梁鹰：加强重点领域立法 全面推进法治建设 ——十八届四中全会精神解读

 

 

梁鹰 全国人大常委会法制工作委员会研究室主任 法学博士

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我想下面就围绕十八届四中全会和习近平总书记在中央的讲话精神，谈一谈我学习的思考和体会，与大家一起来交流探讨。

一、深入领会四中全会《决定》的重要意义

同志们都知道，全国人大及其常委会是我们国家的最高权力机关，人民代表大会制度是我国的根本政治制度。我记得在当初起草党的十八大报告之前，我们围绕我国社会主义民主法治建设有关课题进行调研，为十八大报告起草做准备，当初我们跑了很多个省听取意见和建议，最后给中央的报告当中，提了一个建议，建议中央在适当的时候，召开全会来专题研究依法治国问题。

去年二月底，十八届中央政治局集体学习依法治国的内容，当时我们的法工委主任李适时同志和高检、高法、法制办、司法部这几个法制口的一把手，各自向政治局汇报情况。李适时主任作为第一个代表发言，他代表大家当时就提了一条建议，建议中央适时召开全会来专题研究依法治国问题。

应该说，中央召开十八届四中全会专题研究依法治国问题，是集中了我们全党全国各族人民的共同智慧，是根据各方面强烈的呼吁，经过慎重研究以后召开的，特别是做出了关于全面推进依法治国这样一个决定，意义十分重大。可以说是有很多个第一次。

首先，它是我们党第一次召开中央全会，专题研究依法治国的问题。从我们党的成立到十八大、到十八届三中全会我们召开那么多全会，研究过经济问题，研究过改革问题，研究过党的建设问题，研究过文明建设的问题等等，但这是第一次专题研究依法治国的问题。

其次，是我们党历史上第一次做出关于依法治国的专门决定。过去我们党的很多文件当中，包括党的代表大会报告当中，也会涉及到法治的问题，但是这次是专门做出这么一个决定。

第三，第一次提出了坚持中国特色社会主义法治道路的问题。我们过去一直在探索，就是中国的依法治国怎么搞，特别是要不断地受到来自国内的、国外的、左的、右的等各种思潮的一些影响，各种主张的一些干扰，到底在中国这样一个大国，13亿人口，56个民族，各地经济社会发展很不平衡，又经历了一个非常快速的、短时期的发展，面对的国际国内环境又比较尖锐，挑战也比较险恶。在这样一个背景下，到底中国应该怎么样来走法治道路？

我们的法治道路等于是1979年在法治的废墟上重新起步的，从1979年到现在，同志们算一下，35年的时间，跟西方国家几百年的发展历史相比，我们实际上还是一个小学生都不算。严格来说，这个时候我们重新起步要搞法治，道路要怎么选择，各种干扰要怎么排除，这个是一个非常困难的时期。所以，这次我们是经过探索和总结，我们新提出了一个“坚持中国特色社会主义法治道路”这样一个命题，就高举起这样一个社会主义法治道路的旗帜，意义十分重大。

第四，我们党第一次提出建设社会主义法治体系这一个总目标。我们社会主义法治建设，我们依法治国的总目标就是两个建设：建设社会主义法治国家，建设社会主义法治体系。

还有很多个第一次可以总结概括。所以，我们在这样一个非常重要的历史时刻，在我们全面深化改革和我们全面建设小康社会进入决定性阶段的一个历史时期，我们党召开中央全会，来专题研究依法治国问题，并且专门做出了一个决定，具有开创性的、历史性的意义。

那么，这个决定也因此成为我们党历史上一个重要的纲领性文件，我们说它是指导新形势下全面推进依法治国的具有里程碑意义的纲领性文件，是一篇充满马克思主义光辉的历史性文献，这个评价是很恰如其分的。

为什么在这样一个时刻，要召开这样一个全会，做这样一个决定，它的意义在哪里？可以从很多方面来总结来概括，但是根本上讲，习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》当中讲到的三条，我认为是有代表性的，可以作为我们深入理解这个重大意义的指引。

