莫纪宏：抓住“党的领导”与“依法执政”两个核心理解《决定》 ——十八届四中全会精神解读

  

莫纪宏 中国社会科学院法学研究所副所长

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2014年10月，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。我觉得这个《决定》确实适逢其时，那么这个《决定》怎么去解读？我个人觉得只要抓住党的领导与依法执政这个核心环节，就能够有一个基本的立场和基本的方法，把其中的核心内容给串起来。这个《决定》是执政党头一次以党的文件的形式，就依法治国这个主题做出的一个《决定》，所以这个《决定》本身的性质就是执政党依法执政的一个纲领，也就是说共产党怎么来依法执政，所有的内容都在里面了，这就是党的关于执政的宣言，党要依法执政。所以我觉得如果从这个角度去理解，我们对这个《决定》的认识就能入木三分。

一、《决定》的诞生过程

应该说这次四中全会是在我们党的历史上专门研究法治建设的中央全会，另外，《决定》本身又是党的历史上第一个以依法治国为主题的专门的《决定》，这个是前所未有的，对我们搞法律的人来说是一个大喜事，空前的盛世。这样一个《决定》，在今天这个特定的时代，在2014年10月23号下午通过，有它的历史的必然性，它是新中国成立65年来法治建设，特别是改革开放三十几年来法治建设的成功经验的一个总结，既有理论上的总结的必要，又有实践中进行总体工作部署的要求。

从1994年开始，中央政治局就开始开设这个法制讲座。第一讲是现任的最高人民检察院检察长曹建明同志，他当时是华东政法学院的院长，他讲的是怎么样来坚持国际法的基本原则，加强国际法治建设。第二讲是我们法学所的前所长王家福先生，他讲的是市场经济就是法治经济，讲市场经济和法治经济的关系。第三讲是当时司法部定的题目，把依法治国明确提出来了，本来这个讲座是安排的我们所里李步云教授去讲的，后来因为李步云教授有一些重要的材料要准备，最后司法部决定还由王家福老师来讲，1996年2月8号这一天，王家福老师在中央政治局法治讲座上就以《关于依法治国，建设社会主义法治国家的理论和实践问题》为题做了一个讲座，明确提出依法治国，建设社会主义法治国家这个治国方略。

我们过去有很多方略。文革的时候，我们是以阶级斗争为纲，一些工作重心都放在阶级斗争方面，而在建国初期，我们有过渡时期，就是总纲领。后来到了党的八大的时候我们有一个基本的定位，提出党和人民的主要任务是集中力量发展社会生产力，实现国家工业化。再一个就是我们治国的一个出发点，到了文革的时候，那这个出发点就改了，改成以阶级斗争为纲。千万不要忘记阶级斗争，1975年《宪法》的时候就写到这个《宪法》里，基本的理论根据是无产阶级专政下继续革命的这个理论，即便是1976年粉碎“四人帮”之后，1978年通过的《宪法》还是两个“凡是”的这样一种指导思想，还是坚持无产阶级专政继续革命的理论。

小平同志出来之后，在78年召开的党的十一届三中全会上面就开始拨乱反正，十一届三中全会最大的贡献有两个方面：一个就是把以阶级斗争为纲这样一种主题，转化成以经济建设为中心这样一个时代主题上来，就是治国方略大转移了；第二个，要搞经济建设，就不能再跟过去那样搞阶级斗争，必须要重视法治。所以就提出来社会主义法制十六字方针“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。

所以我们可以看到，在过去的65年中，在改革开放的三十几年中，执政党的工作重心总是在不断转移，在96年的时候能够提出“依法治国，建设社会主义法治国家”作为治国方略，这是很不容易的。相对过去党的八大提出来的要把工作重心放到解决人民群众不断增长的对物质和文化生活这种需求的矛盾，到文革的“阶级斗争为纲”，到党的十一届三中全会讲的“以经济建设为中心”，再到96年中央政治局法治讲座上提出来“依法治国是治国方略”，后来到97年，的十五大报告就把它写进去了，整个过程应该来说是一个不断摸索、不断探索的过程。

从97年到现在，又17年过去了，我们可以看到，十八届四中全会以习近平为总书记的党中央审时度势，根据社会主义现代化建设和社会主义法治建设发展的需要，在认真调查中国法治建设实际情况的基础之上搞出了这样一个《决定》，那么这个《决定》主题是“全面推进依法治国”，我觉得这也是反映了我们党的执政能力的提高。

所以，这个《决定》出来是非常重要的，是一个历史的必然。当然，我们从98年开始，就开始配合“依法治国，建设社会主义法治国家”这样一个主题开展工作，我们很多老同志前几年都在提，怎么样让“依法治国，建设社会主义法治国家”这样一个治国方略从天上落到地上，那就必须要做三件事，一个是中央要开一次全会，要把“依法治国”作为主题开全会，表明中央重视。第二个，全会要通过一个关于依法治国的专门《决定》，那么就来表明我们对依法治国的总体态度。第三个要成立一个专门的关于依法治国的领导小组。那么我想这三个建议我们提了很多年，这次这个《决定》出来以后，基本上实现了，但还有一个可能现在还需要探讨，因为我们最后一条建议就是要在各个城市设立依法治国的领导小组，为什么呢？因为咱们可以看到，在党政合一的体制下，坚持党对社会生活的政治领导，党来领导各项工作的话，当然包括法治工作，那么党在领导法治工作的时候，如果也是多头领导的话，那么显然就不能够使依法治国建立在一个统一法治原则前提下。事实上也是这样，我们可以看到这些年，我们法治工作在党委常委是三个人管，一个就是人大工作，人大立法啊；然后政府的法治工作，执法等等，它是由政府行政首长管，省长、市长、镇长、乡长、县长管；然后政法工作由政法委书记管。所以在常委里面，法治工作就不是很统一，所以我们就建议，常委那边一个人管就行了，在具体的路线执行方面，在组织路线方面可以保证统一性。

当然这个想法在《决定》中是有体现的，《决定》这次也强调了，把党的领导全面贯彻落实到依法治国的各个领域，全过程，各方面，并且要建立党对法治工作统一领导的机制。这个《决定》出来之后，今后法治工作就整体一体化了，就不会出现过去党对法律工作领导，就是政法委，好像政法委管的那一摊就是法律工作，这是不对的，人大那一摊立法，党也不能忽视啊，再一个政府那一块依法行政，法治政府建设，党也不能忽视，两个大头。所以我们可以看到实际上是三个大的块，要把它们合在一起，变成法治工作的整体格局，党的领导要体现在这三个方面，不能哪个轻哪个重，不是这样的，它们是相互联系的三个环节。

所以我们可以看到整个《决定》的历史必然性，如果要建设依法执政，那么你本身要有统一的执政纲领，怎么来依法，你要有一个理论，依法执政这个问题在党的十二大报告中，江泽民同志就首先提出来了，经过这么多年，我们终于在这个《决定》中间，对依法执政的基本内涵和主要实现方式有了一个清醒的认识，这个一会还会讲。

