从《居住证管理办法》征求意见看户籍改革发力

 

【事件介绍】

 

居住证管理办法征求意见 免费接受义务教育成亮点

12月4日，一条来自国务院法制办的消息瞬间占据了各大网站的显要位置，同时这个消息也令众多常年在外地工作的，例如北漂、沪漂族们振奋不已；这个消息就是，国务院法制办就《居住证管理办法》公开征求意见。

从2013年有消息传出中央层面的居住证管理制度要出台，到各地陆续试行，居住在各地的流动人口，对于居住证制度的期盼可以用望眼欲穿来形容。那么，这个被寄予厚望的居住证管理办法有什么亮点？申领居住证的流动人口，能和当地户籍人口享受同样的待遇吗？申请居住证和落户之间又有怎样的联系？

何先生来自山东，大学毕业后在北京一家国企打拼了六年，一直盘算着什么时候能把北京的工作居住证办下来。过去，工作居住证在北京相当于“绿卡”，有了它，户口在山东的何先生就能享有和北京本地户籍人员同等待遇，可要想拿到实在是太难了：

何先生：单位每年排队解决一小部分人，这个群体很小，因为它对职称和工作年限有很高的要求，排到我估计得好几年。

12月4日，国务院法制办面向社会公开征求意见的《居住证管理办法》，似乎给了像何先生这样打拼的年轻人些许希望。因为相比之前的工作居住证，征求意见稿中的“居住证”申办条件大为放宽。只要“公民离开常住户口所在地，到其他设区的市级以上城市居住半年以上，符合有稳定就业、稳定住所、连续就读条件之一的，可以申领居住证”。居住证持有人在居住地享受与当地户籍人口同等的基本公共服务。各地政府在此基础上，结合当地情况，再制定实施办法。

从已经实施新的居住证制度的一些省份来看，一张和身份证大小等同的居住证，给新市民带来的方便不止“一星半点”，安徽省就已经全面实施了居住证制度。

合肥市民：我的要办啊，像我们单位经常出国什么的，每次都回去办签证啊什么的跑来跑去太麻烦了，我看宣传上面说有了居住证就可以直接在合肥办签证和签注，方便很多。

 

国务院法制办表示，征求意见稿是在认真总结各地居住证立法经验的基础上制定的。居住证持有人在居住地享有：免费接受义务教育，平等享有劳动就业权利，基本公共就业服务，依法参加社会保险，缴存、提取和使用住房公积金等。同时，在机动车登记、驾照申领等方面也给予便利。中国人民大学公共管理学院副院长许光建认为，相比过去的有限权利，征求意见稿已有了极大的进步：

许光建：最重要的是就近免费接受义务教育，这可能是居住证中最大的含金量。这是很多新市民和流动就业人口最关注，也是列入了最重要的权利。

让“新市民”享受到教育、医疗、购房等“同城待遇”，这无疑是进步，但征求意见稿并没有将随迁子女参加中考和高考、住房保障等权利纳入进来，而是将其列入了逐步享受的权利及便利。

虽然，居住证持有人可以接受免费的义务教育，但是《征求意见稿》中提到，随迁子女在当地参加中考和高考的资格是居住证持有人“逐步”享受的权利及便利。这意味着，居住证持有者不能马上实现与本地户籍人员同等待遇。另一方面，征求意见稿也要求，应当积极创造条件、不断扩大公共服务和便利的范围及标准。许光建表示，能实现的已经马上实现，但是像高考名额分配等需要改革的时间：

许光建：最难的是高考的问题，涉及到大学教育部门在不同地方的名额，这和高教资源不均衡有很大的关系，这个问题解决还是有一定难度，主要问题集中在北上广深，这可能真的需要创造条件，可能是要逐步解决问题，是要针对这几个大城市。

同时，住房保障也被列入了居住证持有人逐步享受的权利及便利。许光建认为，住房保障需要地方政府“真金白银”的财政支持：

许光建：住房保障是地方政府真的要花钱的。有些像大城市也没有那么多资金实力去保障在地方有居住证的老百姓都能够获得住房保障，即使说现在能提供，如果你资源是有限的话，也需要排队，恐怕也没什么意义，所以确实需要有一个过程。