习总书记深刻总结了全面推进依法治国的重大意义。全面推进依法治国，一是深刻总结我国社会主义法治建设成功经验和深刻教训作出的重大抉择。二是全面建成小康社会和全面深化改革开放的重要保障。三是着眼于实现中华民族伟大复兴中国梦，实现党和国家长治久安的长远考虑。习总书记从三个方面，做了高瞻远瞩的概括和理论阐述，站得很高，想得很深，也看得很远，应该说具有十分重要的指导意义。

 

那么，下面我再简单地把我理解这三个方面的体会跟同志们说一说。

 第一，全面推进依法治国，是深刻总结我国社会主义法治建设成功经验和深刻教训作出的重大抉择。可以说，这是我们党对历史规律的总结，是对建党以来、建国以来，我们历史使命认识的一种总结，也是我们对国内国际不断发展变化形势的一种概括总结得出的一个必然的结论，是一条规律，不以人的意志为转移，就是必然要到这么一个阶段，我们党必然要提出这么一个论断，就是全面推进依法治国。它是与我们党对自身发展的认识和对自身历史使命的认识是紧密相连的。

我们党自1921年成立就开始探索革命的道路。经过28年艰苦卓绝的革命，到1949年我们党取得政权，建立新中国，完成了从革命党向执政党的转变。我们现在这个命题就是革命党、执政党，就是在1949年10月1号之前，我们党是革命党，是要推翻原有的国民党政权，要获得执政地位，建立新的政权，我们要摧毁旧的国家机器，要建立新的国家机器，所以我们是革命党。1949年10月1号，我们宣布建立中华人民共和国，从那一天起，我们党的性质和地位就发生了转变，从革命党就转变成执政党，就从过去摧毁一切、砸碎一切闹革命的党，转变为建设一切、执政的党。这是一个重大的历史转变。

但是，我们党并没有做好充分的准备，在这个时期。从革命党向执政党转变，尽管我们有了足够的准备，现在看来还是不充分。就不知道这么一个大国来执掌政权应该要如何来开展，所以我们1949年建国以后，并没有马上制定宪法。一个国家，国之根本是宪法，大家都知道，没有宪法一切就没有章程，各个国家机构的组成，部门的设立、职权的获得、部门的权力和义务，国家领导人的产生，没有一个法律依据和来源。所以，我们当时建国以后，虽然是称之为执政党，但是没有获得一个法律依据的概念。当初的苏联，包括斯大林他们，多次向我们毛泽东同志和党内高层建议，说你们中国共产党应该制定宪法，你现在已经执掌政权了，取得合法性了，历史选择了你，人民选择了你，你通过武装斗争获得了政权，但是你要长久地执政下去、巩固下去，必须要有法律依据。

所以，在斯大林、在苏联共产党的多次建议下，我们就开始着手起草宪法，1954年9月20号中华人民共和国第一部宪法得以通过，并颁布实施。所以，我们从1949年建国到1954年，经过五年时间的探索，我们有了第一部宪法。当时的宪法是借鉴苏联宪法的一些好的经验，也总结了我们五年的实践探索，结合中国当时的国情实际，应该说是一部很好的宪法，发挥了非常重要的作用。

但是，1954年宪法的精神和原则并没有很好地贯彻下去，我们到1956年社会主义改造完成之后，我们社会主义制度确立起来了，到后来的党的八大，又对社会主义的建设道路做了初步的探索。从1954年到1956年，再到我们党的八大，一切都是非常健康的、正确的道路。但是后来，我们党的指导思想开始发生左倾，我们开始急于求成，我们希望很快就能够完成社会主义，能够达到共产主义，希望在工业、农业各个方面很快就能达到一个很高的发展水平和速度，就脱离了经济发展的规律、社会发展的规律，就开始急于求成，左倾的指导思想占据主导地位了。后来逐步地演变，最后提出无产阶级专政下继续革命的理论，就导致文化大革命的十年这样一个历史的悲剧。文革期间一切受到冲击，五四宪法和党的八大以来确定的正确的路线，被彻底否定，砸烂公检法，整个十年期间，我们全国人大几乎没有开过会议，没有制定过法律法规，一切都是无法无天的状态，一切法律的机构都被摧毁了。

