江西：深入推进依法行政 努力建设法治政府

党的十八届四中全会将“深入推进依法行政，加快建设法治政府”作为全面推进依法治国的一项重大战略任务，要求各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。这既是对依法行政历史经验的总结和现实问题的反思，也是对未来法治政府建设的总体安排。

建设法治政府是法治国家建设的重点

法治政府有广义和狭义之分。广义的法治政府包括立法机关、行政机关、司法机关和法律监督机关的法治，目的在于实现国家权力的法治化。坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设的要求是从广义上界定法治政府的。狭义的法治政府仅指行政机关的法治，目的在于实现行政权力的法治化。坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进的要求是从狭义上界定法治政府的。建设法治政府是法治国家建设的重点。

从国家权力法治化的角度来看，在国家权力体系中，政府的权力是最广泛的，行政机关管理的范围和服务的对象涉及社会生产和生活的方方面面，涉及每一个社会成员的切身利益。行政机关权力集中、行为活跃、管理的范围广泛、服务的对象多样，在一定程度上存在行政权力扩张的倾向、行政权滥用的可能。因此，要提高国家治理体系和治理能力的现代化水平，就必须以法治国家建设为依托，而要建设法治国家，关键的内容是建设法治政府。

从法律实施的角度来看，行政机关是实施法律法规的重要主体，如果不能依法行政，公共利益、人民权益和社会秩序就难以维护，法治国家也就不可能建立起来。

从行政的法治功能来看，秩序行政涉及每一个社会成员的切身利益，必须依法进行才能维护公共秩序，为人民群众权利的实现提供基本条件。保护行政涉及为每一个社会成员提供发展空间的制度安排，必须依法进行才能公平分配发展资源，为社会成员的发展提供平等机会。给付行政涉及困难人群的生存权利和生活质量的制度安排，必须依法进行才能使每一个社会成员共享发展的成果，为困难群体的人格尊严提供制度化保障。

深入推进依法行政是加快建设法治政府的基本方式

依法行政是法治政府建设的核心和法治政府运行的基本方式。从法治政府的构成角度分析，政府的一切权力来自人民，源自法律授权。人民通过民主的方式组织各级政府，科学配置行政机关的权责，并通过法律的方式将行政机关的权责确定下来，要求各级政府必须遵循职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治目标。在获得法律授权后，行政机关必须按照法治政府的要求依法全面履行职能。

从法治政府建设的目的分析，政府设置的正当性源于人民，政府设置的目的是为了人民，政府运行的目标是为了保障人民的自由和权利。政府必须以保障人民的根本权益为出发点和落脚点。为了保证人民依法享有广泛的权利和自由及承担应尽的义务，维护社会公平正义，促进共同富裕，宪法和法律赋予了政府管理社会事务的广泛权力，要求行政机关依法行政。如果行政机关在运行过程中背离了这一目的，也就失去了民主的正当性和法治上的合法性。

从法治体系的运行角度分析，法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施，全面推进依法治国的重点应该是保证法律的严格实施，而法律实施最基本、最经常、最重要的方式是行政机关的依法行政。一个国家的法治水平取决于其日常法治的状态，行政机关承担着日常法治最主要的任务，依法行政代表了日常法治的质量和水平。

从法治体系的发展角度分析，当前，中国特色社会主义法律体系已经形成，国家生活和社会生活各方面总体上实现了有法可依，法治化发展应转向法律实施领域，着力解决严格执法、公正司法、全民守法的问题。在法律实施各领域中，行政机关的依法行政是关键。

从法治问题的解决角度分析，尽管我国依法行政的水平和质量不断提高，但是部门化倾向、争权诿责现象在行政立法领域仍然存在，有法不依、执法不严、违法不究甚至以权压法、权钱交易、徇私枉法等问题依然存在，必须通过深入推进依法行政予以解决。

坚持深入推进依法行政的制度安排

长期以来，特别是党的十一届三中全会以来，我国在依法行政和法治政府建设方面取得了重大成就，但离全面推进依法治国方略和法治政府建设的要求还有很大距离。为实现党的十八大提出的在2020年基本建成法治政府的要求，党的十八届四中全会对深入推进依法行政、加快法治政府建设进行了体系化的理论思考，作出了系统化的制度安排。

