石京学：推进依法治国要把握好“三个统一”——十八届四中全会精神解读

 

 

石京学 最高人民检察院检察理论研究所研究员 

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今天讲两个部分，第一个部分是党的领导与依法治国的关系。第二部分讲党如何领导立法行政和司法工作。党的十八届四中全会是在全面深化改革，全面建成小康社会的重要历史时刻召开了一次具有里程碑意义的会议。全会专题研究全面推进依法治国的问题，审议通过了中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定。《决定》直面我国法治建设领域的突出问题，立足我国法治建设实际，明确提出了全面推进依法治国的指导思想、总目标、基本原则、主要任务和动员举措，明确了法治建设的性质、方向、道路、抓手，是指导和全面推进依法治国建设社会主义法治国家的纲领性文件。《决定》通篇闪耀着马克思主义法治思想和中国特色社会主义法治理论的光芒，深刻回答了建设什么样的社会主义法治国家，怎样建设社会主义法治国家等重大理论和实践问题。

《决定》指出党的领导是全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家最根本的保障，必须加强和改进党对法治工作的领导，把党的领导贯彻到全面推进依法治国全过程，在依法治国的伟大进程中，如何坚持党的领导，党又如何领导依法治国，《决定》已经为我们指出了明确的方向和实施的办法。下面，我与大家一起共同学习《决定》关于党领导依法治国的论述，理解关于党领导依法治国的理论，一切落实好、贯彻好决定。

一、党的领导与依法治国的关系

习近平总书记在关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》做说明时说，党和法治的关系是法治建设的核心问题。全面推进依法治国这件大事能不能办好，最关键的是方向是不是正确、政治保证是不是坚强有力，具体讲就是要坚持党的领导，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。中国特色社会主义制度是中国特色社会主义法治体系的根本制度基础，是全面推进依法 治国的根本制度保障。中国特色社会主义法治理论是中国特色社会主义法治体系的理论指导和学理支撑，是全面推进依法治国的行动指南。这3个方面实质上是中国 特色社会主义法治道路的核心要义，规定和确保了中国特色社会主义法治体系的制度属性和前进方向。

全会决定明确提出，坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推进依法治国 的题中应有之义；党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。全会决定围绕加强和改进党对全面推进依 法治国的领导提出“三统一”、“四善于”，并作出了系统部署。  

在党的领导和依法治国关系这个方面，我想讲这样几个问题。第一个，我们怎么理解党领导依法治国，党的十八届四中全会强调，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证，必须加强和改进党对法治工作的领导，把党的领导贯彻到全面推进依法治国全过程。贯彻落实十八届四中全会精神，切实肩负起推进依法治国中的重大责任，为建设社会主义法治国家提供有利的法律保障，并且牢牢坚持党的领导，把党的领导贯彻到全面推进依法治国全过程和各个方面。

 

十八届四中全会在部署全面推进依法治国时，以坚持中国共产党的领导为基本原则提出，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。党的领导和依法治国关系这个法治建设的核心问题为建设社会主义法治国家明确了基本方向，提供了根本方向。坚持党的领导不是一句空的口号，必须体现在党的领导立法，保证执法、带头守法，把党的领导贯彻到依法治国的全过程和各个方面，要求各级领导干部，带头遵守法律，理不亮则有法而没收。

要让群众守法，领导干部必须带头守法，要让群众信任，领导干部必须带头遵守法律，带头依法办事，不能以言代法，以权压法、徇私枉法。把党的领导贯彻到依法治国全过程和各个方面，全面推进依法治国的战斗堡垒，要切实把领导和监督本单位模范遵守宪法和法律作为从严管理干部的一项经常性、基础性、关键性的工作，贯穿到干部队伍建设的全过程。这要建立健全、强化预防、及时发现、严肃纠正、坚决查处知法犯法、违法用权的工作机制，让模范遵守宪法法律贯穿到干部培养教育、考核选拔任用、日常管理的各个环节，打造一支能干事、会干事、不出事的干部队伍。

四中全会所通过的《决定》，从三个方面讲述的党的领导。第一个是从建设党的领导的层面来上。《决定》指出，党的领导是中国特色社会主义最根本的特征，是社会主义法治最根本的保证，把党的领导贯彻到依法治国的全过程和各个方面，是我们社会主义法治建设的一条基本经验。我们宪法确定了中国共产党的领导地位，建设党的领导是社会主义法治的根本要求，是党和国家的根本所在，命运所在，是全国各族人民的利益所在。