我们记得当时国家主席刘少奇同志在文革当中被批斗，被押上台上面进行批斗的时候，当初他拿出一本《中华人民共和国宪法》，他意思就是说我是中华人民共和国的国家主席，我是被人民选择产生出来的主席，我有宪法赋予的权利，即便是我没有国家主席的权利，我起码还是中华人民共和国的公民，那么，我还有宪法赋予公民的基本权利和自由，你不能随意批斗我。这个时候，我们堂堂的国家主席，希望拿宪法来捍卫自己的尊严，来保护自己基本的公民权利的时候，宪法已经不起任何作用了，就是一张废纸。可是我们再往前看，当时，他在主持工作的时候，曾经说过这样的话，他说我们党主要还是靠政策，法律不过是我们工作的参考。当时，作为国家主席的刘少奇同志，对法律的认识还紧紧停留在“法律只能做办事的参考”这样一个层面，你可以想象，我们当时整个党内、全党、全社会对法律的认识，那是很不到位的。

所以，宪法保护不了国家主席，当然也保护不了普通的公民。就是一个堂堂的国家主席没有经过任何的审判，最后就这样无声无息地就死掉了。而且死掉的时候，连姓名权都没有，都不是“刘少奇”三个字，所以文化大革命对整个法治的摧残，我们深有体会。

党的十一届三中全会拨乱反正，做出了重大的调整，做出了重大的战略中心转移，否定了无产阶级专制下继续革命的理论，否定了过去左倾的路线和一些错误的做法，确立了以经济建设为中心的战略转移。特别是逐步提出了关于建立社会主义市场经济，建立社会主义法治国家这样一些正确的论断。就意味着我们党从这个时候开始才真正地实现从革命党向执政党的转变。在1979年之前，说到底这个事情还是一个探索的，在探索当中反复挫折的，最后酿成悲剧的过程，还没有找到一个革命党向执政党转变这样一个正确的道路和方向。

随着十一届三中全会开始，我们提出了十六字方针：有法必依、有法可依、执法必严、违法必究；提出了社会主义民主法制建设的道路。到1992年党的十四大，提出建立社会主义市场经济这样一个论断，在经济上找到正确的道路。到1997年党的十五大，提出了依法治国，建立社会主义法治国家的论断，在政治上找到了正确的道路，开始了一种探索。到2002年党的十六大深刻指出，中国共产党历经革命、建设和改革的长期奋斗，发生了两大变化：一是已经从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党；二是已经从受到外部封锁和实现计划经济条件下领导国家建设的党，成为对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的党。应当说，党的十六大这样一个论断，就意味着从指导思想上和理论上完成了我们党从革命党向执政党的转变。从1949年建国，到党的十六大，我们党才算是完成了这样一个转变。党的十六大提出来了两大转变，由领导人民为夺取全国政权而奋斗的党（革命党）成为一个领导着全国政权并长期执政的党（执政党），与此相应，从受到外部封锁条件下领导国家建设的党成为一个在全面改革开放和实行社会主义市场经济条件下领导国家建设的党。

完成这样一个历史性的转变以后，接下来，我们党内的任务就是，既然你已经意识到我们从革命党已经开始转变为执政党，怎么执政就摆在面前了，我们需要思考、需要面对、需要寻找答案，你既然从革命转变为执政党了，而且要长期执政，因为我们中国共产党是宪法所确定的，唯一的、长期的、合法的执政党，永久的执政党，你就要考虑怎么样长期的、永久的执政。

 

那么，怎么来执政？我们党反复思考，特别是改革开放以来，国际国内形势发生了深刻变化，社会主义市场经济发展带来的社会经济成分，社会组织形式和社会利益结构的多样化，国家与集体个人，政府与社会市场关系的深刻调整，客观上要求执政党坚持依法办事，领导和支持人民当家作主，善于通过国家机器运用法律手段管理国家、社会，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益。因此，党的十七大提出要实现国家各项工作法治化。经过十六大我们指导思想和理论转变以后，十七大提出来“要实现国家各项工作法治化”这样一个命题。然后到党的十八大又进一步提出“法治是治国理政的基本方式”。应当说，经过十六大再到十八大，我们党最终就确定了“法治是治国理政的基本方式”这样一个正确的、终极的历史命题。就是我们党要长期地治国理政，成为长期的执政党，没有别的办法就是坚持法治，法治是治国理政的基本方式，舍此别无它途。