这对于很多期盼的人来说，不能不说是个遗憾，但“罗马不是一天建成的”，改革的目标在前方，总有一天会实现。不过，也有网友表达对于居住证改革推进表达了担忧，最担心的就是在北上广深这样的大城市，公共资源有限、财力不足、还要防止大城市病。面对这些问题，居住证制度推行起来还需要哪些配套的改革？如何才能让“新市民”们真正融入正在居住的城市？

要想真正融入一个新的城市，恐怕关键还是身份问题。为此，在《征求意见稿》中，特别明确了有关落户政策：居住证持有人符合居住证发放地人民政府规定的落户条件，本人及其配偶、未成年子女、父母等可以在居住地申请登记常住户口。中国人民大学公共管理学院副院长许光建评价，事实上，这一动作背后正代表着我们新型城镇化脚步在加快：

许光建：以人为本的城镇化，核心就是老百姓到城镇中享受到和当地老百姓差不多的公共服务和待遇，平等对待每一个人，是最重要的，我们以前提了很多政策口号都很好，必须落到实处，像居住证制度就是很实在的一个措施。

不过，对于不同人口规模的城市，在《意见稿》中，居住证落户的条件是不一样的。城区人口50万至100万的中等城市落户条件，只要求在当地要有稳定工作并有稳定住所，同时缴纳社保不超过三年；而城区人口500万以上的特大城市，《意见稿》中则提出，应当根据综合承载能力和经济社会发展需要，以具有稳定就业和稳定住所、参加社会保险年限、连续居住年限等为主要指标，建立完善积分落户制度，合理设置积分分值。

换句话说，这就是明确了北京、上海、广州等特大城市，要在积分制下进行居住证的落户。国家行政学院公共管理教授竹立家分析，这可以避免一些发展中国家出现过的类似“贫民窟”这样的困境：

竹立家：根据印度、巴西以及阿根廷的经验，当城市的承载力非常脆弱时，特别是一些大城市周边就形成了所谓的贫民窟，这些人没有固定工作、也没有稳定住房，他们的生活条件是相当差的，我国要吸取这种教训，作为发展中大国、一个正在向城镇化迈进的大国，我们要避免这种类似的困境，因此，这种积分标准相对来说是合理的。

 

在宪法日看“居住证”改革

其实，居住证制度本身，就是户籍改革的过渡政策，这是它和旨在强化户籍壁垒的“暂住证”的本质区别所在。近年中国的户籍改革思路已很明确，首先是做减法，逐步剥离附加在户口上的各项权益；其次是做加法，“建立健全以居住证为载体的基本公共服务提供机制”，推进公共服务的均等化。

所以，这次《办法》中明确提出：居住证持有人与本地户籍居民“同等享有”包括接受免费义务教育、参加社会保险在内的多项权利，以及在当地办理出入境证件等便利，就是要努力推进新移民与户籍人口的平权。就是让新移民在当地纳税、当地缴纳社保，也在当地享受公共服务，实现权利义务的统一。把“居住证管理法”逐渐改变为“居住证权利法”。其中，免费义务教育的权利，是含金量最高的居住证权利。

但，也当看到改革的艰巨性。比如，随迁子女在当地参加中考高考等权利，并没能实现即时的“同等享有”，《办法》第14条的提法是：各级政府应“积极创造条件”，使新移民在将来逐渐享有这些权利。

再比如，这次办法延续今年7月《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》的分类，按城市人口规模实施差异化的落户政策，10多个城市作为城区人口500万以上的“特大城市”，将通过“积分落户制”严格控制人口规模。这其实是赋予了地方政府自设户籍门槛的权力。这就要防止地方政府通过不合理“积分落户”标准，固化壁垒，杯葛改革。

还值得注意的是，公布《居住证管理办法（征求意见稿）》的当天，正是我国首个国家宪法日。选择在这个日子公示一部与中国数以亿计的流动人口利益息息相关的管理办法，意味深长。

“居住证管理办法”涉及的公民平等权、受教育权、劳动权等等，也正是宪法的核心内容所在。正像习近平总书记所说“公民的基本权利和义务是宪法的核心内容”。而僵化的户籍制度，人为制造城乡两元对立、“身份不平等”，这需要根据宪法相关规定，逐步改革。

宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。十八届四中全会明确提出：将把“所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件”。中国的违宪审查机制呼之欲出。将来，地方形形色色的涉及流动人口利益的红头文件，也应放在宪法的尺子下量一量、看一看。

