河南：“经济新常态”下推进依法治国的思考

2014年中央经济工作会议指出，要历史地、辩证地认识我国经济发展的阶段性特征，准确把握经济新常态，并概括了九个方面的特征。强调坚持稳中求进工作总基调，坚持以提高经济发展质量和效益为中心，主动适应经济发展新常态。改革开放36年，可谓筚路蓝缕，其成功之道正是在确保稳定的前提下，逐步释放市场活力。党的十八届四中全会将全面推进依法治国作为全面深化改革的突破点，紧抓全面深化改革过程中经济转型和结构调整的要害，必将为“经济新常态”提供最大的制度红利。

“新常态”下经济转型和结构调整面临法治困境

放眼全球，经济发展水平与法治水平密切相关，几乎所有的经济发达国家都具有较为健全的法制体系和较强的司法执行力。从我国目前实际来看，法治水平与经济发展水平尚存一定差距。习近平总书记强调，加快推进经济结构战略性调整是大势所趋，刻不容缓。通过全面深化改革，推动经济结构战略性调整是适应“经济新常态”的重要抓手，作为其主要支撑，实施创新驱动发展战略刻不容缓。但随着我国经济转型和结构调整的稳步推进，当产业结构逐步由劳动密集型转型升级为资本和技术密集型时，当前的法治水平难以胜任，实施创新驱动发展战略将面临很大阻力。

第一，当前法治体系缺乏有效的经济合同执行机制。党的十八届三中全会《决定》明确指出，要让市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府的作用。企业作为经济转型和结构调整的重要主体，经济合同的有效执行可为其高效自由地运作建立起积极稳定的市场预期，切实让企业家对其产品进行技术创新升级后的经济收益和市场前景拥有坚定的自信力。经济合同的有效履行，首先取决于企业家的商业道德，更取决于国家法治体系对契约的维护和保障力度。然而据权威专家估计，我国各级法院对民商事判决实际的执行到位率低于50%，尤其是期限长、条款复杂和区域跨度广的合同，更是难以得到有效执行。究其原因，一方面是由于受多种因素的干扰，司法机关难以独立公正地裁决合同纠纷；另一方面是由于法院主要承担司法审判权，对司法判决缺乏执行力。

第二，由于产权保护机制不完善，科技创新成果和物质资本难以得到有效保护，又因经济主体长期受到过多行政因素约束，创新驱动发展战略和经济转型的政策效力在执行过程中逐层衰减。众所周知，创新产品的初次研发成本很高，再生产成本往往很低。目前，我国面临严重产能过剩，科技创新无疑是化解产能过剩和适应经济新常态的重要突破口。然而，我国长期立足于“制造大国”，企业内生的创新动机和能力明显不足，外部技术依赖性长期存在，“制造强国”的梦想至今尚未实现。究其原因：一是国内大多数企业缺乏自主创新意识，对发达国家的外部技术具有高度依赖性；二是我国对创新成果的法律保护力度不强，对侵权人惩处力度不够。因此，必须用法治严厉遏制侵权行为，否则企业的自主创新能力难以从根本上激发，创新驱动发展战略的预期目标也难以实现。

另外，企业作为微观经济主体，通过参与国民经济运行进而获得红利是其运营的基本出发点。中国经济巨舰经历30多年破浪前行，但由于长期依赖于生产资料投入的外生增长，保护资本和财产权益的法治保障体系尚待完善，导致经济运行中出现了一些问题。比如，近年来，有些地区以推动产业结构调整、化解过剩产能和优化环境为名，实则出于某些利益需要，对正常运营的企业无端实行关停、重组、罚款等违规处理，使企业负担了不少运营外的“交易费用”。同时，由于地方保护和行政垄断，创新型的朝阳产业背负着大量审批和启动成本，而真正的低端产业却难以被淘汰，资源优化配置面临重重障碍。经济转型和结构调整必然要依赖前期投入大、资本形成慢的经济活动，而资本和财产权益不能得到有效保障所产生的悲观预期使企业对产业升级缺乏信心。因此，法治意识和能力的不足已成为我国在“经济新常态”中实现经济转型和结构调整的重大阻碍之一。

“新常态”下全面推进依法治国，推动经济转型和结构调整

当前要保证市场在资源配置中起决定性作用，走出经济转型和结构调整的法治困境，仅依靠局部修补难以解决根本性问题。必须全面推进依法治国，保护市场主体的物质资本和知识产权等经济权益不受违规侵犯，使其在法治层面对创新成果、资本性财产所有权和经济收益预期具有坚定的自信力。

第一，确保经济领域立法上具有战略定力，执法上精准发力，司法上专业中立。随着经济转型升级，经济活动的复杂性逐渐增强，经济纠纷涉案标的也将日益增加。要让法规得到有效贯彻，立法方向必须明确，符合经济发展规律并确保其不受部门利益的左右。党的十八届四中全会基于捍卫产权、维护契约、公平交换等政策导向，强调完善激励创新的产权制度、知识产权保护制度以及促进科技成果转化机制并逐步完善立法项目征集论证制度，从而确保立法科学，切中我国经济转型中的瓶颈。《决定》将司法执行纳入改革范围，实行审判权和执行权分离的试点，有助于大幅提高经济纠纷判决的执行水平。另外，全会针对我国司法体系中专业性和中立性的不足问题，提出明确措施：建立领导干部干预司法活动、插手具体案件的记录、通报和责任追究制度，以逐步解决司法活动受违规干预的问题；同时，最高人民法院设立巡回法庭，审理跨区域重大行政和民商事案件，在区域层次上推动司法与行政相对分离进而确保法院中立，使跨区域的经济纠纷得到公正裁决并有效执行；推进以审判为中心的诉讼制度改革，统一法律适用标准，确保经济案件的证据经得住法律检验，提升裁决的专业性和公信力。

第二，在法治层面加大中央政策的落实力度，建立与法治体系相适应的经济决策体系，确保决策的科学性和微观主体预期的明确性。首先，今后应逐步在法治层面逐步降低地方与中央之间博弈的空间，加大中央政策在基层的贯彻落实力度，并在确保宏观经济大局稳定的条件下，逐步简政放权，充分发挥市场对资源的配置作用。其次，应探讨在全国范围内建立由经济学家构成不受利益集团左右的地方决策评估机构。该机构应由中央统一提供财力，且评估人员要在各省之间定期轮换，提高评估的独立性。各地审批项目是否关停企业，应首先由该机构进行专业评估，克服短期化和功利化的政策倾向。地方重大决策也应经地方人大的批准，进而约束权力群体的寻租行为。通过完善制度建设，逐步厘清政府和市场的关系，降低企业运营的不确定性，有效推进创新驱动发展战略，最终推动经济转型和结构升级，释放改革红利。

（作者单位：中央党校经济学部）

责任编辑：赵婧

文章来源：http://www.71.cn/2014/1215/792557.shtml