西藏：落实十八届四中全会精神 不断谱写法治建设新篇章

 

2014年10月20日至23日，党的十八届四中全会胜利召开。这次全会的主题是依法治国。10月28日晚，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》正式公布。全会提出了建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家的总目标；提出要坚持五个原则，即坚持中国共产党的领导，坚持人民主体地位，坚持法律面前人人平等，坚持依法治国和以德治国相结合，坚持从中国实际出发；要构建完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法律体系等五大体系；要完成立法、执法、司法、守法、法治队伍建设、依法治党等六方面的各项任务。

从这份约1.7万字的《决定》中，可以窥见全面深化改革的今天，依法治国将开启一个全新的时代。《决定》的内容和每一个人尤其是和司法工作者休戚相关，是全面推进我国依法治国的总纲。领会《决定》的精神实质，全面准确地掌握其新目标、新思路、新举措、新要求、新任务，既是司法工作的需要，也是适应时代发展、与时俱进的需要。当前，学习贯彻全会的精神是司法部门的首要任务，我们都应该认真学习、深入理解，进一步增强责任感和使命感，既有做好工作的压力，又有不断进步的动力，努力使自己在依法治国的新时代，成为一名优秀的司法工作者。

历届中央全会中，以依法治国为主题，十八届四中全会是首次，本次全会通过的《决定》更是为我们全方位地勾画了依法治国的宏伟蓝图。《决定》既有顶层设计，又有整体谋划；既有重点突破，又有解决难点的新路径；上下呼应、左右关联，亮点频频。尤其是《决定》所提出的多项新制度，涉及法制建设的方方面面，针对性和可行性非常强，就其力度也是前所未有的。这既反映了社会对司法公正的需求，也透出了党建设法治中国的坚强决心。这一系列举措必将有力地推动依法治国方略真正落到实处。

一、建立宪法宣誓制度

《决定》称，凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓。

依法治国的核心是依宪治国。习近平总书记在对《决定》进行说明时表示：宪法是国家的根本法。法治权威能不能树立起来，首先要看宪法有没有权威。因此，建立这一制度的意义重大深远，主要有三个方面：一是就党而言，这次在《决定》中建立宪法宣誓制度，部署设立国家宪法日，是党践行依宪执政的承诺，旨在昭示作为执政党的中国共产党依宪治国、依宪执政的坚定决心；二是就国家而言，是为了通过这样一项制度宣传和树立宪法的权威，形成社会共识，推动宪法的实施、监督和保障，提升法治建设的高度和广度，营造社会尊宪护宪的氛围，培育全体公民的宪法意识和宪法信仰，打造国家机关及其人员的宪法思维；三是就个人而言，宣誓是一种法治教育，也是一种警示和约束，权力是由宪法赋予的，通过看得见的仪式，让就职者对宪法有敬畏之心，通过任职承诺增强其宪法意识、维护宪法权威，激励公职人员忠于和维护宪法。公开宣誓、庄重承诺，意味着宣誓人必须将言语转化为切实行动，同时明确宣誓人的违宪行为一定要受到追究。这一制度将对为官者形成有形和无形的约束。

这一制度也是国际惯例。习近平总书记在就《决定》所作的说明中，也强调了宪法宣誓制度是世界上大多数有成文宪法的国家所采取的一种制度。目前，在142个有成文宪法的国家中，规定相关国家公职人员必须宣誓拥护或效忠宪法的有97个。这一制度是培养国民对宪法的认同与忠诚、加强对宪法敬仰和敬畏的主要方式。

 

二、探索委托第三方起草法律法规草案，对重要条款单独表决

《决定》提出，在立法方面，要从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化；对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估；探索委托第三方起草法律法规草案；清理有违公平的法律法规条款。同时提出增强全社会尊重和保障人权意识。

通过委托“非利益攸关”的第三方来起草，法规起草者可以站在不偏不倚的立场之上，平衡好各方的利益诉求，避免地方主义和部门主义倾向，可以避免利益集团和部门利益对立法挟持干扰。因此，《决定》中的这一规定有重要的现实意义，它从体制机制和工作程序上有效地防止部门利益和地方保护主义法律化，将深入推动立法更加科学化、民主化。当然，要保证这一制度发挥应用的作用，对“第三方”的规范和监管也需要有更细致的规制保障。