我们看这个《决定》何时着手的？应该来说十八届三中全会召开之后仅两个月，全面深化改革的任务就开始陆续展开，中央政治局就决定，四中全会要搞这个《决定》，并且决定要成立文件起草小组，这个小组由习近平总书记为组长，张德江委员长、王岐山书记担任副组长。这个《决定》什么时候开始启动的？就是1月27号，党中央向下面发了《关于十八届四中全会要研究依法治国问题征求意见通知》，2月12号，习近平总书记举行了起草小组第一次全体会议，在这个过程中间，我们可以发现，以习近平为总书记的党中央，他们非常重视这次这个全面推进依法治国决定的起草工作。前后政治局常委会会议，他们七个人开这个会，就开了4次，现在报纸上登的是3次，这个不对，因为在10月20号到23号，中央全会在开的过程中间，有些重大问题还需要进行拍板，所以政治局常委会又开了一次，所以是4次，政治局会议是2次，总共在政治局这个层面开了6次会。

 

为什么要把“依法治国”作为全会的主题呢，到底这个依法治国的这个《决定》要解决什么问题？主要处理什么关系？当时习总书记有一个基本的判断，就是说这样一个《决定》实际上主要要解决怎么样把党的十八大以来，以习近平为总书记的党中央就社会主义现代化建设和法治发展所提出的几个重大主题贯通起来。十八大提出全面建成小康社会，十八届三中全会讲要全面深化改革，现在又要全面推进依法治国，三个全面。我们讲一个全面就已经全面了，三个全面在一块怎么办呢，怎么通过合理的逻辑，把这三个全面的指导思想统一起来？把三个全面的基本内容有机的衔接起来？三个全面的内涵衔接起来？实际上整个这个《决定》刚刚起草的时候，他就有这样一个基本的指导思想，就是必须要承上启下，要跟改革相配套。所以我们法学界有不同意见，有人认为改革和法治是矛盾的，要改革就要破坏法治，要搞法治就会限制改革，所以从对立的角度去看待改革和法治的关系，这就很容易阻挠《决定》的起草思路，影响《决定》起草的进程。所以习总书记及时地讲，要正确地看待改革和法治的关系，全面深化改革和全面推进依法治国不矛盾，相互促进。

怎么把改革和法治有机联系起来，事实上我们可以看到，依法治国的决定本身不是光讲法治，它要讲通过改革的措施来推进法治，同时又要通过法治来进一步深化改革，所以这个决定充满了改革的精神。我们可以看到，以习近平为总书记的党中央，他们从十八大以来，每当重大问题要做出决策的时候，都是有非常周密的统筹规划，事先规划，整个这个《决定》花了251天时间，应该来说起草小组、起草小组工作班子做了大量的工作。再一个，外围的相关部门，包括像我们都提供一些资料，另外要深入实际进行调研，征求意见，所以应该来说这个《决定》今天能写到这个程度，它是全党智慧的结晶，也是我们到现在为止以习近平为总书记的党中央执政能力的表现，在这个特定的时代是很了不起的。

有的人现在对《决定》并没有特别多的好感，认为这个《决定》没什么东西，都是一些概念混在一起，谁也看不懂，大部分老百姓觉得它没什么用，但实际上我觉得这些观点是站不住脚的，只要你看看《决定》起草的过程，他们怎么去起草的，问题哪来的，怎么解决的，其中的工作方法，思想方法，理论指导思想……一看就是比较符合逻辑和科学的，反映了以习近平为总书记的党中央，新的一代领导集体，做出重大决策时候的科学思维的方法。

按照习总书记讲，全面推进依法治国是一个系统工程，你不能单打一，基本问题要回答，理论问题要回答，实践问题也要回答。理论问题上你要把指导思想、基本方针、奋斗目标、战略重点、主要任务、重大举措、相互衔接都要讲得很透很清楚，不能闪烁其辞，不能回避问题，不能回避矛盾，哪个领域都要讲，而且要讲得清楚，相互之间要有密切的逻辑联系。当然，《决定》的具体要求就是要涉及到法治过程的所有方面，要把党的领导讲清楚，另外要把三个全面之间的逻辑关系讲清楚。

《决定》的方法论是什么，我觉得方法论也是比较明确的，要用马克思主义基本原理，实事求是。毛泽东思想就是实事求是，不能空中楼阁，它问题都是真实的，每一个问题都是来源于法治建设的实践，都是真实存在的，怎么办，你要解决。显然这个《决定》是有实事求是的这样一个精神，要充分关注中国特色，肯定是在坚持中国共产党的领导这样一个大的政治背景下产生的问题。这个问题有可能在其他的法治国家不存在，但是我们有这样的特殊问题，所以我们就必须要面对，不能回避。那么我们当然也要借鉴国外法治建设的有些经验，但是我们不能照抄照搬，不能人云亦云，我们要尊重法治的规律，法治的规律在不同的条件下有不同的表现形式，并非一种，所以要充分尊重法治建设的实际，充分运用法治建设的一般规律，全面系统地表述执政党关于全面推进依法治国的理论框架，使得我们能够在理论自信这个问题上更加坚定信心。

《决定》的问题怎么来的呢，要把问题找准，把解决问题的方法研究透彻。一般来说行业里的工作作风就是这样的，我也参加别的工作小组，就是这样的，今年一年到处在调研，从南到北马不停蹄，下了飞机就开始调研，基本上把问题都了解透。所以我觉得以习近平为总书记的党中央他们的工作作风确实都是从基层来的，绝对不是从书本出发，问题都是真实的，没有一个是假的。另外搞座谈会，收集各方面的意见，包括最初我们搞那些材料，前天曹建明检察长就说了，《决定》起草小组刚开始工作的时候，工作班子就搞了一个747页的参考资料，总共三大本，每一个起草小组成员和工作班子成员人手一册。另外在整个起草过程中间，不断地把社会各界专家学者对这个《决定》的想法，以要报的方式，及时地送到每一个起草小组成员的手上，帮助他们去思考重大的问题。再一个，在充分调研的基础之上进行讨论，去伪存真、去粗取精，把一些重大的问题提炼出来进行分类，然后进行集中研讨，看看怎么去归类。

实际上这个过程跟十八届三中全会通过的《全面深化改革若干重大问题的决定》的起草的方法是一样的，叫问题倒逼型的，就是这些问题都是存在的，然后我们怎么把它在制度上汇聚在一起，从理论上给予解答，怎么样落实到具体的制度措施，所以是问题倒逼型的。问题倒逼型的这样一种文件，应该来说它的实效性比较好，都是招招见血，招招见实效，就是我这个问题来了，我怎么解决。当然这个问题倒逼工作思路也有方法论的一些不足。问题倒逼型很容易形成一种归纳法，就是把问题点归纳几点，但是每一个问题点之间可能逻辑性又稍微欠一点。那么我个人解读，只要抓住党的领导依法治国这样一个主题思想，这个《决定》应该来说还是比较好解读的。

8月初的时候，中央办公厅就开始向各个单位征求意见，8月19号习总书记还亲自召开，民主党派来座谈。所以我们可以看到整个《决定》有这样几个数据：全会《决定》稿征求意见3326人，总共收到的意见是2058条，扣去重复的有1815条，根据这些意见，对260多个地方进行修改，直到全会期间，20号到23号期间，中央委员和中央候补委员还提出来148条，最后还吸收了42条，说明这个《决定》确实是千锤百炼，这个过程中间确实也是实事求是。所以这个《决定》就在这样一种非常认真、踏实、务实作风的前提下产生的，我们今天拿到这个《决定》一看，明眼人一看都明白，每一句话都有用。9月30号的时候，中央政治局认为这个文件成熟了，10月23号下午就通过了，就这样一个过程。所以大家通过这个《决定》产生的过程，也能够对这个《决定》想要干什么有个概念了。

