期待新一轮农村土地改革释放更多红利

 

【事件介绍】

 

三箭齐发释放巨大红利将放活土地经营权

临近年底，改革旋风更为迅猛。

据新华社报道，习近平12月2日主持召开中央全面深化改革领导小组第七次会议。会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。会议指出，坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，在试点基础上有序推进。

中央深改小组会议定调农地改革坚持三条底线，预示新一轮土改大幕的开启。据记者了解，除了上述文件之外，包括有关“积极发展赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案”、“发展农村产权流转交易市场”等多个指导意见也在紧锣密鼓地制定之中。

“土地作为最为基本的生产生活要素，其市场化相对滞后，而农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革顶层设计‘三箭齐发’，必将提高土地利用效率，大幅增加农民财产性收入，调整政府征地行为，逐步释放出巨大的改革红利。”专家分析说。

新土改加速推进

改革如此之快，超出了很多权威专家的预料。

“农村集体经营性建设用地入市改革试点方案正在按照相关程序报批，快的话年内，慢的话明年年初，试点方案就会出台。”这是中央农村工作领导小组副组长陈锡文透露的信息。没过几天，中央深改小组就已经审议了相关文件。

需要指出的是，中央深改小组审议的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，只是新一轮农村土地改革组合拳中的一记重拳。在这之前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》。之后，各个相关部门还有几箭在弦。

据悉，中农办负责起草的关于引导农村产权流转交易市场健康发展的指导意见，已经提交有关方面讨论；农业部牵头的关于稳步推进农村集体产权制度改革的指导意见，已经形成基本框架，方案正在进一步完善中。

另外，陈锡文不久前透露，有关土地承包经营权和农民住房财产权抵押政策也将制定出台。

放活土地经营权

1978年开始的第一轮农村土地制度改革，实现了农村集体所有权和家庭承包经营权的分离，强化了农民权利，解决了生产积极性的问题。而新一轮农村土地制度改革的核心，将在“放活土地经营权”上做文章，其创新意义和深远影响，可与前一轮改革比肩。

陈锡文认为，农地改革的基本方针已经明确，即“明晰所有权，稳定承包权，放活经营权”，在这个基础上不断推进土地合理的流转和适度规模经营的发展，创新农业经营主体。

对于新一轮土改的核心，四川省委书记王东明撰文指出，“放活土地经营权是农村土地制度的一次重大创新，是新一轮农村生产关系调整的核心所在。”

“中央深改小组会议定调农地改革坚持三条底线，就是为改革划定底线。”专家称，这一底线就是：新一轮农村土地改革，要在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，开创所有权、承包权、经营权三权分置、经营权流转的格局。

“实践中，我们把放活土地经营权作为改革的突破口，有利于推动土地适度规模集中，促进农业产业化经营，保证粮食安全和农产品安全。”王东明表示。

“不能把确保耕地红线不突破和经济增长对立起来。”中国社科院农村研究所研究员李国祥也向记者表示，耕地红线不突破是保障我国粮食安全的重要抓手，目前我国的建设用地不是不够用。相反，很多地区的建设用地还是相当粗放的。如果能将现在的建设用地精细化使用，中国的经济增长还是没有问题的。

而且，“保障农民利益还需要大量的配套措施。”西南财经大学经济学院副教授吴垠在接受记者采访时说，我国幅员辽阔、各区域情况差异较大的国情决定了：“赋予农民更多的财产权利”不可能是一个一劳永逸的过程，没有多种出路的相互比较、借鉴，而希望通过某一种“赋权”模式来达致农村土地产权制度改革的总体目标，改革可能面临一窝蜂、高成本、低收益的结局。因此，试点推进是一个谨慎稳妥的做法。

吴垠认为，下一步的改革应坚持农村土地(包括集体建设用地、承包地、宅基地)的集体所有，通过确权赋能，把集体经济组织的所有权和农民手中的使用权变为永久性物权，使它们能流转交易；保护集体和农民分享土地增值收益，以此建立农民获得生存、发展来源的长期保障制度，防止农民的财产权利受到侵害。

