办公用房新标准：制度的生命力在于执行

 

【事件介绍】

 

官员办公用房标准调整基层干部办公室面积普增

党政机关领导干部办公室应该多大面积？近日，国家发改委、住建部共同印发《党政机关办公用房建设标准》，对此作出明确规定，要求各级党政机关照此执行。对比1999年版标准，省部级领导干部的办公用房面积没有变化，但各级基层工作人员的办公室面积普遍增加。同时，服务用房面积有所减少，中央机关、省直机关服务用房人均范围从16到19平方米，下调到7到9平方米。

新标准对党政机关办公用房建设规模和标准，功能以及管理和监督等均做了详细的规定，主要针对党政机关办公用房的新建（或购置）、改建和扩建工程。配备、租用办公用房参照执行。

1999年标准将党政机关办公用房分为三级，一级办公用房适用于中央部（委）级机关、省级机关及相当于该级别的其他机关，二级办公用房适用于市级机关以及相当于该级别的其他机关，三级办公用房适用于县级机关以及相当于该级别的其他机关，并按级别给出了人均建筑面积指标。新标准改为五类，增加了1999年标准未包括的乡（镇、苏木）级，并弱化了办公用房的等级概念，直接以中央机关、省级机关、市级机关、县级机关、乡级机关进行划分。

焦点：

针对问题·领导办公室面积超标

规定面积内可配备休息室

一些领导干部办公室面积过大，为公众诟病。新标准则明确了各级党政机关工作人员办公室最新标准，不过省部级干部办公室面积未变，部级正职和省级正职仍均为54平方米/人，部级副职和省级副职仍为42平方米/人。

中央机关方面，此前，正处级办公室的使用面积为9平方米，此次增加3平方米。处级以下的办公室使用面积，也从原来的6平米增加到9平米。

市（地、州、盟）及直属机关方面，所有干部的使用面积均有所增加，其中市正职办公室的使用面积增加10平方米，变为42平米。县（市、旗）级直属机关方面，县级正职的办公室使用面积增加了10平方米，变为30平方米。直属机关正科级增加9平方米，变为18平方米。科级以下增加3平方米，变为9平方米。

新标准明确，各级党政机关领导人员办公室可在规定的办公室使用面积范围内配备休息室。省部级领导人员、省（自治区、直辖市）所属厅（局）正职和市（地、州、盟）、县（市、区、旗）党政正职办公室可在规定的办公室使用面积范围内配备不超过6平方米的卫生间。

 

针对问题·豪华办公楼

办公楼太矮太高太大都不行

针对超标豪华办公楼问题，新标准要求党政机关办公用房建设应做到庄重、朴素、经济、适用和资源节约，不得定位为城市标志性建筑。办公楼外立面不得搞豪华装修，内装修应简洁朴素。中央机关、省级机关领导人员办公室可用中高级装修，一般工作人员办公室由普通、中级装修变为基本装修。市级机关、县级机关的装修标准基本维持不变。乡级机关的办公用房全部用基本装修。

新标准明确，装修造价占建筑安装工程费用的比例，中央机关、省级机关和市级机关均不得超过35%，县级机关不得超过30%。

新标准明确，党政机关办公房不宜建造一、二层的低层建筑，也不能建造超高层、超大量体量的建筑。市级机关办公用房建设面积少于4000平方米时，不宜单独建设。

办公楼不设阳光房景观走廊

少数已建成的党政机关办公用房的主要门厅，过于高大、豪华，造成了不必要的浪费，引起公众不满。新标准明确，办公用房入口门厅高度不得高于2层，中央机关、省级机关的门厅使用面积不应超过300平方米，市级机关的门厅使用面积不应超过240平方米，县级机关的门厅使用面积不应超过120平方米。

同时，党政机关办公用房不得在办公区域内建设阶梯式和有舞台灯光音响、舞台机械、同声传译的会堂、报告厅、大型会议室。建筑物内不宜设置阳光房、采光中厅、室内花园、景观走廊等超出办公用房的其他空间和房间。