我们应该相信宪法里那些金灿灿的字眼，正在走进公民的日常生活，成为每个公民权利的直接源泉，成为孩子就近入学的不可推托的理由。信仰宪法的力量，相信改革的力量。

推行居住证应务求简化办证程序

尽管不少公众认为，凡是在城镇稳定工作的人群，都应该同等享有当地的基本权利。毫无疑问，这样的看法是合理的，但是基于中国国情，各大中城市公共服务承载能力有限，城市管理者压力很大也是事实。而更多的公共设施和服务投入增加要真金白银，且也不可能那么快。因此，就目前而言，实行居住证管理制度，尽管不够完美，但也算是个务实的折中办法。

回溯起来，国务院早在2010年5月即转发过国家发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》，提出要进一步完善暂住人口登记制度，逐步在全国范围内实行居住证制度。近年来，不少城市也已经在推行居住证。但实际情况表明，这个初衷看起来不错的举措，在不少城市推行效果却并不太好。

之所以出现实行效果不好，一方面，在不少城市，办理了居住证之后，所谓的公共服务并不会自动惠及。因此，制定较高法律登记的《居住证管理办法》是好事，能够将居住证持有者的福利、权利进行明确规定，让地方政府再无逃避责任的借口。

 

另一方面，居住证办理程序比较繁琐，办证人要凑齐全部所需的办证手续并不容易。无论是目前已经推行居住证的城市，还是按照《居住证管理办法（征求意见稿）》，办理居住证都需要社保或纳税记录，需要稳定的住所。而这些，对于大部分农民工来说，绝非易事，一些企业并未按照规定交纳社保。即便交了社保，所谓稳定的住所，对于长期租房的人来说，要证明其租住的房屋。算稳定的住所也较为困难。

除了住公租房等保障房的外来务工者外，有过城市租房经验的人就知道，要证明其有稳定的租住房屋，光有租赁合同是不够的，相关部门也不认。关键要有租住房屋的房产证复印件，或者有缴纳了相关房屋租赁税的完税证明。房东一般是不敢随便给人自己的房产证复印件的，怕被拿去它用。至于租赁房屋交税，这笔税本该房东交，但大部分房东是不会主动交的。租房者要办居住证，那就只好自己交，这无疑增加了租房者的负担。

因此，希望最终的《居住证管理办法》，不仅可以明确规定居住证持有者的基本市民待遇，更要力求和监督地方务必落实和兑现。同时，也希望相关部门能够考虑到目前的征求意见稿，对居住证办理材料要求较为苛刻的问题。既尽量简化居住证办理的难度，并力求减轻办理者的经济负担。另外还需要注意，从目前已经推行居住证的城市经验看，苛刻的办证程序，给相关部门制造了寻租的机会。其实，出台一部规定居住证办理简便的《居住证管理办法》，是防范借此寻租的最好办法。

【启示与思考】

一直以来，成千上万非户籍人口长期异地工作与生活，但是由于缺乏工作与生活所在地户籍，不能享受到当地的基本福利保障与公共服务，而且这种基本福利保障与公共服务的缺乏，还影响到非户籍人口的下一代，令不少非户籍人口子女不能在父母身边上学，或不能异地高考，令其成长受到影响。

其实，非户籍人口尽管户籍不在当地，但与户籍人口一样长期在工作与生活地纳税，所以，享受工作与生活地的基本福利保障与公共服务，是广大非户籍人口理当享有的权益。而《居住证管理办法(征求意见稿)》首次明确了居住证持有人拟享有的与户籍人口同等的多项权利，则有利于降低居住证持有人的生活成本，提高其生活质量，便利其工作与生活，包括令其下一代获得更好的培育与成长。

不过，尽管国家出台法规保障居住证持有人权利是一大进步，但是，各地在切实执行国家相关规定的同时，还有必要进一步疏通居住证对接常住户口登记渠道，尽快令更多的居住证持有人能够实现常住户口登记。此外，各地还有必要合理设置本地居住证申领条件，真正按照国家拟规定的公民异地居住半年以上，符合有稳定就业、稳定住所、连续就读条件之一的可申领居住证，让更多的非户籍人口能够享受到法规规定的相关权利。

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责任编辑：蔡畅

文章来源：http://www.71.cn/2014/1210/792004.shtml