 

资本市场期待红利

资本市场已经关注到新一轮土改，特别是期待着“农村集体经营性建设用地”的改革红利。

事实上，“土地”作为最为基本的生产生活要素，其市场化相对滞后，而新一轮土地改革的迅速到来，必将提高土地利用效率，大幅增加农民财产性收入，调整政府征地行为，逐步释放出巨大的改革红利。

“党的十八届三中全会提出的300多项改革任务中，有超过50项和农业农村有关，而这其中的重头戏就是包括土地制度在内的集体产权制度的改革，可以说是前无古人的创新。”中央农村工作领导小组办公室副主任、中央财经领导小组办公室副主任韩俊说。

对此，中金公司研究报告分析称，我国土地市场化改革亟需加快，新一轮改革必将提升效率与财富。

“我国市场化改革历经三十多年，多数产品和生产要素都实现了市场化，而土地要素市场化相对滞后。土地在农业、工商业、住宅间的配置主要通过地方政府而非由市场完成，造成土地利用效率的损失，同时扭曲了财富分配，不利于经济发展、城镇化进程以及社会和政治稳定。”中金报告说。

新一轮农村土地改革的大方向是促进统一市场的形成。据介绍，各种土地交易行为早已发生，包括耕地、宅基地和小产权房。消除土地市场分割、统一土地市场迟早到来。目前承包耕地流转比例已经超过四分之一，部分土地向专业大户和农业企业集中。但是由于历史问题的复杂性，相关政策在宅基地和小产权房问题上较为谨慎。未来改革方向是将这些交易纳入法律的框架之内，确权就是让农民拥有选择权，而不是替农民做主。市场化机制引入的同时，政府征地行为也需要相应调整。

国元证券研报分析称，新一轮土地改革，将为新农村的建设注入了新的活力，成为推动新型城镇化建设关键动力。

平安证券研报认为，农村土地改革一直备受瞩目，土地改革、户籍改革以及新型城镇化构成未来农村改革的制度红利，也将是资本市场未来数年的重要投资主题。

“近期政府多次出台有关土地流转的重要文件，意味着土地改革政策逐步开始落地。”平安证券研报称，土地改革的核心在于土地的“确权”与“流转”，2015 年的突破点着重在两个领域，城市工业用地的集约化利用和农村集体建设用地的入市试点，从土地流转的模式来看，预计入股、出租等方式将会有所加速。

“新土改”将释放哪些改革红利

土地制度是国家的基础性制度，土地问题涉及亿万农民切身利益，事关全局。本次中央深改小组会议通过的改革意见涉及农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革等三大方面，每一项内容均属于牵一发而动全身的改革，因此广受关注。

那么，此轮关系重大的新土改，究竟将释放怎样的改革红利？

“新土改”有助于激发新农村建设活力，推动城镇化步伐。众所周知，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍，如何健全体制机制，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果，既关系到城镇化的步伐，也关系农业现代化进程。换言之，在城镇化过程中，农民要变为市民，他们的利益如何保障？未来稳定的收入是否能从土地制度改革而来？新一轮土地制度改革显然要解决这一问题，即进一步理顺农村土地基本制度，确保农民财产权利。有分析指出，确权是土地改革的命门。通过确权赋能，把集体经济组织的所有权和农民手中的使用权变为永久性物权，使它们能流转交易；保护集体和农民分享土地增值收益，以此建立农民获得生存、发展来源的长期保障制度，防止农民的财产权利受到侵害。特别是随着城镇化发展，越来越多农民进城务工，农民在农村拥有的宅基地大量闲置，有统计显示，这一闲置比例一般在两成左右，有的地方高达三成。如何将这些闲置宅基地盘活将成为未来改革的重点之一，也是为新农村的建设注入新活力，为新型城镇化建设增添新动力的关键。