这个《决定》有什么价值，大家可以判断，你认真学一下《决定》以后，必须每一个字每一个字地看，它每一句话都有特定的内涵，只有行家里手才能真正知道这个问题讲的是什么，所以这个《决定》的通过是非常有意义的。

《决定》总体思路和总体框架是什么。总体思路应该就是习近平总书记在关于《决定》的说明中间讲了，习总书记讲了五个方面的考虑，写出来的东西让人一看有用。第一个，你要真正有效地处理三个全面的关系，就是全面建成小康社会，全面深化改革，全面推进依法治国，三个全面到底是什么关系，通篇必须说清楚。

第二个，这个《决定》是从问题出发，不是从假设的前提出发，不像罗尔斯讲的《正义论》从无知之幕出发，世界最初是无知之幕，根据那个推理，不是那样的。我们是从现实中间的一堆问题，考虑怎么办，是不是没有法治不行，是不是光用法治的手段就能解决问题啊？还是需要用别的方案来配合？所以这个《决定》后来提出来还要依法治国和以德治国有机结合。习总书记特别强调，不能就法治论法治，要开拓思路，曹建明检察长也讲了，习总书记还跟他交流过，说这个《决定》不能搞成只有法治人、法律人才能看懂的东西，弄一些奇奇怪怪的术语，大家也不懂，把普通的民众挡在外面，那不对的，它必须是生动的、现实的、活泼的素材，然后看看法治能解决哪些，当然我们法治是治国理政的基本方式，主要通过法治来解决，还有哪些问题要配合其他的治理手段。

第三个，就是你这个《决定》面不能太窄，必须要涵盖法治的所有的层次，理论层次、实践层次、抽象层次、具体层次，所有的过程，重要的要素，立法、执法、司法、守法等等，这样的话你才能叫全面，这个全面是个立体化的，不是一个简单的平面化的推移。

第四个就要直面法治建设领域突出的问题，不能靠逻辑简单去推论，要大家走下去，把问题带上来，带上来以后先归拢，归拢以后再分类，分类以后看看怎么去解决，直面这些问题不要回避，什么样尖锐的问题都可以提，都可以来归纳。

第五个要讲中国特色，中国特色的社会主义最关键的一点就是坚持党的领导，离开这一点是不行的。其实关于社会主义道路，在社会主义理论发展史上是有不同观点的。有科学社会主义，这就是马克思、恩格斯、列宁他们提出来的，我们今天仍然是科学社会主义这样一种理论。当然科学社会主义有的时候还是一个广义的政治经济学的这样一种内涵，所以它怎么样通过具体的制度来加以体现，马恩列这块可能论述得还不是很多。

关于什么是社会主义，跟马克思、恩格斯同时代的伯恩斯坦，他搞的第二国际，他们强调，工人阶级并不需要，一定要通过武装夺取政权，推翻资产阶级，建立工人阶级国家，他认为工人阶级也可以通过议会斗争，实现工人阶级自己的奋斗目标。那么这实际上就是允许在多党制的前提下推进社会民主党的纲领，叫民主社会主义，这个社会主义最重要的特色就是民主，让民主来发挥最主要的作用，这个实际上是民主社会主义的思路，现在瑞典也是这个思路。

第三个，戈尔巴乔夫提出来的，民主的人道的社会主义。他不仅肯定了第二国际

 

，民主社会主义这个主要思想，而且还强调社会主义要讲人道，这个人道他实际上就是不要分敌我，大家都是阶级兄弟。这个也是有问题的，实际上在当今的世界，由于宗教信仰不同，文化传统不同，尽管有自然人本身的特质，并且在1948年联合国通过《世界人权宣言》也提出了一个基于自然人特性的这样一个普遍人权的概念。但是确确实实还有一些人是反人类的，理论上可以假定没有反人类的人，但是实践中有，他存在一天别人就不能存在。这个社会现在文化也比较复杂，基督教会几年前就有这样一个秘密组织叫共济会，共济会的宗旨就是，这个地球上最终要生存的只能是共济会信仰基督教的纯正的基督教徒，其他的民族没有生存的资格，所以要经过共济会成员的努力，彻底解决地球上所有的其他民族，或者其他信仰的人。他现在还存在着，势力很大，你跟他讲什么人道，他根本对你都不人道，所以这个问题没解决，对反人道的人能不能讲人道，这个问题是没解决的。所以你搞民主的人道的社会主义，最后的结果是什么呢，你倒是老好人，人家起来就把你推翻了，几千万的苏共党员没有一个男儿，当时苏共解体的时候，没有一个人站起来说不能这么做，大家都麻痹了。所以这个全民党是有问题的，全民国家也是有问题的。至少来说我们现在人类文明发展的这个水平还不具备这样的条件。

所以我们也要反思，包括我们拿什么去改造世界，过去我们说越是民族的越是世界的，有它的道理，但是不能走得太远，越是民族的越是世界的，只是说世界的多样性一个方面，但是你统一性在哪呢，你拿什么东西去影响别人呢，你经济发展了以后，能拿什么样的一种理论，一种生活的方式，个人的一种理想和抱负，形成一个完整的人生观去影响外界呢，显然我们现在还拿不出这样的东西，我们只能推出孔子学院，有它的积极意义，但是现在主要还是在那教人家汉语，打太极拳，喝茶道，它没法传播文化。所以我们说，民主的人道的社会主义是有问题的。

实际上我们总结社会主义发展道路，我们今天在《公报》和《决定》中提出来，坚持走中国特色社会主义法治道路，这就是旗帜，这就是方向，这就是我们最基本的认识结论，是我们总结社会主义实践各种模式后得出的，我们认为社会主义主要的特点是法治，那么这个怎么解释呢？过去我在解读三个原则统一的时候，“党的领导，人民当家作主，依法治国”相互之间关系的时候，始终不能解释得很清楚，辩证来辩证去，到底哪个是核心，其实这个不太符合《矛盾论》思想，毛泽东思想一个最大的特点，有两个光辉著作，《实践论》《矛盾论》，是非常有用的。《矛盾论》讲，分析事物，虽然要看的问题很多，矛盾很多，但要看主要矛盾是什么，不能胡子眉毛一把抓，什么都重要，那不行的。第二，主要矛盾中间还有矛盾的主要方面和次要方面，问题抓准了之后，纲举目张。改革开放之后，有的时候我们在重大理论问题上不怎么争论了，大家都和稀泥，最后纲没有了，都是目，然后都重要，谁都好，什么东西都混在一起，这样的话就不容易形成一个很清晰的思路。

所以，我觉得其实在党的领导，人民当家作主和依法治国这三者中间，党的领导最重要，这个不要隐晦什么，人民当家作主只是民主的一种方式，也就是说我们从民主本来的这个含义来看，它最早是希腊文，英文也是简单翻译过来，叫democracy，前面那个demo叫多数人，cracy就是统治方式，就是多数人统治。民主看上去就是解决谁执政的问题，否则的话就没有意思了，就是多数人执政。在我们现有的社会主义制度下，它有用吗？所以我们绝对不能论证来论证去，社会主义民主还要解决谁执政的问题，能行吗？那不是就走到苏联的老路了吗。所以在中国特色社会主义道路这个旗帜下，民主它这种价值、这种方式，包括它表现为制度化的形态，不需要履行谁来执政这个功能，它的第一功能是不需要履行的，它只需要履行什么呢，通过民主的方式来决定如何执政。