全面履行政府职能是深入推进依法行政的基础。政府职能是按照组织法的要求配置的，它是行政机关依法行政的基础。权力法定是法治国家的一项基本原则。为保证行政机关依法全面履行政府职能，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出，“完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任的法定化”，“行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为”。各地必须切实转变政府职能，继续坚持简政放权、放管结合的改革方向，建立权力清单制度、责任清单制度和负面清单制度，坚决杜绝行政权力不作为、乱作为现象，使市场在资源配置中的决定性作用能够充分发挥，使人民的合法权益能够得到切实保障。

依法决策机制是深入推进依法行政的关键。行政决策是行政机关行使行政权力的重要方式，由于重大行政决策涉及重大公共利益的保护，也涉及广大人民的权益，因此，现代法治国家均设置了行政决策法定程序、公民参与程序、合法性审查程序。《决定》明确要求：“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。”针对行政立法部门化倾向和重大决策轻率的问题，《决定》还要求建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，通过责任机制约束重大行政决策权，使之满足科学决策、民主决策、依法决策的要求。

行政执法体制改革是深入推进依法行政的着力点。依法行政的基本内容是行政执法，我国约80%的法律、90%的地方性法规和几乎所有的行政法规都是由行政机关执行的。由于行政机关层次多、执法人员数量庞大、事权错综复杂、职能多种多样，容易出现执法重叠、执法遗漏、多头执法和选择性执法等现象，影响行政效能和执法公平。对此，《决定》明确提出：“根据不同层级政府的事权和职能，减少执法层次、整合执法队伍、合理配置执法力量，提高执法效能。”各地务必按照这一要求，充实基层执法力量，加强重点领域综合执法体系建设，严格执法人员管理，强化罚没收入监督，完善执法程序，创新执法方式，落实执法责任，健全与刑事司法相衔接的机制。

公正文明执法是依法行政的核心。行政执法的目的是为了维护公共利益，归根结底是为了保障人民群众的合法权益。行政执法的主要范围是秩序行政行为。秩序行政行为涉及广大人民群众的切身权益。如果不能严格依法行政，人民群众的合法权益就有可能受损。为此，《决定》提出，要完善执法程序，建立执法全过程记录制度；明确具体操作流程，重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为；严格执行重大执法决定法制审核制度；建立健全裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，等等。

制约和监督行政权力是依法行政的基本保障。政府的权力来自人民，行政机关的权力源自法律授权。按照宪法的规定，政府必须接受党的领导，受到党的监督。根据现代行政法治原理，对行政机关的监督分为外部监督、内部监督和专门监督。人大监督、民主监督、司法监督、社会监督、舆论监督属于外部监督方式。行政监督属于内部监督方式。审计监督属于专门监督方式。由于行政权力具有高度技术化的特征，其权力编码方式极为复杂，外部监督方式有时难以发挥应有的作用，因此，必须强化行政权力内部层级监督和专门监督方式，这是现代行政法治发展的新趋势。由于行政权力具有自我繁殖和不断扩张的倾向，必须采用多种监督方式，形成监督体系，增强监督合力和实效，才能满足依法行政的要求。对此，《决定》作出了一系列具体部署。

政务公开是依法行政的基本条件。政务公开的作用是多方面的，既可以使行政权力在阳光下运行，防止行政机关不作为和乱作为；又可以更好地发挥法律的引导功能和规范功能，使广大人民群众知悉可为和不可为的范围，为人民群众提供法律服务，增强其维护自身权益的能力，防范不法行为对自身权益的侵害，还能增强全民守法的自觉性，减少行政执法成本。为此，各地务必按照《决定》的要求，坚持以公开为常态，不公开为例外原则，公开行政机关的责权配置、行政行为根据、行政行为程序、行政行为流程和行政行为结果，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开和结果公开。

（作者系省社科院法学研究所所长，研究员、法学博士） 

责任编辑：赵婧

文章来源：http://www.71.cn/2014/1208/791409.shtml