第二，从加强改善党的领导的方面来讲。这与建设党的领导是一个问题的两个方面，缺一不可。四中全会和决定指出，必须加强和改进党对法治工作的领导，把党的领导全面贯彻到依法治国全过程，其中就包括要坚持依法执政，要坚持党的领导依法治国的制度和工作机制，各级人大、政府、政协、审判机关、检查机关对党组织，要领导和监督本单位模范的遵守宪法法律，要加强党内法规制度建设，要提高党员干部法治思维和依法办事的能力，要推进基层治理法治化，要深入推进依法治军、从严治军等，这是从加强和改善党的领导层面来讲。

第三，从党的领导和社会主义法治关系层面。四中全会和决定指出，党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导又必须依靠社会主义法治，只有在党的领导下依法治国，人民当家作主才能实现，国家和社会生活法治化才能够有序推进。依法执政既要求党依据宪法法律治国理政，又要求党依据党内法规管党治党。

要实现两个一百年奋斗目标，实现中华民族伟大复兴的中国梦，那就必须有一个坚强的奉法者。中国共产党责无旁贷，中国共产党就是中华人民共和国的奉法者，所以要理直气壮的坚持党对依法治国的领导，中国共产党的领导地位不是要来的，没有共产党就没有新中国，这不是一个空泛的口号，这是历史给出的结论。没有共产党的领导，就没有改革开放的巨大成就，就没有国家的繁荣富强，这也是不是空洞的说教，这是现实给出的答案。所以，中国共产党的领导地位是历史的选择，是时代的选择，是人民的选择，也是中国国情的选择。

所以要大张旗鼓的宣传党的依法治国的领导地位，党和法治的关系是法治建设的核心问题，只有明确二者的关系才能确保法治建设的有序推进，决定强调党的领导地位，不只是给了权力，也确立了党的履行的义务。一方面，要把党的主张贯彻到依法治国全过程和各个方面，另一方面，要不断提高党的领导和依法治国的能力和水平。

 

第二个问题我想讲党怎么领导依法治国。依法治国最重要的是依法执政，党的领导决定依法治国的成败，依法治国是党领导人民制定的基本方略，在具体的推进中要把握好三个统一。把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来；把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判、检查机关依法以章程运行职能开展工作统一起来；把党领导人民施行和宪法法律，同党建设在宪法法律活动统一起来。

善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一。坚持党的领导决不是要越俎代庖，不是以党代法，而是要发挥总揽全局、协调各方的领导作用，确保中国特色社会主义法治体系的制度推行和前行方向，这是依法治国的必然要求，是全面深化改革的必然要求，是全面建成小康社会的必然要求。所以，依法治国，不是党什么事儿都干，而是要党派干部到各个机关去领导各个机关，通过党的干部，通过我们各个机关来行使党的主张，为党工作，是这么一个关系。

由人民代表大会通过立法程序将党的政策转化为法律。我国法律本身就是党的路线方面政策的法律化、制度化，法律是由立法机关通过立法程序加以明确的政策，党的政策是法律的灵魂和基础。什么是法律呢？法律就是党的政策的固定化、法律化。过去我们政策形成以后，一般无需经过法律化就可以直接执行，现在依法治国，我们就不能这样做了，不能直接就执行党的政策。

近年来，党的执政方式的一大转变，就是重大的政策都要法律化，通过立法机关变成国家的法律，法治正在成为党治国理政的主要方式，因此，党的政策与法律本身不应该有矛盾。严格依法办事、依法行政、依法执法，确切的执行党的相关政策，通过立法程序，由人民选出的代表，代表人民的意见和建议，把人民的意志和党的意志融合在一起，通过法律的代替表达出来，从而实现党的领导，人民当家作主和依法治国的有机统一。那这个时候，我们要把党的意志、党的政策要通过立法的形式转变为法律。

现在，中国共产党领导人民实行法治，又把国家引导到法治的轨道上，而且最重要的是，党把自己的权力放到了法律法规的笼子里面。保证不滥用权力，这样就不会在出现超越法律，不受法律约束的权力。宪法和党章确立了中国共产党的领导地位，同时要求执政党和个人都要遵守宪法和法律，党的组织和党的干部要带头遵守宪法法律，这就科学的处理了党和法律的关系，党的领导和社会主义法治是一致的。一方面，党要领导立法、领导司法，另一方面党要遵守法律，在法律法规内活动，没有超越法律的权力。只有在党的领导下依法治国，人民当家作主才能充分体现国家和社会生活法治化，才能有序的推进。另一方面，只有党自己在法律和宪法法律范围内活动，党的组织和党的干部严格的遵守法律，遵纪守法，没有法外特权，人民才会遵法、守法，才会信任党、拥护党，才会使依法治国有成效。