在如何执政这个问题上，我们有很多成功的经验可以考虑，教训也有，事实证明法治这种方式最有利于共产党领导的这样一种社会主义模式，所以在社会主义前提下，社会主义民主和社会主义法治相互间的关系不是随便辩证来辩证去的，法治具有优先性，这是我们探索的结论。今天为什么把依法治国抬到这么高的位置？为什么我们不通过一个《关于全面推进社会主义民主政治建设的决定》？这个我看不太容易通过，因为它有重大的理论问题，我们主要讲人民群众如何在党的领导下充分发挥自己的主观性、能动性，参与政权，参与民主，参与法治建设，更多的是参与，而不是我参与完了以后我还要把你赶走，那这就不是一个制度框架下的概念了，是吧，这就是一个非法的东西，它跟制度就格格不入了。

《决定》框架分三大块，第一块是讲导语和第一部分，重点回答的是全面推进依法治国的基本理论问题，理论框架是什么，解决《决定》有什么意义，指导思想是什么，出发点是什么，想达到什么目的，要达到这个目的，想怎么做，基本的做法等等的问题，这就是一个抽象的，总体上的一个理论建构。这一块过去我们没有系统的表述，从党的十五大明确提出“依法治国，建设社会主义法治国家”作为治国方略以后，这个方略是什么没有给出一个完整的理论框架。

我们现在讲从依法治国到全面推进依法治国，是一个提升，所以曹建明检察长也在讲，全面推进依法治国和依法治国不一样，它是一个认识的提高。过去我们是摸着石头过河，十五大报告的时候是扔出一个石头依法治国，但是能不能行不知道，十七年的实践表明，口号不错，而且要多扔几个石头，那么就成了一条路了，要全面推进。

第二大板块，第二部分到第四部分，这四个部分是按照法治的流程，包括立法、执法、司法和守法，也就是党的十八大报告明确提出来科学立法，严格执法，公正司法，全民守法，社会主义法治建设十六字方针，这个和党的十一届三中全会讲的就不一样，十一届三中全会讲的叫有法可依，那个时候没法，文化大革命的时候大家就说一法一例，一个《宪法》，一个《公安条例》，《宪法》就是共产党和人民共同意志体现，《公安条例》抓坏人，反革命。到了79年5月份，全国人大一下子就搞了七个法律，这样的话各项工作才走上法治的轨道。那个时候百废待兴没有法律，法治的任务首先解决有法可依的问题，经过三十几年的法治建设，现在还能够再提那个有法可依吗？那不就笑掉大牙了吗，党的十五大报告就已经讲了，在2010年底基本形成中国特色社会主义法律体系。2011年3月份吴邦国委员长在十一届全国人大第四次会议上讲了，形成了，这个事不用再说了，现在要干的是什么事，当然有一些法律还没有，修修补补，这没问题，更多的是怎么样提高法律质量，要科学立法。这个时候的任务和那个时候的任务就不太一样，这就反映了法治在不同时代要求是不一样的，也体现了法治本身的一种进步，从有法可依到科学立法就是一种法治的进步。

那么进步了，是不是就意味着可以高枕无忧呢，也不是，从科学立法的角度对过去的立法，或者对未来的立法，就要有重新的审视，不能就是有个东西，有法总比没法好，是吧，这个思路就不行了。改革开放初期小平同志为了引进外资，对外开放，采取了一些大胆试验的方式，但现在来看，就不能这样了，在制度已经有完备构建的前提下，不能把制度抛开一边，随便去大胆试验，这恐怕不太行。

所以，这个《决定》第二大板块就讲了科学立法，严格执法，公正司法和全民守法都有哪些具体的要求，在我们这个全面推进依法治国这样一个大的框架下，应该表现什么样的一种形态，理论上应该是什么样一种要求，实践中间应该怎么做……这是第二个板块。

第三个板块是新的，过去我们党的文件中间也没有对这个问题做出详细的说明，第六个部分、第七部分和结束语。第六部分讲的法治队伍建设，这是非常重要的，和我们包括在座的各位都密切相关。过去你要不在政法口工作好像就不是法治队伍的人了，那不对，在政府行政部门工作的人也是法治队伍的一份子，因为要依法行政，在人大工作同样也是，所以这次从整体上来构建一个法治工作队伍。第七部分讲的是怎么全面加强党对全面推进依法治国的领导，怎么把党的领导贯彻到依法治国的全过程和各个方面。最后一个板块，确实是非常吸引人的，使得我们全面推进依法治国这个法治工作，内涵更加丰富，基本上是无缝对接。我们党的领导，依法执政，它是适用所有领域的，现在基本上没有哪个领域不在我们《决定》的框架下，这样的话就解决了依法执政的内涵了。从党的十六大江泽民总书记在报告中讲了依法执政之后，其实依法执政到底管谁，依什么法，执什么政，过去几十年理论家也有很多争论，一直没有弄清楚，但是这次这个《决定》把这个问题解决了，以后也不要争论，这个法是广义的法，这个执政就是共产党执政，不用再争论。

  二、从五个方面把握《决定》的主要内容

那么这个《决定》主要内容是什么，因为《决定》很长，怎么才能够最有效地把握主要内容呢，我概括五个方面的内容，大家只要把这五个方面牢牢把握住，基本上离开《决定》的文本，也知道这个《决定》是什么。

第一，指导思想，《决定》首先明确了指导思想；第二，讲了两个总目标；第三，为了达到总目标有五项原则；第四，为了贯彻五项原则规定了六项任务；第五，为了完成六项任务，提出了180多项法治改革措施。只要把这五个方面掌握了，基本上这个《决定》就了然于胸，前后都是贯通的，层次也是分明的。

（一）指导思想。指导思想这次是由四到五有这样一个基本特点，过去我们在现行《宪法》，1982年12月4号，通过新宪法的时候，我们确立的基本原则是四项基本原则，指导思想是马克思列宁主义，毛泽东思想。后来随着改革开放，不断的发展，我们通过两个修正案，我们就把邓小平理论，三个代表重要思想就写到《宪法》里去了，这样我们就是，国家的指导思想通过《宪法》表现出来，就和党的指导思想完全一致了。胡锦涛当总书记十年，又提出了科学发展观，科学发展观一直作为党的指导思想，但是一直没有进入《宪法》，当然包括法学界还有法律部门，甚至立法机关，最高立法机关都有很多同志认为这个不能写，写完了以后，以后上来一个领导就写一个，最后写十几个怎么办，看上去不好看。有的人讲，这个都叫中国特色社会主义理论一概括就行了。但是不管怎么样，我们现在的现状是这样的。党的指导思想是五个要素，宪法指导思想是三个要素，而实践中间我们又是强调这五个要素，实际《宪法》放在一边，宪法就没有权威了，没有人把你当回事，你如果把党的指导思想原封不动搬到《宪法》里来，至少来说党的指导思想和《宪法》指导思想完全一致的，这里《宪法》本身的权威就得到了尊重，从立法技术上讲他也是有必要的。