在“深入推进科学立法、民主立法”章节，《决定》明确提出：完善法律草案表决程序，对重要条款可以单独表决。

就是说，大家对一部法律整体是同意的，但其中一两个条款涉及的问题非常重大，意见不能统一，但又不能因此否决整体的法律。在表决时，就可以提出对整体赞成，对意见不能统一的条款单独进行表决，比如说，涉及土地、小产权房屋等重大问题，处理意见可能就会分歧特别大，需要多次修改表决。此前，国家立法极少对某个条款进行单独表决，一般都是整体表决。整体表决可能会导致两种可能，一方面，可能会因为一些人对个别条款的不认同，使整个立法通不过；另一方面，也可能本来大家对某个条款很不满意，但是因为概括性的通过，而导致某一条款被“打包过关”。“对重要条款可以单独表决”这一规定是非常好的做法，旨在让立法尽最大可能体现公共利益和公众意志。

三、建立从符合条件的律师和法学专家中招录立法工作者、法官、检察官制度；建立法官、检察官逐级遴选制度

为加强法制工作队伍建设，《决定》提出要建设高素质法治专门队伍并确立了两项制度，一是建立从符合条件的律师和法学专家中招录立法工作者、法官、检察官制度；二是建立法官、检察官逐级遴选制度。并明确，“初任法官、检察官由高级人民法院、省级人民检察院统一招录，一律在基层法院、检察院任职。上级人民法院、人民检察院的法官、检察官一般从下一级人民法院、人民检察院的优秀法官、检察官中遴选。”

立法工作者需要扎实的法学理论功底，还要有较为丰富的司法实践经验，优秀的律师和法学专家符合这两项条件，适合立法工作者这个职位，他们的加入，可以强化立法工作者的知识结构，促进我国立法更加成熟、完善、具有前瞻性。

建立从符合条件的律师和法学专家中招录立法工作者、法官、检察官制度，一是可以拓宽从业人员的来源渠道，二是可以提高法治专门队伍的整体业务素质水平。法官和检察官作为国家司法制度的执行者，需要有非常丰富的专业经验和社会阅历，只有这样才能客观公正的审判案件和办理案件。目前，我国的法官、检察官多是从大学生中招考，学生刚刚走出校门，普遍太年轻，他们缺乏人生阅历和司法实务经验，对于审判和办案都会带来一定影响，长期下去，不利于整个队伍建设。而律师有执业经验，法学专家具备较高的理论素养，让这些人从事司法工作，利于提高队伍的整体业务素质水平。

建立逐级遴选制度可以让年轻的法官、检察官在基层更好锻炼、历练人生、阅历丰富后，再向更高层级的法院、检察院发展。自下而上的过程符合司法实践规律，也有利于法官、检察官更好地行使宪法法律赋予的权力。

这两项制度的建立，说明我国现有法制工作队伍的人员结构还有待于改善、更加合理化，法律职业人群在整体素质上还有所欠缺。只有推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，完善法律职业准入制度，才能建设成一只高素质的法治专门队伍。

 

四、建立重大决策终身追究制度及责任倒查机制

全会提出，健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。

实行终身负责制，使决策者对决策结果终身脱不了干系，对决策者起到制约作用，从而谨慎决策，谨慎用权。比如，今后，党政一把手在批一个项目的时候，心里就会想，如果我批的是一个污染项目，将来一定会追我的责。这一制度好就好在强调了“终身”。“终身”就意味着只要是你的错误、是违法的决策，不管你的岗位怎么变，不管过了多少年，最终你都要为这个错误或违法的决策承担责任。这将会产生很强的约束力，否则，即便是你下一届到异地任职，或者你退休了，只要以前的决策出了问题，还会追究到你，如果执法违法、徇私枉法还会受到法律的制裁。显然，这项制度将促使决策部门慎重决策、为民决策、科学决策、民主决策。

《决定》不仅明确要建立这样一个机制，而且还规定了重大行政决策的法定程序，即公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论。这些程序以后决策部门作重大决策时必须履行。如果不履行这些程序，合法性审查没有通过，这个决策将来实施后，出了问题就要负责，这个负责是终身负责，这就要求决策者的决策必须遵守法定的程序，该走的程序必须走，否则你的决策就是非法的、无效的。

倒查制度，就是如何确定责任、如何追究终身责任。出了问题，如何来追究决策者的责任呢？倒查是最容易、最有效的方式。根据问题，倒查决策本身是否合法、合理、科学、民主，这样就能发现谁是真正应该对决策负责的人。

五、建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度；建立健全司法人员履行法定职责保护机制

全会提出，完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。

干预司法活动，是司法公正的大敌。四中全会公报一针见血地指出：“司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。”领导干部干预司法是一种典型的“人治”行为，即以个人意志干预法律程序。这一制度将这种做法彻底否定，符合中国特色社会主义法治体系的核心价值，即树立法的权威，反对个人意志。这使得任何一个领导干预司法的时候心有余悸，不能、不敢，有助于实现司法机关独立办案。只有保证司法机关独立地开展工作，不办关系案、人情案、金钱案，才能让群众在司法过程中感到公平正义。“记录”、“通报”到“追责”，实际上形成了一个完整的追责线索，使得这一制度能真正落实，更具有可操作性。

