以法治思维创新人口管理模式

 

■ 傅伦博

提 要

居住证持有人享有与当地户籍人口同等的劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公共文化服务、证照办理服务等权利。

使居住证持有人逐步享有与当地户籍人口同等的中等职业教育资助、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助等权利，同时结合随迁子女在当地连续就学年限等情况，逐步享有随迁子女在当地参加中考和高考的权利。同时还要积极创造条件，不断扩大向居住证持有人提供公共服务的范围。

近日，国务院法制办公室就《居住证管理办法（征求意见稿）》（以下简称征求意见稿）向社会公开征求意见。意见稿明确居住证持有人可与当地户籍人口享有同等的包括免费接受义务教育、平等劳动就业等多项权利，并可逐步享受同等的中等职业教育资助、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助、随迁子女在当地参加中考和高考的资格等权利。作为户籍改革的重要补充，居住证制度改革属于一个过渡性改革，也是国家治理的重要内容之一。尤其对于一些特大城市而言，涉及面更广，操作性更复杂，其意义也更加重大。

十八届三中全会提出了“创新人口管理，加快户籍制度改革，推进基本公共服务均等化”的改革决策意见，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》（2014年7月公布，以下简称《户改意见》）将“全面实施居住证制度”作为户籍制度改革的一项重要内容。十八届四中全会要求“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据”。12月5日，国务院法制办公室就《居住证管理办法（征求意见稿）》（以下简称征求意见稿）向社会公开征求意见。

全面实施居住证制度，是一项重大的改革举措，需要于法有据，依法推进。党中央和国务院要求严格控制人口规模的北京、上海、广州、深圳等特大城市，实施居住证制度，与其他设区的市有一定区别。特大城市推进居住证制度立法，依法实施居住证制度，对于实现立法和改革决策相衔接，发挥立法在引领、推进居住证制度改革方面的作用，促进城市人口与经济社会、环境资源协调发展，同时为国家建立和实施居住证制度探索经验，具有重要意义。

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居住证制度是户籍制度改革的一个重要内容

居住证是公民离开常住户口所在地到其他设区的市级以上城市居住就业、享受相应公共服务、参与经济社会事务管理的凭证。实施居住证制度的目的，主要有三个方面：

一是以居住证为载体，建立健全与居住年限和参加社会保险年限等相挂钩的基本公共服务提供机制，解决那些已经在城市就业居住但未落户的农业转移人口及其他常住人口在教育、就业、医疗、养老、住房保障等方面的实际困难和需要。通过推进基本公共服务均等化，保障这些在城市就业居住人口的合法权益，增强他们对城市的认同感，增强城市的凝聚力，有利于推进新型城镇化建设。

二是居住证制度是户籍制度改革的一个重要内容，持有居住证是申请登记居住地常住户口的必要条件，符合居住年限、参加社会保险年限等条件的居住证持有人，可以在居住地申请登记常住人口。实行居住证制度，有利于促进有能力在城市稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。

三是创新人口管理的需要。中央要求“创新人口管理”。怎样创新人口管理？建立实施居住证制度，是以法治思维和法治方式创新人口管理的重要体现。居住证制度是一项法律制度，通过实施居住证制度，建立健全实际居住人口登记制度，有利于促进实际居住人口有效管理，维护良好的社会秩序。

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建立居住证制度，推进基本公共服务均等化

特大城市建立居住证制度包括哪些主要内容，怎样依法进行规范，是需要认真研究的问题。《深圳经济特区居住证条例》针对未落户的农业转移人口及其他常住人口服务管理的需要和城市的实际情况，根据十八届四中全会《决定》关于增强立法的针对性、有效性的要求，主要研究规定了居住登记制度、居住证办理、居住证持有人权益和公共服务等内容。

建立居住登记制度。设区以上城市特别是特大城市常住人口，除了户籍人口外，还有大量的居住半年以上的非户籍人口。截至2013年末 ，深圳市常住人口1062.89万人，其中非户籍常住人口752.42万人，占常住人口比重为70.8%。《户改意见》提出：“建立健全实际居住人口登记制度”。建立城市非户籍实际居住人口登记制度，是“创新人口管理”的基础，是建立居住证制度的前提和基础，也是建立与居住年限等相挂钩的基本公共服务提供机制的基础。居住登记对经济社会秩序管理具有重要意义，可以为制定城市经济社会发展政策提供人口信息支持，为人口服务和管理提供信息支持。为贯彻中央关于“创新人口管理”的精神，加强居住登记管理，重点是出租屋人口登记管理，深圳《条例》主要有以下规定：