 

指导思想这次有很大的变化，我们在十八大以来，文件中间头一次把深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神写进来了，这个很重要啊，他与时俱进的品德，习近平担任总书记这两年多来，两年左右吧，在大政方针，大的问题上，大是大非问题上，都是有鲜明的特点的，大家都有目共睹，虽然没有高举什么旗帜，但是至少重大问题上都是不含糊的，所以我们在不断的深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，确确实实能够增强我们的理论自信，从而对我们的制度坚定信心，能够明确我们前进的方向，建设我们的道路自信。

（二）两个总目标。总目标这块也很有意思，这块习总书记这个《说明》里有，但是他说得非常简明扼要，中国特色社会主义法治体系这个概念的提出，以及围绕这个法治体系规定一系列制度改革措施，这是整个《决定》中最大的亮点。习总书记在说明中讲“总抓手”，全面推进依法治国的总抓手，怎么来理解这个“总抓手”？我在学习过程中就琢磨，确确实实很妙，确实是总抓手，为什么呢，从党的十五大报告明确提出“依法治国，建设社会主义法治国家”作为治国方略，大家都对这个依法治国，法律在国家社会中的作用抱以极大的期待，但是我们发现，其实在过去的十七年，不管是理论界还是实务界，对我们这个治国方略总是有不同的质疑，觉得这个好听不好看，我行我素，依法治国建设社会主义法治国家提出来了，但是也没有看到什么实际效果，老是飞在天上，落不下来，是什么原因呢？你只能在逻辑上简单地认为，可能依法治国是实现法治国家的一个手段，法治国家是依法治国的目标，但是这两个手段和目标本身都比较抽象，两个抽象的概念之间建立一种手段和目标的关系你更是搞不清楚了。

所以说它就缺一个东西，缺一个落地的东西，抓手在哪，没有抓手，抓手就是要上挂下联，把依法治国和法治国家建立一种紧密的联系，我们搞法律的人都是有一种思维习惯，什么习惯呢，就是什么东西你不要跳跃性思维不行，1+9=10，这个过程是什么样的，你要1+1+1+1，加9个1等于10，这个过程不能省略，这是一个证据链，这个证据链就构成了完整的推理过程，使得我们可以通过法律上确认的事实，代替客观存在的事实，因为在法律上毕竟还有一个价值和真正的客观事实这样一个二元化的问题。法院判案认定的也是法律的事实，不然就不会有那么多冤假错案了，我证据链都证明了就是你杀的。应该来说我们法律思维要贯彻到所有的过程，从前年开始习主席提出来法治中国建设，在方法论上，这个法治中国的提出就是个抓手，这么多年过去了我们没有“抓手”，为什么说“抓手”呢，法治国家是非常抽象的，国家是一个主权意义上的，抽象的概念，法治国家是什么状态，谁也描述不清楚，依法治国又描述不清楚，但是当你说这个法治中国的时候，至少来说有一点是明确的，中国很明确，比如说世界上190多个国家，20多个国家承认台湾，还有172个国家承认我们，但不管怎么样说，我们至少有个基本的判断，一个中国，这个中国主要还是中华人民共和国，中华人民共和国既包括主体部分大陆，也包括港澳台，你如果提法治中国的概念，至少有一点是可以推论出来，在地域范围，管辖范围，法律效力，空间效力方面他是倾斜的。

法治国家在空间效力上是适用于中华人民共和国的所有的空间领域，所以不能说光是大陆的搞法治，搞得很热闹，香港、澳门、台湾不让搞法治，那不行，所以要全国一体化，我今年去香港好多次，接受中央的任务，跟“占中”的在第一线进行斗争，10月15号我们在香港城市大学时我就指出来，我说中央现在讲干什么事都要有法有据，法治都已经成了中央的工作主题了，香港特别行政区少数人还想着背离我们大的趋势，另搞一套，显然是不对的，对于香港特别行政区来说，基本法就是一个最根本的法律，过去我们老是为了照顾香港人的情绪，可能我们有一些在宣传方面不是很得当，我们提出来“一国两制，港人治港”，中间就少了一个东西，“一国两制，依法治港，港人治港”。光说港人治港，一国两制太飘，虽然是很正确，但是具体到制度上就是港人治港，我自己管自己的，他忘了港人治港的前提是依法治港，要《基本法》和《宪法》来治理香港。现在都已经把法治作为推进社会主义现代化建设的总纲领了，法治中国这个概念提出来，那么难道对你香港特别行政区不适用吗？大家都在搞法治你可以不搞法治，那不对的，所以我说法治中国的概念恰恰是一个抓手，这个抓手很有用，关键的地方就可以出手，很好用，但是这个抓手在全面贯彻落实依法治国建设社会主义法治国家治国方略中间，这个抓手还不全面，它好像更靠近法治国家这一头，靠近目标这一头，对于这个依法治国怎么去落实，好像不是特别清晰。所以我觉得这一次提出建设中国特色社会主义法治体系，这个抓手好，总抓手，既跟依法治国靠得上，又跟法治国家靠得上。

跟依法治国怎么靠得上呢，法治体系就是依法治国的具体的表现，法治体系相对于法治国家来说，应该说通过建一个完善的法治体系，来实现法治国家这个目标，这样的话又可以往依法治国那靠，另外它还可以往法治国家这来靠，依法治国最后要实现法治国家，怎么是法治国家，法治国家总有标志吧，看不见，摸不着不行，你要是建设中国特色社会主义法治体系，法治体系建成了，并且运转很好，这就是社会主义法治国家的一个标志，又往这个目标靠了。所以这就是抓手，上挂下联，我们下一步工作就是要建设中国特色社会主义法治体系就行了，这就破壁了，你把中国特色社会主义法治体系破题，搞好了，依法治国也搞好了，法治国家也实现了。

所以这个法治体系是什么呢，有的专家解读，五大体系：法律规范体系，法治实施体系，法治监督体系，法治保障体系，党内法规体系。我没这么解读，我在10月23号晚上《新华网》对《公报》解读的时候我就不是这么解读的，我是三个层次，因为当时我是很好地、认真地研究了一下《决定》初稿的，它想给这个定义，到了这个《决定》出来就没有定义了，没有定义说明什么，说明对这个社会主义法治体系还没有形成完整的认识，是个什么东西，还需要探讨。

那么怎么去认识这个概念呢，大家可以查查网上，新华网，三个层次。它虽然没有定义，但是对中国特色社会主义法治体系的内涵怎么去认识，提了三个角度。这三个角度都能够帮助你去认识这个中国特色社会主义法治体系的内涵。

