广西：关于建设法治中国公众参与问题的初步思考

党的十八届四中全会《决定》首次提出中国特色社会主义法治道路、中国特色社会主义法治体系，全面阐释党的领导与人民当家作主、依法治国三者有机统一的关系，系统地从立法、依法行政、执法、司法、守法等建设法治中国的主要环节和方面，提出全面推进依法治国的路径和措施。这是以习近平同志为总书记的党中央对中国特色社会主义法治理论的创新和发展，是对马克思主义法学理论的重大贡献。其中，《决定》对法治国家建设中的公众参与机制作了明确的规定，将其作为全面推进依法治国的重要保障之一，这充分表明公众参与在全面推进依法治国过程中具有十分重要的作用。

为何参与：

建设法治中国与公众参与有着内在的逻辑要求

公众参与是依法治国的应有之义。《决定》指出：依法治国就是为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，以保障人民根本利益为出发点和落脚点，保证人民依法享有广泛的权利与自由。由此可见，建设法治中国与公众参与有着内在的逻辑联系和要求，公众参与是全面推进依法治国的必然选择。

法律是制度化的利益表达，“良法”代表了社会不同利益主体在制度之内的有效妥协。这就要求良法的产生必须是民主的；法律的服从来自法律的权威和责任，以及相互制约的权利（力）机制。换言之，立法不能搞一言堂，执法不可随意。而公众参与，是指公民有权通过一定的程序或途径参与一切与自己或者公共利益相关的活动，有权参与社会管理并对有关部门以及单位、个人的行为进行监督的一种公众行为或公众活动。公众参与的过程，本质上就是民主的过程。因此，公众参与内含于依法治国之中，公众参与本身就是建设法治中国的有机构成部分。

如果说依法治国是一个追求民主的过程，那么，实现这个过程的工具，必然是公众参与机制。这也就意味着，民主的最大功能，在于遏制专制；民主最大的机理，在于制约和制衡权力。从历史来看，无视人民利益的由一个人或少数人决定国家事务的体制，就是专制的体制。在专制体制下制定出来的政策、方针、法律和法规，难以代表公众利益，长期以往必然会遭到社会公众的抵制、反抗，这样法律就会沦为一纸空文。而法治的过程，就是广大民众参与的过程。就立法而言，大多数相关利益主体依照特定的程序，都公平地参与到法律的制定中，就能充分反映多数人的利益诉求，在协商和对话中达成一致，从而避免更大的社会冲突。就依法行政而言，公众参与构成一种有效的政府执法行为约束机制。政府是公共利益的维护者，但是即使是一个良好的政府，也无法绝对避免自己的意志偏离社会公共利益。因此，公众参与对政府的决策构成了一种约束。当然，公众参与也可以为政府所用，政府可以借公民的力量形成新的执法基础与后盾。

影响参与的因素：

建设法治中国过程中公众参与存在的不足

建设法治中国公众参与目标的实现，需要国家和社会创造有效公众参与的条件。反思我国社会主义法治建设历程，无论是公众参与方面，还是国家和社会创造公众参与的条件方面，仍存在不足。

一是法治信息不对称问题还比较严重。在我国，国家机关的信息公开制度虽然已基本确立，但信息公开还不够充分，尤其法治信息的公开还远远不够。公众获取法治信息来源有限，知悉的法治信息不完全，会影响公众对法治建设事务的判断。民众往往因掌握信息不充分而无法就法治建设的实质问题展开质询和辩论，极大地影响了公众参与法治建设积极性。

二是公权力机关存在着主观漠视公众参与问题。不少立法机关的立法论证会、行政执法机关的听证会或座谈会多数流于形式，追求表面效果。有的听证会对参与媒体和旁听者数量、参与时间、发言时间等过多进行限制。一些行政执法部门受官本位思想的影响，存在对公众参与不够重视现象。

三是公众参与的法律依据缺乏。现行法律和法规对公众参与法治活动的规定过于原则和模糊，缺乏具体、细化的规范，公众缺乏可以依据的法律规则和程序来对公权力机关施加影响。

四是公众参与积极性不高。从现实看，现阶段公众参与意识相对淡薄。如果相关立法或行政执法等法治活动不涉及其直接利益或利害关系，公众参与自觉性和积极性不高。

五是法治建设的公众参与组织性程度低。一般来说，通过各种社会组织的公众参与，与以个人方式表达利益诉求的公众参与相比，更富有成效。然而，由于我国社会组织的成长过于缓慢，还难以给法治建设公众参与提供普遍性支持。

如何参与：

建设法治中国过程中公众参与的主要方式和路径

公众参与不能停留于理论的阐释上，而应有化解影响参与因素的更为具体、可以切入的方式和路径。《决定》确立、凸显了依法治国中的社会公众参与重要地位，更明确规定了公众参与法治建设的方式和路径。

一是参与立法。《决定》指出，要健全立法机关和社会公众沟通机制，拓宽公众有序参与立法途径，健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，广泛凝聚社会共识。公众参与立法是完善立法体制，推进科学立法、民主立法的重要保证。它可以防止关门立法和主观立法的偏向，能充分反映社会多元利益的要求，降低法律实施的难度。尤其是，立法往往是对某些特定领域的利益调整，社会公众中的专家参与立法能使立法活动更具专业性和科学性，以避免立法活动的盲目性和认知不足带来的立法偏差。

二是参与政府依法决策。《决定》指出：应该把公众参与确定为重大行政决策法定程序之一。政府决策涉及社会众多利益，涉及公共资源、公共财政的支配。在我国，因政府决策失误而给国家、给社会带来不可挽回损失的案例不少。公众参与有利于保证政府决策的科学性、民主性。公众可以通过听证会、论证会、座谈会、信箱反馈等途径，广泛参与政府的决策；而政府的重大决策则必须主动听取公众的意见和建议，并将公众的意见和建议予以公开。

三是参与行政执法。《决定》指出，应该强化对行政权力的制约和监督。加强社会公众监督，既可以形成科学有效的权力运行制约和监督体系，又可以增强监督合力和实效。参与行政执法，是公众参与国家事务管理的又一重要路径。参与行政执法不是要公众行使行政处罚权，而是通过公众的有效参与，监督行政执法，保证阳光执法、公平执法、合理执法。

四是参与司法。《决定》指出：要保障人民群众参与司法；在司法调解、司法听证、涉诉信访等司法活动中保障人民群众参与。公众参与司法对于维护司法公正、维护法律权威、纠正错案以及防止司法腐败具有重大的意义。因此，有必要拓宽公众参与司法的途径。同时，要建立和健全社会公众监督司法活动的长效机制，扩大公民在司法调解、判决执行方面的参与。

五是参与社会纠纷化解和依法维权活动。在我国，公众通过参与调解组织、参与社区法治建设等途径，参与社会纠纷解决，这是多元化纠纷解决机制的发展方向。另外，通过一定的平台以协助弱势群体维护合法权益，通过提起公益诉讼维护社会公共利益，也是公众参与依法维权的重要途径。

（作者为广西社科联副主席，广西法学会副会长）

责任编辑：艾磊

文章来源：http://www.71.cn/2014/1211/792177.shtml