党要依法治理国家职权机关，既然是党要领导的话，就必须党要进一步进入国家机关。中国共产党作为执政党，按照什么方式执政，怎么处理党政关系是需要不断探索和研究的重大理论和思想课题，党的领导方式和执政方式，研究的是党如何实现对国家政权和社会事物的领导问题，它关系党的领导水平和执政能力。对这个，我想第一个方面，执政党领导国家政权是通过在国家政权中，发挥领导核心作用来实现的，而不是在国家政权之外，更不是在国家政权之上，中国共产党在革命的党成为执政党之后，行使国家权力的方式要发生根本的变化。

中国共产党要长期的执政，只要是党进入国家政权机关，掌握和控制国家权利的方式，制度化、规范化、法治化，作为一个法治国家，并不是任何政党都可以成为执政党的，也不是任何的方式都可以进入国家政权组织的。中国共产党作为执政党，依法进入国家政权机关，首先要依法广泛动员人民群众，通过选举产生各级全国权利机关，选派党员依法通过选举进入管理化的权力机关。这个意思什么意思呢？就是说，中国共产党要想依法进入国家政权机关的话，首先就要动员群众来参加选举，选出以共产党员为代表的人民代表，由这些人民代表来督促国家的权力机关。中国共产党作为执政党，依法进入国家政权组织，表现为党依照法律程序向国家机关推荐重要的干部，并通过在国家的机关党的组织和党员的活动，保证党推荐的干部，依法担任国家机关的领导职务，这是中国共产党依法进行国家政权组织的重要环节。如何使一个执政党，理所当然由党的领袖，来担任国家机关的主要领导职务，并且推荐本党的干部，执掌国家机关的重要岗位，执政党不可忽视对国家机关、国家政权机关领导岗位的掌控，这是任何一个执政党，不管是美国、日本，他们的执政党，也是由他们执政党的领袖来担任他们国家的总统、总理。对这个方面，就是说执政党必须由执政党的领导来担任国家的主要领导人。但是执政党对国家机关领导岗位的掌控，要通过法律的程序来呈现，这就是法治的原则。中央决定要依法治国，要加强党的领导是非常重要的，我们不要把这个问题看轻了，看的多此一举。

 

党依法通过法律的程序和方式，保证在国家权力机关中，共产党要居于多数。也就是说，人民代表当中，我们党员必须超过五十、六十、七十，没有这个比例的话，就不能保证党的干部进入国家职权机关，就不能保证党所提出的法律政策能够通过法律。我们的共产党员，在工作当中发挥积极的模范作用。在国家政权组织中，工作的党员要有执政党的意识，自觉依法、维护党的路线和方针，保证党的路线和主张在国家政权体系内，依法的实施。

第四个，党要保证国家机关依法对行使职权。依照法律的程序选举、任命了国家的政权机关的领导人，我们就应该保证这些国家机关要依法的、独立的去行使它的职权。执政党的执政心理和非执政党的一般政党的一个重要区别，执政党可以通过，或应当通过由本党推选当选的领导干部所任职的国家机关，贯彻思想的制度主张和意图。而非执政党在国家政治生活中的影响力是有限的，这个也是好理解，执政党它的一个根本特点就是通过它的党员，党内干部，担任了国家机关的领导职务，通过这些党员干部，来推进实行党员主张，党内决策、党的意图。

我们五十年代，我们要逮捕的时候还要进行党委批准，那就是把问题给颠倒了。逮捕就是检查机关来行使，不能由党来去行使这条职能。中国共产党在建设依法治国过程中，要正确认识和处理国家机关依法行使职权与党的领导的关系。一是不能把各级权利机关依法行使职权同党的领导对立起来看待。二是不能把各级行政机关依法行使职权同党的领导对立起来。三是不能把各级复杂机关依法行使权力同党的领导对立起来。党的部门独立的、负责任的进行工作也不能看成党放弃了领导。所以，立法机关依法立法，行政机关依法行政，司法机关依法司法，这本身就体现了党的领导。因为宪法和法律是党的主张和人民意志的体现，在依法执政的情况下，各级党委要在同级各级组织中继续发挥领导核心作用，总揽全局、协调各方，在支持各方独立开展工作的同时，依法加强对国家政权组织的领导，承担发挥国家政权机关中，党员组织的领导作用，发挥国家政权机关中共产党员的牵头模范作用。