第一个角度，法治体系应该是个实践体系，它首先是表现实践过程中的几个方面，都要成为体系化，所以这里提出来的，要有完备的法律规范体系，高效的法治实施体系，严密的法治监督体系，有力的法治保障体系，还有党内法规体系。当然这里有一个新的名词“党内法规体系”，这个是讲什么，就是讲中国特色社会主义法治体系，那么如果把法治跟法制相对立的话，那么法治实际上强调的是一个动态的过程，包括法律规范，实施，监督，保障，这样一个过程的话，整个过程要构成一个大的体系，构成要素本身也要体系化，小的体系化构成大的体系化，这个应该是符合逻辑的。但是要仅仅做这种解释，我觉得是不对的，这个抓手就没有意义了，难道依法治国，建设社会主义法治国家仅仅是一个实践的问题吗？方向不明，路线就错误，它首先是理论问题，要在贯彻中国特色社会主义法治理论基础之上，才能形成这样一个法治实践体系。我在《学习时报》里面也发了一个文章，就是说这个实践体系是根据法治理论建成的，那么如果实践想形成体系，法治理论如果没有体系的话，你这个实践能形成体系吗，所以这个《决定》必然也会包含着中国特色社会主义法治理论体系，恰恰这个理论体系的描述虽然不是很精确，但是在第六部分，讲法治队伍建设的时候就讲了，还要建设法学研究体系、学科体系、课程体系，这就从理论体系的角度来描述中国特色社会主义法治理论体系。所以这个法治体系实际上是首先是理论和实践两个方面特征的表现。

第二，法治体系是抽象和具体法治体系表现的结合。现在我们讲的五大要素也好，还有理论的三大体系也好，都比较抽象，实际上这个《决定》还有一个方面，讲到要建设中国特色的军事法治体系，跟法治体系靠得最近的就是军事法治体系，军事法治体系就是在这个法治体系前面加个军事，包括五要素，军事法治体系能不包括进去吗？为什么不说六要素，当年说六要素的时候，你发现军事法治体系跟前面的五要素不是一个性质，所以说明光解读五要素不是很全面，我个人认为从第三个角度，从抽象和具体相对应的角度，描绘了社会主义法治体系，它是由各个不同的具体的法治体系构成的。当然这个《决定》只强调了军事法治体系，其实法治体系可以是政治、经济、文化、社会等等各个领域都要形成法治体系，就跟法治的过程要素体系一样，共同构成一个完整的法治体系。

所以我说《决定》的法治体系，它作为抓手应该能够承担得起这样一种使命，既能够充分体现依法治国的表现形式，另一方面又能够体现法治国家的这种状态，这个才能是总抓手。所以说抓手的内涵不能太窄，要丰富，我觉得可以从三个方面去解读，这都是私家解读，你可能听别的专家讲可能就不是这么解读的。

（三）五项原则。总目标有了以后，怎么样去实现五项原则非常重要，不能含糊，具体的事情你不能光是埋头拉车不抬头看路不行，我们讲又红又专，虽然这个概念听起来好像有点文革的色彩，但是这个概念是管用的。现在社会都是价值社会，任何一个道德理念、法律观念都是特定人的价值观念，你不能像戈尔巴乔夫一样，要进行人道的社会主义，为全人类服务，全民党、全民国家这恐怕就有点问题。所以在我们现有的全面推进依法治国这个框架下，我们要坚持五项原则：

第一个坚持中国共产党领导不动摇。这个不用再争论，这个问题要争论的话就不是制度化的方式了，执政党也不需要动摇，执政党对自己执政都没有信心的话，你还搞什么依法执政？所以坚持中国共产党领导，是不动摇，这个也不是说少数人说了算和多数人说了算，是历史说了算，实践说了算，让实践、历史来选择。

第二坚持人民主体地位。搞法治就是为了人，我们共产党没有私利，所以徐才厚、周永康他们官再大，不是一样被拿下来了吗？所以任何人不要有幻想，我们可以看到，我们的党确实没有私利，这是我们党伟大的地方。

第三要坚持法律面前人人平等。不能有特殊的公民，你搞全面推进依法治国就是要解决目前社会普遍存在的这特权泛化的现象，所有领域都有特权，所有人都在谋求特权，有一官半职的人想搞特权，有的老百姓也想搞特权。为什么呢，我就是要跟你比，比如你的邻居，你家里盖二层楼我盖三层楼，就是要气死你，我就比你能耐，这就是佛教里讲的“慢”，非常傲慢，本来我跟你差不多，非得说我比你厉害，或者说我不如你，非得说我跟你差不多，这个是不行的，我们现在社会确实充满着不太正常的这样一种文化气氛，不符合法治的要求，所以我们还是要高举“法律面前人人平等”这样一个旗帜。

 

第四个就是讲不能就法治论法治，要把依法治国和以德治国相结合。

第五个就是坚持从中国实际出发。

这五项原则不能动摇，这就是全面推进依法治国的基本原则，干什么事都不能抛弃这个原则。

（四）六项任务。这个原则前提下我们干哪六件事，实际上很简单，归纳起来就是立法、执法、司法、守法、法治队伍建设和党的领导这六个方面。当然工作重心就不一样了，立法领域就不是简单的到处制定好多法律，你要完善以《宪法》为核心的中国法律体系，那些没用的法律不要制定，现有的法律实践证明有些法律已经过时了，坚决地改掉，关键要推进《宪法》实施，现在不是没有法律，而是法律太多，法律相互之间打架，然后又没有统一性，谁说的都是法，这恐怕就不行；第二要推进依法行政，加快法治政府建设；第三要保证公正司法，提高公正司法的公信力；第四要增强全民法治观念，推进法治社会建设，包括今天大家坐在一块，共同解读十八届四中全会的《决定》，都是为了建设一个和谐的法治社会；第五个加强法治工作队伍建设，这个应该来说是这一次《决定》确定的一种新的法治建设的任务。法治工作队伍这个概念很新，当然我们确确实实在贯彻。

在把中国特色社会主义法治体系作为一个总抓手的时候，我们确确实实在这个决定中也能看得出来，围绕着法治这个问题，这个概念有的地方用得太夸张了一点，我在《决定》初稿的时候就跟我们领导提，我说这个事，不能什么东西都套上一个法治的名字，认为我们就发展了，我们千万要避免走那种概念治国的老路子。理论上没什么发展，就造一下概念，制度中没有相关的实践，然后就通过概念到概念，恐怕这个风必须要压一压，我们真正还要抓点实际问题。

法治工作队伍这个概念有效，因为这个法治工作队伍大家看一下内容，是包括了立法、执法、司法、守法等等所有领域，只要是你吃这碗饭的，还只能是这个概念能够有效概括。政法队伍建设就不能概括这个，政法队伍现在我们都有特定的内涵，不就是公检法司嘛，包括监狱、法学会等等，那么行政机关也是政法，它也是法治工作队伍，但它现在不算政法，立法机关也是法治工作队伍，都是在为全面推进依法治国来服务，所以都要纳入进来。

第六个方面就是要把党对全面推进依法治国的领导贯彻到全过程、各个方面。《决定》初稿的时候还没有这么表述，还没到这个高度，所以应该来说在过去的两三个月，《决定》初稿在征求意见中间确确实实有提升，我觉得这就是实事求是的态度，因为谁也不是先知。所以习总书记在十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题决定》的时候，特别讲了这样一个思想，就是我们这个叫问题倒逼型的，虽然不是聪明人，但我们怎么去做出重大决策啊，我们怎么立足于脚下这块实际去寻找问题？把好脉，找准问题，然后再来看怎么解决，尽量找出一个解决问题的最合适的方式。