居住登记实行住所提供人申报制度。“来深必登记”。为非深圳户籍人员提供住所的单位或者个人为申报义务人，重点是出租屋业主。

申报义务人发现其申报登记人员利用居所从事非法经营等违法犯罪活动应当及时报告。居住证立法调研征求群众意见时，基层群众对此反映强烈，要求完善立法和加强执法，促进这一问题的解决。

 

设置必要条件，规范居住证办理。办理居住证，是否需要设置必要的条件，怎样设置条件，是立法中有争议的问题。我们研究认为，特大城市可以根据自身实际，设置必要的办证条件，规范居住证办理。

《条例》设置了居住证办理“两个合法稳定”的条件：一是在特区有合法稳定住所（含租赁），并在申领之日前一年按照规定办理居住登记满十二个月；二是在特区有合法稳定就业，并在申领之日前一年依法参加本市社会保险满十二个月。大城市近年来社保已基本覆盖，参加社会保险满一年是合法稳定就业的重要体现。

《条例》对居住证办理条件的规定，主要是基于以下考虑：

一是将居住证的申领条件规定为“两个合法稳定”，符合《户改意见》提出的“促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化”的原则和要求，也符合中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出的以合法稳定住所和合法稳定就业等为前置条件，推行流动人口居住证制度的要求。

二是“两个合法稳定”的居住证申领条件，考虑了特大城市综合承载力，符合特大城市实际情况和实际需要。

三是“两个合法稳定”的居住证申领条件，符合中央关于严格控制特大城市人口规模的要求。特大城市需要适当提高居住证的申领条件，努力实现中央严格控制特大城市人口规模的要求。

四是“两个合法稳定”的居住证申领条件，符合居住证立法调研征求意见时社会公众和基层的意见。

持证人权益和公共服务，推进基本公共服务均等化。根据十八届三中全会关于“推进基本公共服务均等化”的精神和《户改意见》要求，特大城市对居住证持有人需要通过立法建立健全与居住年限和参加社会保险年限等相挂钩的梯度化的基本公共服务提供机制。大体分为三个层次：

一是居住证持有人享有与当地户籍人口同等的劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公共文化服务、证照办理服务等权利。

二是以连续居住年限和参加社会保险年限等为条件，使居住证持有人逐步享有与当地户籍人口同等的中等职业教育资助、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助等权利，同时结合随迁子女在当地连续就学年限等情况，逐步享有随迁子女在当地参加中考和高考的权利。同时还要积极创造条件，不断扩大向居住证持有人提供公共服务的范围。

三是申请入户服务。根据《户改意见》，特大城市要建立完善积分落户制度，根据综合承载力和经济社会发展需要，以具有合法稳定就业和合法稳定住所（含租赁）、参加城镇社保年限、连续居住年限等为主要指标，合理设置积分分值。按照总量控制、公开透明、有序办理、公平公正的原则，达到规定分值的居住证持有人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在当地申请登记常住户口。现阶段，不应以退出土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。申请入户也需要按照中央精神，“优先解决存量，有序引导增量”。要优先解决好进城时间长、就业能力强、可以适应城市和市场竞争环境的人员，使他们及其家庭在城市扎根落户。

按照公平正义原则，上述提供公共服务和申请入户计算居住年限时，城镇流动人口暂住证持有年限应当累计进居住证。

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简化办事程序、便民高效、优化服务

特大城市依法推进居住证制度全面实施，主要需要做好以下几项工作：

第一，加快推进居住证地方立法。在国家尚未出台居住证法律制度之前，特大城市可以按照国家推进户籍制度改革、建立居住证制度的指导思想和基本原则，结合城市实际情况，加快推进居住证地方立法，使推进居住证制度于法有据。国家出台居住证法律制度后，修改完善或制定实施办法。

第二，将居住证服务管理等纳入城市经济社会发展规划和计划。市、区政府应当将居住登记和居住证服务管理工作纳入国民经济和社会发展规划及年度计划，列入社会治理目标管理体系，建立考核评价机制，保障非户籍人员服务管理工作所需经费，推进基本公共服务均等化。

第三，加大居住证制度宣传力度。公安机关和有关部门要广泛深入地宣传居住证制度中有关居住登记、居住证办理条件和程序、持证人权益和公共服务事项等有关规定，让群众知晓权利义务，依法申请居住登记和公共服务，履行法律义务。

第四，居住登记、居住证办理、申请公共服务，有关部门应当简化办事程序、便民高效、优化服务。

（作者系深圳市人大常委会委员、内务司法委员会主任，北京大学法学院、中南财经政法大学兼职教授）

责任编辑：周艳

文章来源：http://www.71.cn/2014/1216/792720.shtml