同时，党政机关办公用房建设严禁超标准占地，不得占用耕地，新建项目不得配套建设大型广场、公园等设施。

环保要求：冬季室温不高于20℃

新标准强调节能环保，根据《关于严格执行公共建筑空调温度控制标准》明确，办公室冬季采暖设定温度不得高于20℃，夏季制冷设定不得低于26℃。

此外，对办公楼一个主立面朝向外窗的窗墙比不应大于0.6，其余朝向外窗的窗墙比不应大于0.4，并满足自然光要求。办公室不得采用冲水量大于9升的便器及水箱，洗手（脸）盆应采用感应式水嘴。卫生器具和配件均应采用节水型产品，走廊、楼梯间、门厅等公共场所的照明，采用集中声控，并采取分区、分组控制设施。

专家点评：新房严格标准老楼灵活操作

国家行政学院教授汪玉凯介绍，近年一些地区党政机关盖楼标准越来越高，装修越来越豪华，产生负面影响。同时，原有一些规定操作起来不太实际，如原来规定科级以下干部用房不得超过6平方米，很多地方官员反映太小了，这次新标准进行调整，更务实、有操作性。

他表示，新标准规定较详细，在政策上明确导向，就是通过严格制度规范党政机关办公用房，装修更加节俭有序，对官员养成简朴的作风非常有效。

不过，他认为，现有党政机关办公用房如完全按照标准对应执行，可能很难完全做到，“比如会不会改变房屋结构等。”

他强调，标准在实施中应最大限度地防止形式主义，避免标准在实施中变味走样，针对老的办公用房，可采取一定的灵活性措施，只要总体不超标即可，但对于新建的办公用房，一定要严格按照新标准来规范。

 

办公用房新标准不能再被念歪经

对比可见，新标准在用房面积上变革不大，最能体现一个“严”字的，是面积之外的一些更细致的规定。比如，在定位问题上强调：不得定位为城市标志性建筑。在装修问题上强调：外立面不得搞豪华装修，内装修应简洁朴素。在绿化问题上强调：应采用本土植物，不得移栽大树、古树。此外，新标准还对办公室净高、走道宽度、灯具选择、采暖温度、扶梯使用等等进行了规定。通读全文，见力度也见苦心。

这种细节处的严格，也是对反四风经验的一种消化。依照1999年的原标准，中央曾于去年七月下文清理党政机关超标办公用房，各地“腾退超标房”的行动掀起了落实八项规定的高潮。但在自查和清理过程中，种种伪、瞒、篡的小动作、种种“讲价”“打折扣”的现象也悉数出现了。有的地方将在职干部与退休干部“合署办公”，“分担”超标的办公面积；有的单位领导在合标准的办公室挂上名牌，却依旧在原办公室办公；有的地方只上报清退数字，却一概不提清退房屋的具体用途。总的说来，都是试图用一种名目、文字上的变更来代替实际的改革。这种情况的存在，肯定会反馈到随后的政策制定中。

执行者寻找规定的漏洞、议价空间，人为剪接、自由裁量，甚至以文字游戏代替标准落地，是科层制组织里常见的手段，老百姓称之为“歪嘴和尚念经”——经是好的，但却被念歪了。比如，1999年的标准就不是一部“好经”么？虽稍显粗放，但其基本标准仍是合理的，如果确实执行到位，如果没有被“念歪”，就谈不上现在某省某地动辄数十万平方米的“清退成果”，动辄上万个关停项目的“整改成绩”了。上述成绩和成果，恰恰证明了1999年《标准》的政策生命力早在新规定出台前就已经实际结束了。

旧标准实际约束力的缺乏，一些地方、部门在清退问题上的虚应故事，都是经验，是对政策制定严谨性的提醒，更是对政策执行监管、审查力度的要求。现在看来，新版《党政机关办公用房建设标准》已经在制定中尽最大努力堵塞漏洞、防止标准被曲解和“自由裁量”，但这只能看成是良好开端，未来执行的严格性和监管的有效性，才是决定政策效果和生命周期的关键。政策的执行力也是政策本身意义的重要构成——唯其是个老道理，才需要不断的重复提醒。

新标准能终结“地标式”办公用房吗？

较之于旧版的《党政机关办公用房建设标准》，新标准可以说要求更严、指标更细、更加规范和可操作性，既是对时下各种办公用房乱象的直接强调和矫正，又是对厉行节约要求的积极响应，对于规范党政机关办公用房建设具有制度兜底的作用，其前景和效果也值得期待。