（五）180多项法治改革措施。曹建明检察长说总共185项，这185项是分立在六个方面的，我给大家简单讲讲这180多项措施中间最主要的四项。

在《宪法》实施领域，这次特别强调要使每一项立法都符合《宪法》精神。我们现在有一种理论，包括全国人大最高立法机关也认为，《宪法》原则主要通过制定法律来实施，那么《宪法》实施要是实施得不好，老百姓责任恐怕就小了。所以这次《决定》对这个问题还是高度关注的，一个就是，你要是说《宪法》是原则性的，通过立法进行实施，如果立法跟不上《宪法》的步伐，立法不符合《宪法》的要求，显然这个责任就在立法机关身上。第二，我们的《宪法》第62条讲，全国人大有监督《宪法》实施的职责，那么实施状况不好你要监督，你有这个职责。第67条也讲，全国人大常委会也有监督《宪法》实施的职责。这就意味着宪法规定，全国人大、全国常委会有监督《宪法》实施的职责，所以这就说明全国人大和全国人大常委会在保障《宪法》实施中具有重要的使命。

我们每年人代会，全国人大三千名代表，很热闹，然后在讨论，常委会做工作报告，政府做工作报告，法院做工作报告，检察院做工作报告，纪委做工作报告，财政部做工作报告等等。全国人大常委会怎么报告？首先要报告你怎么履行《宪法》职责的，比如说《宪法》讲了，你有监督《宪法》实施的职责，有权解释《宪法》……所以实际上我们可以看到这次这个《决定》，抓住了《宪法》实施的命门，关键在哪，全国人大常委会，所以讲了，完善《宪法》实施和监督制度，健全全国人大和常委会监督《宪法》实施的制度，明确这么提的。

按照法治思维的话，《宪法》的效力，包括法律的效力，是分三个层次的，每一个层次都有不同的作用。第一个层次，一旦它通过法定程序，就有确定力，什么叫确定力，这是公权力产物，你不通过相同的法律程序去修改废止，它永远存在，这就是法律本身的权威所在，你要不买账那就瞎了，权威都没了。第二，公权力的产物出来之后，尽管说这个有效那个有效，它也没有执行力。第三个，对谁有效，有拘束力，要拘束谁，这三个效力相互联结在一起，其中确定力是最根本的，如果确定力没了，那么也不用去执行了。但是你不能倒过来，它没有适用对象了，或者不应该再适用了，也没有适用机关了，然后它就不存在了，倒过来就错了，这恰恰就不是法治思维。

确实咱们这个《决定》它不能泛泛地去讲，它有内在的逻辑关系，必须要把前面的问题讲清楚，后面的问题才能往前推进，所以说这个《决定》要宣讲的时候就非常难，解读的时候必须要对所有的问题都清楚，不然的话讲不清楚。

立法领域也有一些重点，依法赋予设区的市地方立法权。这个跟咱们北京没关系，但是这个问题对很多地方有影响，过去按照《宪法》、《地方法》的规定，我们只有48个较大的市有地方立法权，有282个设区的市，大范围的设区的市都有地方立法权。但它们能不能用好，有没有这个必要，这个需要认真去调研，所以昨天早晨国家社科基金设计重大课题的时候，我就提出一定要把这个作为课题，这个是个真实的问题。因为我们《决定》讲了185项改革措施，第一项措施落实的就是国家宪法日，曹建明检察长讲的，在十二届人大十一次会议开幕之前，还没有这个议案呢，当时开会的时候，有些委员就说了，下一次开会就是12月份了，12月4号过了，难道今年的这个《决定》还要等到明年去落实吗，所以这个会议马上就临时提议，要把这个决定关于每年12月4号定为国家宪法日，通过人大常委会制定法律通过。所以这185个重大改革措施中，第一个落地的就是国家宪法日。

第二个可能就是设区的市享有立法权了，当然还有宪法宣誓制度等等。其他的措施也很多，所以你看在立法领域还有像增加一个有法治实践经验的专职常委的比例，这个建议是在全会期间由中央委员提出来的，确实他们提出来就是以后这个立法工作，越来越重了。

执法领域也有很多问题，比如推进政府法律顾问，司法领域要防止领导干预司法活动，还要探索设立跨行政区划的人民法院、人民检察院。这些都是为了防止目前地方领导手伸得太长，干涉法院的审判工作，当然有一些措施落实得还是比较困难的，比如说像建立领导干部干预司法活动，插手具体案件处理的记录，通报和责任追究制度，立意想法都是很好的。但是要落实还要认真研究。

守法领域，今后要从中小学开始设法治课程。法治队伍建设，为什么这次要从法律、法学专家中间招录立法工作者，法官，检察官，就是法律职业化。我们这个《决定》，找中央派的宣讲团成员都不可能，说明什么呢，这个法律非常复杂，必须要经过职业化的训练，美国最高法院的法官，要没有三十年的律师从业经验，去当最高法院的法官不可能，中法法院的法官你也得十年二十年的，必须要对法律有透彻的理解，对法律所适用的所有的法律事实有全面的把握，才敢去维护正义。当然在议会的议员，80%至90%都是学法律出身，因此要想依法治国，必须要懂得法律。特别是涉外法治人才这块是很可怕的事，我们在WTO老输官司，什么原因，没人替我们辩护，商务部法规司的前司长张月姣，现在是WTO专家组上诉法院的法官，前几个月我跟她聊天就聊到一些情况，她说那七八百个人，只有我们二十个人，法学所还有一个，每一次中国的案子和中国政府的案子去了以后，我们就没人代理，因为我们没有能力，都是聘请的美国人、英国人，然后给钱又是无数，你说他尽心尽业吧，也不好那样说。中国本土出身的律师，能够在WTO代表中国企业和中国政府打官司的不足五个人，我们实际需求，根据我们的案件量需要3000人。什么概念，一方面我们的法学院670多个，全世界都独一无二，到处都是法学院的毕业生，但其中70%到80%都转行了。另一方面我们的高端人才就没有，外语要非常好，完全是国际化的人才，对国际规则也很懂，对中国法律也要懂，太缺乏了。

三、《决定》在依法治国理论上的重大贡献及需要注意的问题

《决定》在依法治国理论上重大贡献是什么？刚才我已经讲了，指导思想，由四到五；总抓手，这个总抓手不是假的，这个总抓手真是上挂下联，确实是一着妙棋，这个法治体系的提出，虽然是第一次在党的文件当中提，在法学理论界也没有讨论得很透彻，但是我觉得今后“依法治国，建设社会主义法治国家”这个主题就不是太空了；第三就是理顺了党的领导与依法治国的关系，怎么理顺的呢，很显然，这次把依法执政往那一放，依法执政是核心地位，讲了依法执政两个内涵，既要求党依据《宪法》法律治国理政，同时也要求党依据党内法规管党治党，两个方面。根据这个定义，可以看到，依法执政首先包括了一些依法治国的内容，依法治国是依法执政的一个方面，另外还包括党，依据党内法规管党治党，这两个方面的结合，就是依法执政的整体内涵。

根据这样一个主题，很多问题就可以理解了。比如像过去我们讲习总书记在今年现行《宪法》正式施行30周年讲话上讲，依法治国、依法执政、依法行政共同建设，但是你就是区分不清楚重点在哪，现在《决定》一讲就清楚了，依法治国就是依法执政的一个方面，而这个依法行政又是依法治国的一个重要方面，那么在这个依法治国、依法执政、依法行政这个共同建设中，主线就是依法执政。