强调在国家机关中工作的党员的执政党意识，以保证党在国家政权中的领导核心地位，这是我个人理解的，也是工作当中所体现出来的，我们党怎么样领导依法治国。

第三个工作的方式或者法治赋予的问题。要善于用法治思维解决问题，提高法治思想能力，这也是党的十八届四中全会提出来，习近平总书记在这次召开的中央全面深化改革第六次会议时又强调，要学习贯彻党的十八届四中全会精神，就要运用法治思维和法治方法推进改革。但是，我们从媒体曝光的一些事实可以看到，现在还有相当数量的官员，党的干部，不仅不懂得法治理论，而且非常的欠缺法治的常识，甚至说是相当的无知，法治素养非常的低下，这不能不引起我们的重视。

因为如果官员欠缺法治常识，就不可能有依法政权行使权力的法治思想能力。那么，增强法治意识，坚持法治思维和法治方法，依法行政的要求就会落空。此消彼涨，法制意识出现了空缺，权力至上意识就会乘虚而入，滋生并且强化。如果官员行使权力可以不受约束，成为常态的话，而且关系越高，自由度就越高，那么成为无知官员的可能性就越大，必然产生不良的作风和有害的行为，败坏党风、正风、社会环境。我们说成败决定于此，长期在不良环境中接受威风现象的因为，官员的价值观就很容易偏向，行为更容易失犯，主观意识与客观环境二者由此就会形成恶性的循环，于是，硬、烦、懒、不作为、慢作为、以权代法、以权压法、有法不依、司法不公等消极现象就蔓延。法治的原因不是让官员居高临下的依法治民和强化权力，而是保证依法治国。

 

尽管改革开放以来，国家出现了举世瞩目的快速发展和巨大成绩，但是现在民主法治程度还不高，法律制度还不完善，法律和司法行为还不足，权大于法，权可以压法、代法，执法不严、司法不公等不良现象还比较严重。以至社会的政治生态，社会风气、司法环境还需要改善，可以说，国家的法治状况，还不足以对官员学习树立法治思维形成足够的影响力，也不足以有的扭转官员队伍中目无法纪这样的恶习和懒政滥权这样的歪风，目前国家的法治状况还是非常另人担忧的。所以，我们法治思想就是要改变这种状况，怎么改变呢？官员就是在制定在良法的基础上，落实宪法和法律，使权力运行竖起了边界并加强监督制约，保证官员遵守宪法和法律，严守权力边界。行政机关不得法外设置权力，没有法律法规依据的，不得作出减除公民、法人和其他组织合法权益，或者增加其义务的决定，推行政府权力清单制度。

对行使权力的后果要承担责任，建立重大决策终身责任追究制度，责任倒查制度，对决策严重失误，或者依法应该继续作出决策，但久拖不决，造成重大损失、恶劣影响的，要严格的追究行政责任，以及追究其他领导人员和相关责任人员的法律责任，从而保障公民权力，保障依法公正行使权力，并且一定要使这些法治内容成为可以操作、可以持续的机制和措施。运用法治思维和法治方式，建立起官员选用的客观评价标准是极为重要的一环。在官员的选用环节，必须落实四中全会的要求，提高党员干部法治思维和依法发展能力，把法制建设成效，作为衡量各级领导班子和领导干部工作事迹的重要内容。

为此我们就要加强群众路线，维护公众的知情、参与和选择的民主权利，促进增强健康的政治生态建设，做到公正拥政。做到行使权力的公开透明，接受党政体系、人民代表大会、三位公正媒体和司法机关多方面的监督，不允许任何人，唯吾独尊，自行其是。坚决实施打击压制批评和举报的恶劣行为，对滥用权力的行为必须严肃的处理，对造成严重的恶果构成犯罪的渎职行为一定要有司法机关独立行使司法权，依法作出处罚，不给任何非法干预司法，包庇的行为机会。全面推进法制建设，应该有一个良好的政治生态，社会风气、司法环境，可以给官员生动和深刻的教育，使他们体验和理解权力来自人民。

