告中，却看到很多彩票公益金被用于拆迁补偿、建设大楼等。这些用途与公益关联度并不高，有些甚至没有关系。

2013年，我国彩票公益金总额为861亿元，接近全年的社会捐款总额。从这个数据来看，彩票募集公益金的能力超强，这笔资金如果能得到有效的配置，将会发挥巨大的社会效应。为此，除了国家加强对彩票的监管与规范之外，借鉴国外成熟彩票金管理经验，改革政府部门主导的公益金分配模式，引入更为严格的预算管理体系、公益项目审批与监管体系、对社会的公开披露程序，提高资金的使用效率。

比如英国成立专门的彩票分配基金委员会，不隶属于任何政府部门，根据监管部门的政策，确定基金会服务社会的类型，并进行资金的分配。因为其非官方的性质，所以社会弱势群体可以有充分的通道表达意见，并最终影响到资金的分配方案。这样整个操作过程不仅仅在法律的全面监管之下，也充分对社会公开所有信息，接受社会公众的监督，避免猫腻的出现。

为此，一手加强审计与监管，一手抓公益项目的审批与透明，提高彩票事业的运作效率与公开，是彩票事业回归公益本色的必经之路。

【启示与思考】

在我国，赌博是违法的，但1987年诞生了福彩，1994年诞生了体彩，其合法性就在于公益。此番审计，就是要证实彩票资金是否用于公益。

从1987年到今年9月，包括福彩和体彩在内，彩票销售额已超过1.7万亿元。今年6月巴西世界杯期间，销售额更是同比暴增45.7%。互联网彩票的迅猛发展，让彩票业迎来又一个春天。

然而也正因为如此，庞大彩票资金背后的问题愈发凸显：一本糊涂账的彩票公益金和发行费，来路不明的百倍投注和蒙面领奖者，还有政企不分的彩票发行和监管机制——两大彩票主管部门在各自职能范围内负责发行、销售和监督，同时具有发行权、经营权、处罚权等一条龙权力。

我国发行彩票虽然已近三十年，但直到2009年才有《彩票管理条例》，直到2012年才有《彩票公益金使用管理办法》。其间各种阻碍，各种难产，漫长博弈背后的妥协，让彩票“三无现象”至今存在：一无有效的独立监管，二无严谨的信息披露，三无完备的发行制衡。所以说，虽然表面呈现出来的可能是彩票资金的问题，背后却是运行机制的漏洞。

因此，我们期待审计署的突审能够撬开一道缝隙，让公众关注的目光伴随阳光进入，从而看得见彩票资金的具体流向。但更重要的还是期待审计风暴能够带来彩票运行机制的改良，从而改变彩票资金今后的流向，并且完全对外公开透明地运行。

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责任编辑：蔡畅

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