司法独立的同时，司法人员也要承担很大的风险和责任，可能面临不公正待遇。建立健全司法人员履行法定职责保护机制，有利于保护他们的合法权益。《决定》明确规定建立法官、检察官履行法定职责的保护机制：非因法定事由、非经法定程序，不得将法官、检察官调离、辞退或者作出免职、降级等处分。这一机制给了司法人员“制度安全”，也给司法人员创造了稳定、安全的工作环境。工作中可能出现一种情况，比如司法人员依据法律公正作出裁决，但因为领导或当事人不满意，转化为对司法人员的不当惩戒。这一机制就是让司法人员敢于独立行使审判权和检察权，只要是依法作出的司法行为，就应该得到保护，而不能随意被调离、撤职等。这一措施有助于加强司法过程和结果的公正，保证司法程序的正常进行。保护机制包括人身安全不受侵害、执法权不受侵害，这些都是必要的条件。这个机制可以让法官、检察官无后顾之忧，不会受到责任追究或者打击报复乃至生命危险，从而大胆行使权力。

 

六、探索设立跨行政区划的法院和检察院

四中全会提出，优化司法职权配置，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点，最高人民法院设立巡回法庭，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院。

这一探索，彰显两个方面的重大作用：一是保证司法独立公平。这项内容是触及司法体制的一个核心内容，也是解决司法地方化的治本做法。“法不阿贵，绳不绕曲”，这是战国时期法家代表人物韩非子的一句名言。讲的是，法律只有不依附和讨好金钱、权势，才能保证其公正。在现代法治社会，能否保持司法独立公正，对于维护法律的公信力和权威性至关重要。

设立跨行政区划的法院和检察院实际上就是法院和检察院脱离地方，按照司法规律进行重组，各类案件的审判将变得更为独立，极大地促进法院公正审判。许多国家的经验都证明，要保证司法机关独立行使职权，就必须和行政区域分开。《决定》的这一规定，让司法可以摆脱其他的束缚，真正充分的行使自己的职权。设立跨行政区划的法院和检察院，同时也有利于平衡各地区的司法资源。这项探索将成为我国司法事业发展迈出的跨越性一步。

七、把法治建设成效纳入政绩考核

《决定》指出，加强党内法规制度建设，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处。提高党员干部法治思维和依法办事能力，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容、纳入政绩考核指标体系，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。

如果不把法治建设的成效纳入各级领导班子和领导干部的评价指标，法治建设的成效很难得到保证。只有把法治建设的评价延伸到权力评价体系中，一些领导干部才不会也不敢轻易地干预司法实践，这一举措可以说是支撑我国法治的重要手段，是保证法律有效实施的一项重要制度，进一步完善了我们党和国家领导干部的评价体系。

八、探索建立检察机关提起公益诉讼制度

《决定》指出，完善检察机关行使监督权的法律制度，加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督。检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。

这一制度主要是检察机关在发现行政机关不作为、乱作为的时候，行政机关的违法行为损害了国家和社会的公共利益，由于社会的公共利益比较抽象，没有具体的相对人，有些是不敢、不能提起公益诉讼，这样的情况下作为国家的法律监督机关，作为公共利益的代表，检察机关就是合适的主体，维护国家和社会的公共利益就是它的应有之意。检察机关作为国家的司法机关，拥有法定的调查权，能依照法定程序来搜集证据，发现有关的违法事实，这样使检察机关能够更好地维护国家和社会公共利益。此外，检察机关是由人大产生，对人大负责，接受人大的监督，不受行政机关的干预，由于这种独立的法律地位，保障了检察机关能够更好地履行行政公益诉讼的职责

 

提起公益诉讼，是《决定》赋予检察机关的一项新的法律职能。这一举措，打破了原有的体制束缚、突破了机制性障碍，这是《决定》的一大亮点，将大大推进检察事业的发展。

司法队伍，是建设法治国家的重要力量，是公正司法的践行者和守护者。新的时代，既有机遇，又有挑战，每一位司法工作者都必须认真学习全会的精神，深入了解依法治国新时代对司法工作提出的新要求，积极融入到司法体制和机制改革的新征程中，提高自己，完善自己，与时代同进，为建设社会主义法治中国贡献力量。

（作者系山南检察分院党组书记、检察长） 

责任编辑：赵婧

文章来源：http://www.71.cn/2014/1209/791750.shtml