党的十八大报告提出要更加注意发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，更要提高领导干部运用法治思维和法治方法，深化改革推进发展，化解矛盾维护稳定能力。十八届四中全会决定进一步提出，提高党员干部法治思维和依法办事能力，党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者和实践者，要自觉提高运用法治思维和法治方法，深化改革推动发展，化解矛盾维护稳定能力。高级干部尤其要以身作则，把法制建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作事迹的重要内容，纳入政绩考核指标体系。党员干部应该善于学习法律，要懂法就必须要学法，最后我们在处理具体问题的时候，应该努力做到越是工作重要，越是事情紧急，越要自觉的坚持依法行政。依法执法、依法办事，不要因为事情紧急了就忘掉了，因为工作重要了，矛盾突出了就忘掉了，就是在这种关键的时刻，才能体现出法律意识。

 

二、党如何领导立法行政和司法工作

这一次在讲到立法的时候，讲了一个要探索委托第三方起草法律法规草案这样的问题，这个我觉得非常重要。什么叫委托第三方起草法律法规草案，为什么这样做？我们的法律法规有大部分是国务院有关部门或者地方政府来指定的，来起草的。他们在起草这个法律法规的时候，可能就会考虑本部门的利益为上，这样就形成这么一种现象，就是立法的部门化，或者是部门利益的法律化。怎么来防止这些问题呢？这次就想了一个办法，就是探索委托第三方起草法律法规。

委托第三方可能是有这样几个考虑，一是第三方可能会不偏不向。委托第三方起草法律、法规草案就可以避免利益集团和利益部门对利益法的切实干扰。但是我们说第三方起草的法律，就不一定说一定是好的，因为许多的法律，对于部门的法律，可能第三方并不了解这个部门是干什么的，部门工作的细则、工作的方式、它执法的范围，制定出来的法律可能也不符合实际，可以把部门立法和第三方立法的草案进行比较，由人民代表大会、法律委员会进行选择，或者进行融合。

二是在立法当中加强企业社会责任立法。我感到我们国家可能是在企业责任方面相当的欠缺，比如电池有污染，最好的方式是企业回收，但是没有一个电池的制造商说要来做这个工作。要让他自己来承担这种社会责任的确是难，但是这一次四中全会立了这一条，加强企业社会责任立法，我想今后这个问题会相应的解决。

为什么要推行政府的法律顾问制度，怎么推行政府的法律顾问制度，这样就决定政府，我们也思考了这个问题。我想，为了加强政府的法治机构和队伍建设，适用新形势下政府法治工作的要求，其实我们一些政府和职能部门的法制机构已经建立和健全了政府的法律顾问制度，从全国目前的情况来看，有的地方规定政府法律顾问是官方人员组成的，有的地方是法律顾问是由专家律师组成的，与我们政府不存在领导和被领导的关系。再一个，政府法律顾问的角色把控的也不准，只是在承担着政府的消防队这样的决策，在十家单位政府法律顾问大多数只是参与了一些影响社会稳定的案件，和已经发生的经济性的纠纷的后期处理工作，而我们《决定》所说这个法律顾问不是做后期工作，而是要保证在制定重大性决策，推进依法治国中发挥作用。

三是建立健全行政裁量权基准制度。我们政府的行政裁量权要有一个标准，要有一个范围控制。但是在这个方面，由于我们没有相应的法律法规做的非常不统一。比如对虚假宣传的罚款是一万元以上，二十万元以下，这个行政执法裁量权的幅度就相当大了，在这样一个方面就极容易产生一个问题，产生一个不公正执法的问题。所以，四中全会决定提示裁量权要有一个基本的标准。

保障的公正司法，提高司法公信力这个方面，提几条让大家注意的，一是对检察机关来说提了一个很重要就是行政公益诉讼的问题，给大家简单的介绍来说，公益诉讼就可能危害公众利益，公民的共同的利益，但是没有人来提起这个诉讼来，由检查机关来做，简单来说就是这个意思。

检查机关在工作当中发现了行政机关执法当中一些问题以前是没有这些办法的。这次《决定》就提出来，由检查机关向有关部门来提出来，还要做出一些处理决定来。另外对法院来说，一个非常重要的问题就是以司法为中心。谢谢大家！

责任编辑：李天翼

文章来源：http://www.71.cn/2014/1208/791473.shtml