“新土改”有助于提升农业生产效率，加快农业现代化进程。业内专家表示，农地改革的思路就是要“明晰所有权、稳定承包权、放活经营权”，在这个基础上逐步推进土地合理流转。也就是说，稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营，并鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。由于土地流转和适度规模经营是发展现代农业的必由之路，有利于优化土地资源配置和提高劳动生产率，因此，新一轮土改以放活土地经营权为突破口，将推动土地适度规模集中，加快培育新型农业经营主体，在兼顾效率与公平的前提下，不断提高劳动生产率、土地产出率和资源利用率。由此，曾经落后的农业大国，才能走上生产技术先进、经营规模适度、市场竞争力强、生态环境可持续的特色新型农业现代化道路。

“新土改”有助于形成新的财富效应，提升农民消费潜力。消费是经济增长重要“引擎”，是我国发展巨大潜力所在，在稳增长的动力中，消费需求规模最大、和民生关系最直接。要稳增长，就需要稳定内需，就一要增加收入，让群众“能”消费。今年以来，农村消费较快增长，受农村居民收入较快增长拉动，10月份乡村消费增长12.4%，高于城镇消费1个百分点。十八届三中全会已经明确提出，“建立城乡统一的建设用地市场。允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”这就意味着，新一轮土改将赋予农民更多的财产权利，提高农民土地征地收益。有分析认为，土地市场化改革将大幅增加农民财产性收入。该分析进一步表示，上一轮部分城镇职工福利分房分享了资产升值收益，目前价值13万亿元。而农民拥有使用权的45亿亩土地价值更大，估计有50万亿元，人均近6万元。可以说，伴随着土地流转、征地收益提高以及宅基地入市等改革推进，巨大的财富效应将会产生，并由此进一步激发农村的消费。

过往的经验表明，每一轮土地制度改革，都将极大激发“三农”生产力，为中国经济发展增添动力与发展活力。我们也同样可以期待，在新型城镇化推进的关键阶段，本轮“新土改”将一如既往释放巨大的改革红利，进一步加快我国城镇化和农业现代化进程。

 

释放土改红利前提是保障农民利益

众所周知，土地作为最基本的生产生活要素，这些年来，城市土地已经被严重激活，甚至一些地方已经活过了头。但是，农村土地则一直处于相对滞后、相对僵化的状态，没有形成正常的流动机制，从而造成土地的利用效率和运行效率都不高，甚至在很多地方出现了抛荒、闲置的问题。即便流动，也因为相关的法律制度不配套、不协调，出现了许多矛盾和问题。特别是农民利益缺乏保障的问题，已经让农民对土地流动感到恐惧和担忧。

显然，新的改革意见将农民利益不受损作为三条不能突破的底线之一，是给新一轮土地改革增设了一道安全网，也给广大农民增加了一道心理上的安全防线。因为，如果没有这道安全防线，广大农民对土地改革是会抵触的，甚至会成为农村土地改革的最大阻力。

事实也是如此，纵观三十多年来的改革工作，凡是把群众利益放在突出位置的，改革一般都比较容易推进。反之，推进的难度就会很大。比较医疗制度改革、教育制度改革、国有企业改革等，都曾出现过群众利益缺乏保障、群众利益受到伤害的问题。特别是房地产市场改革，更是严重损害了广大群众的利益，以至于给经济社会发展留下了巨大隐患，给广大群众造成了严重的心理阴影。

由于农村土地改革涉及的面更广，涉及的人群更多，且土地是农民最主要的生活来源和生活保障，是农民最依赖的生存条件。如果在改革过程中，不能充分吸取过去的教训，不能在改革方案的设计和配套政策的制定方面充分考虑农民的利益、保障农民的利益，让农民不因土地改革而利益受损，是农村土地改革能否成败的关键，也是土地改革红利能否得到有效释放的前提。