 

《决定》理论上的贡献，另外一个就是突出了依宪治国在依法治国中的重要作用，还有就是把法治观念推广到所有领域。

曹建明检察长他在解读的时候，他认为在理论上重大贡献还有两个，一个就是对中国特色社会主义法治理论作出了全面的阐述，还有一个就是建立了严密的法治监督体系。我觉得都有一定道理，特别是严密的法治监督体系，大家细心看一下，这是有很大变化的，我们现行《宪法》135条讲的，人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责、相互配合、互相制约。三机关在刑事案件中相互分工，相互配合。《决定》就不一样了，讲的是“四机关”即公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职。“四个权力”即侦查权、检察权、审判权、执行权，相互配合，相互制约，这是一个很大的变化，也反映了我们对刑事案件审判机制，还有执行机制的一种重新认识。

这个意味着什么，意味着它跟《宪法》不一致，那是《宪法》服从《决定》，还是《决定》服从《宪法》，很显然《决定》以后，就要修改《宪法》。我还得简单讲讲，这个《决定》185项措施，至少有十几项措施都涉及到修改《宪法》，它跟《宪法》不一致，所以下一步工作，明年来不及了，应该是后年，肯定要有一个对《宪法》的一个比较大的修改，不然的话你就没法贯彻。但也不好说，说不定12月份开始中央有个精神，也可能修改《宪法》成为明年人大的一个主题。

所以《决定》提出180多项改革措施怎么去实现呢，我们看刚刚闭幕的全国人大常委会第十一次会议，以制定法律的方式实现了国家宪法日这样一个改革措施，其他的我觉得还有三个方面，一个需要修改《宪法》来推行，还有修改相关法律，还有完善内部管理制度。

现在《宪法》连科学发展观还没有进去，《宪法》规定，人民法院、人民检察院是按照行政区划来设计，由人民代表大会选举产生的，当然我们现在也有不按照行政区划来设的人民法院、人民检察院，主要有两个，一个军队系统，另外，生产建设兵团我今年也去过，去过石河子等等，那个兵团法院、兵团检察院也不是按照人大来设计的，也有特殊性，这就很有意思了。现在还有大量的法院、检察院都不在人民代表大会制度这个框架里面，你怎么去讲法院和检察院这个制度，现在要设立跨行政区划的，什么意思啊？所以《决定》里讲了，最高法院设巡回法庭，这就是这样一种想法了。

还有很多要通过修改法律的，像设区的市享有地方立法权，现在《立法法》没规定，所以这都要通过修改《立法法》的规定，这个没问题，因为在《决定》通过之前，《立法法》的修改草案已经公布出来了，里面就有设区的市享有地方立法权，但是这都必须要通过修改法律来加以完成。

招招见血，它是从问题中来的，实践中大家反映比较厉害，不管是部门利益还是行业利益也好，总之把我们在法治建设中突出的问题归纳到一起了，然后《决定》根据一个统一的指导思想，设定总的目标，确定基本原则，规定具体任务，采取185项改革措施。这个思路很清楚，但是这个中间有些问题到底怎么解决，有的时候有互相矛盾的地方，也不是很好解决，修改《宪法》那么容易啊？我们人民代表大会制度是一个基本原则，你修改完了以后怎么办，我们的制度不就缺了一个口了吗，所以说也不好办，所以有些问题还没有解决，还需要认真研究。

比如依法执政的问题，我们讲依法执政包括两个方面，党依据《宪法》法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党，其实这里面依什么法，执什么政，它有四个关系，这里只讲了两个，还有一个党能不能依据党的政策治国理政？没说嘛，是吧，那么实际工作，我上一周去调研云南国家级开发区曲靖技术开发区，那个是一百多平方公里，六万多人，所有的机构都有，就是人大没有，这么一大摊子，每年产值200亿，怎么办，他的法律依据是什么，法律依据就是曲靖市市委发的一个27号文件，所有的东西都是根据那个来的。

也就是说，那么多人在那干那么多事，那么大的产值，就是市委的一个文件，就是它的依据。你说这个怎么表述啊？这实际上是党依据政策治国理政吗，是不是以后要把这个问题解决了。再一个党依据党内法规管党治党，那党应不应该依据宪法法律来管党治党？这也没有说。党内法规到底跟党的政策有什么关系？仅仅是管党治党的那块叫法律法规？那么这样党的政策哪去了？有什么用？在依法执政中起什么作用？这个还有很多理论上一些可以研究的空间。

还有依法治国、以德治国的关系，这个问题也很复杂，学术界有不同的意见，重大的问题主要是什么呢，实际上我们讲社会主义法律的基本原理，它和道德的关系就是，法律是公共道德，法律也是低度道德，凡是为公众所认可的那个道德就会进入法律，在这个法律之外不存在任何公共道德，否则的话，那个公共道德那么有用，肯定被法律吸收进来了，这不用说。那么法律之外道德就不是公共道德，它是私人道德，不具有公共性，这个时候执政党如果要用社会主义理念，这个道德可能不能作为对所有人约束的一个法律规范，但是你可以提倡。

所以以德治国也很重要，但它只是一个辅助性的，它和依法治国相比应该是下位的，因为法律是公共道德，你讲依法治国的时候，已经包含了以德治国，但是这个是一个对低度道德大家都承认的道德治国。另外还有一些先进理念的道德也有用。所以依法治国和以德治国的关系，必须是依法治国优先，以德治国做辅助，这样才能够准确地理解这个内涵。

当然还有依宪执政的问题，我们讲了坚持依法执政，首先要坚持依宪执政。如果要按照依法执政的这两个方面来看的话，这里就要提出一个问题了，依法执政有一个内涵是包括党依照《宪法》法律治国理政，那么是不是同样也包含着党要按照《宪法》来管党治党呢，这个问题也没有解决。所以确实有很多理论问题都隐含在相关的阐述中间，所以还需要进一步去解释。

最后一个，就是法治与专政的问题，这次《决定》中间没有一个“专政”这个词，特别在《决定》通过之前，红旗文摘有一个文章，就是《不能用法治代替人民民主专政》，我们整个《决定》都讲了，法治是治国理政的基本方式，那么既然不能用法治代替专政的话，说明在这个《决定》之外还有其他的治国理政的方式，这个时候怎么跟你这个法治作为基本方式发生关系啊，所以还有很多问题是需要认真加以研究的。

所以我个人觉得，通过我们对《决定》的诞生过程的回顾，对《决定》在依法治国理论上贡献的一种分析，同时对如何来贯彻这个《决定》，实现方式的研判等内容的交流，我觉得是为我们学习《决定》精神提供了一个理论框架和制度实践的要求，构建了整体的一个依法治国的图画。我们可以有一个清醒的了解和认识，同时也能坚定我们对坚持走中国特色社会主义法治道路这个信心，实现党的十八大提出的道路自信、理论自信、制度自信“三个自信”。我们要在贯彻落实《决定》各项精神的基础之上，不断地养成一种正确的法治思维，这样才能真正地形成一种很好的法治文化，从而推动我们国家的法治建设。时间问题，我不能多讲了，今天就讲到这，耽误大家时间，请大家批评指正，谢谢大家！

责任编辑：张鑫蕊

文章来源：http://www.71.cn/2014/1216/792888.shtml