不过，标准制定得再好，得到落实才会成为善策，否则“纸面风景”再好看，也都中看不中用，既无助于解决既有乱象，反倒会进一步折损自身公信力。因而在标准之外辅以一系列的配套措施，让其能得到不打折扣的执行，才是当前最亟待解决的问题。

规定落实难一直是政府机关楼堂馆所违规建设乱象得不到根治的主要原因，自1988年《楼堂馆所建设管理暂行条例》颁布以来，国家层面发布的政府性楼堂馆所管理文件已达十余个。然而从媒体的盘点来看，党政机关用房超标的现象不仅成为普遍常态，一些地方更是将办公用房建成了城市地标，与周边的建筑形成了强烈的反差。“下禁令——乱建风——再下令——再乱建”的恶性循环始终得不到解决。

 

标准有了，禁令有了，何以“办公用房成地标”依然无以禁绝？跟其他诸如三公消费、红包乱象一样，党政机关办公用房建设标准的实施和执行，本质上还是如何约束权力的问题。在既有的问责体系中，对办公用房的超标和违规，往往都是“一退了之”，却鲜有更具惩戒性的行政问责或责任终身追究制，无以彰显“重典治乱”的决心。问责手段绵软无力，执行者就不会囿于风险而有所顾忌，禁令就会被熟视无睹，制度也就成为摆设。内部控制也好，自我约束也罢，防线也会逐步倒退而处于法不责众的局面。

其实破解落实难的困局并不复杂，关键在于体现“认真”两字。制定标准要认真，那么给予落实和处理也应认真，比如违规行为谁作出的，规划谁审批的，出现问题后谁来进行处理，没有处理又怎么办？若是“保护式纵容”或者“迁就式处理”，制度与规定成了可以任意把玩的橡皮泥，那么包括办公用房之乱的权力约束，都将陷入越治越乱的境地。没有一种违规行为和超标建设行为，会单独的存在和偶然发生，整个内控和外部约束机制的失灵，才是其屡治不绝的原因所在。从这一点来说，依法治国可谓正当其时，也是解决问题的根本出路。

【启示与思考】

按照很多媒体的解读，新版标准的亮点在于细节相当丰富。这一评价确实不假，比如规定不搞豪华门厅，不应选用豪华灯具，不宜有室内花园等，甚至对抽水马桶用水量、不同季节政府办公用房内的空调度数也做出规范。俗话说“无规矩不成方圆”，规则定得细一点严一点，执行起来也更规范一点。

但在为这些新亮点点赞同时，我们也不能忽视群众最关心的一个关键指标——各职级办公室面积与旧版标准并没有太大变化，基层人员的办公室面积甚至还略有增加。仅从这一点来看，新版标准并不是那么的“新”。当然，这也是考虑到办公实际需要，减少改革阻力等多方面原因。但这一不那么“新”的标准，说明在规范官员办公室面积这个问题上，国家一直以来并不缺少标准。与很多不断“与时俱进”的标准相比，这一从1999年以来未有大变的标准，甚至可以说保持了相当高的稳定性。从另一个角度来看，这说明以往的干部用房超标、豪华办公楼等现象，与标准修订不修订并没有太大关系，而要新标准一执行就终结种种乱象，对这种立竿见影式的改变恐怕也不能有太高期待。

制度的生命力在于执行。具体而言，首先是要把好预算关，在当前全国推行全口径预算理念下，楼堂馆所、办公用房的标准理应经过严格的预算审核。其次，要进一步健全举报核查反馈机制。在以往案例中，绝大部分违规用房被查出，都是来源于群众举报。建筑是有形的，往往很多超标建筑外观上就能看出来，让举报更方便，反馈更迅速，才能提升群众监督、舆论监督的震慑力。再次，对超标用房尤其要加强问责。近年来，全国各地都开展了大规模的超标办公楼清退工作，往往一个省就可能清退数百万平方米。但在如此大手笔的清退背后，却鲜见有经手审批、立项、建设的官员受到问责，更别提降职、免职等处理。有了新版标准，还要强化问责，否则标准再严，也不过是一只没牙齿的纸老虎。

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责任编辑：蔡畅

文章来源：http://www.71.cn/2014/1211/792271.shtml