而从近年来各地在农村土地改革方面的探索和做法来看，虽然也强调必须维护广大农民的合法权益，保证广大农民的利益不受侵犯。但是，在实际操作过程中，损害农民利益的现象还是时有发生、随处可见的。如土地征收，基本是一纸文件、一个通知，就把农民经营的土地转移到政府或企业的名下了，对农民的补偿，也是标准极低。一些企业通过这样的方式，不知从农民手上抢走了多少利益。也不知有多少农民，因为土地征收失去了生活来源和基本生活保障。又如宅基地问题，政府和企业在征用农民的宅基地时，由于没有相应的法律权证，因此，补偿标准都很低，客观上也就造成了广大农民利益被损害的现象。尤其是土地经营权的转让，更是价值低得可以忽略不计。如此一来，很多地方的农民，已经对土地被征用、被流转具有强烈的抵触心理。

而从此次改革的内容来看，虽然包括土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革三个方面，但是，核心则是放活土地经营权，亦即在所有权不变、承包权不改的情况下，通过土地流转，让经营权“活”起来，让土地“活”起来，让土地的利用效率和利用水平高起来。而涉及到土地经营权，也就必然会涉及农民的利益问题，涉及到土地经营权在流转过程中，能否把维护农民利益放在突出位置。因为，在“三条底线当中，土地的所有权和耕地红线问题，一般情况下地方政府也好，企业与投资者也罢，是不大敢碰及的，也是知道里面的利害关系的。而且，相关的审批制度、用地计划等，也会对其作出有效约束与限制。每年的土地检查，都会围绕这些方面进行监督。只有农民利益不受损的问题，往往刚性不够、弹性过大，地方政府和企业可以操作的空间很大。这些年来，围绕土地所发生的各类群体性事件、整改案件等，大多与农民利益得不到保障有关，与农民的利益受损有关。

更重要的，即便群体性事件和恶性案件发生后，在处理过程中，也常常做不到完全充分地保障农民利益，没有真正将农民与土地的利益结合起来。也正因为如此，新的一轮土地改革能否真正将改革红利释放出来，农民利益是否有保障就成了前提，成了必须首先明确和解决的问题。所以，在制定相关改革方案和配套政策时，就一定要先征求广大群众意见，听听广大农民对这些改革政策和方案有什么样的想法和建议，从而最大限度地确保农民利益不受损伤。那么，改革的阻力就会大大降低。

总之，农村土地改革将为农村经济社会发展注入新的活力，也将为整个经济社会发展增添强大的动力。

 

【启示与思考】

目前，广大农民文化水平参差不齐，很大一部分人仍然采取了粗放的生产经营模式，一方面过度利用资源，超出土壤、水源等本身的承载力，另一方面也不懂得甚至没有意识按照科学的方法来降低农作物生产过程中的污染。

本轮土改后，农村有望形成的规模化经营有利于这一问题的解决。随着农业经营管理的规模化，对经营者的教育、指导和监管将更有针对性，其效果也有望大幅度提高。

作为新一轮农村土地改革组合拳中的一记重拳，《意见》的出台仅是一个开始。据了解，中农办负责起草的关于引导农村产权流转交易市场健康发展的指导意见以及由农业部牵头的关于稳步推进农村集体产权制度改革的指导意见目前正在讨论中。我们有理由期待，通过试点改革、稳步推广、逐渐深化，农村土地改革将释放更多红利，让中国摆脱粮食安全隐患，实现农民增收、全民受益的大好局面。

1978年开始实行的家庭联产承包责任制激活了农民的积极性，带动了农村经济的巨大发展；30多年后的今天，新的土地制度改革政策将重新释放农村活力，有望成为提振经济新的引擎。而在土地改革中怎样做到不侵害农民的利益并增加农民收入，则考验着改革者的智慧。

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责任编辑：蔡畅

文章来源：http://www.71.cn/2014/1212/792362.shtml