应当说，我们党完成了从指导思想到理论到道路，到执政方式的这样一个探索、一个道路的选择。到党的十八大，应该说我们已经彻底完成了这样一个选择的转变。

那么，党的十八届三中全会进一步强调，要善于运用制度和法律治理国家，把各方面制度优势转化为管理国家的效能，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。

回顾我们党成立93年，我们建国65周年，这样一个历史的脉络，我们可以发现，全面推进依法治国战略的建立，是历史的必然，是我们党经过反复地探索，经历了成功的经验和失败的教训的总结之后，得出的历史的结论。法治是一个成熟的、理性的执政党不可或缺的、不二的执政手段的选择。越重视法治，越依靠法治，那我们党就越成熟、越理性，就越能够长期地、永久地执掌政权，就越能够实现当年小平同志所提出来的，就是不能把国家的、民族的前途和命运寄托在一两个领导人身上，我们的法律和制度要长期地、根本性地，不能随着领导人的改变而改变，不能随着领导人的注意力和看法改变而改变，只有法治能够实现这一点。所以我们可以说，全面推进依法治国，是我们党得出的一条历史的客观的规律，不以人的主观意志为转移，这是第一个方面。

第二，全面推进依法治国是全面建成小康社会和全面深化改革的重要保障。注意，我们党的十八大提出了全面建成小康社会的目标，我们党的十八届三中全会提出了全面深化改革的历史任务，那么，在这个基础上，党的十八届四中全会进一步提出了全面推进依法治国的任务，应当说，全面推进依法治国还有全面深化改革，它们的目标方向是一致的，相辅相成、并行不悖的，是贯彻落实党的十八大，全面建成小康社会战略部署的姐妹篇，这样我们有了三个全面。党的十八大提出，全面建成小康社会，党的十八届三中全会提出全面深化改革，到四中全会全面推进依法治国。而且，三中全会和四中全会这两个全面，就是为了落实十八大提出的全面建成小康社会这一个全面，是两翼。一个是全面深化改革，一个是全面推进依法治国，这二者是相辅相成、相得益彰的，而且是相互促进的一个关系。

为什么这么说？首先党的十八大报告提出的，关于全面建成小康社会的政治目标，涵盖政治、经济、文化、社会、生态等各个领域，任务十分艰巨，必须有更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运营有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型，实现国家各项工作法制化。这就需要更好地发挥法治的引领和保障作用，确定行为规则，整合社会利益，化解社会矛盾，凝聚社会力量。因此，全面推进依法治国，既是全面建成小康社会的重要内容和内在目标，又是全面建成小康社会的制度动力和根本保障。

那么，另一方面我们也注意到了，十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。那么，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，既是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是中国特色社会主义制度自我完善和发展的基本载体。国家治理体系现代化的核心就是要形成完备的法律制度体系；国家治理能力现代化的核心是实现国家和社会各项工作的法制化。因此，全面深化改革，从根本上讲，要靠法治来实现，靠法治来保证。特别是当前，我国已经进入改革攻坚期和深水区，教育、医疗、住房、养老、就业、环境、资源、收入分配、城乡统筹等领域涉及的人数众多、利益复杂，改革牵一发而动全身，迫切需要从体制机制上寻找问题的根源和解决办法，而法治又是当前全社会最广泛的共识和最大的公约数，既是调节社会利益关系、整合各方利益诉求的重要方式，又是降低改革成本，凝聚改革共识，推动改革深化的最佳途径。

什么是全面深化改革？现在的改革已经不是过去的改革了，可以这样讲，凡是能够简单地完成的改革任务，浅层次的、表层化的改革已经全部完成，那么接下来的都是深层次的，都是要触及筋骨的，要触及灵魂，触及深层次利益的改革，所以我们叫深化改革，就是要以壮士断腕的勇气来推进的改革。

李克强总理说过，触动利益比触及灵魂还要难。深化改革就是要触及利益，比触及灵魂还要难，都是深层次的、根本性的利益，同长期形成的既得利益关系的调整和再分配、再划分，必然是牵一发而动全身，所以叫深化改革，而且是要全面深化改革。什么意思？就是零打碎敲的，单个的改革已经不足以能完成整个任务，因为每一项改革都互相牵扯，所以我们叫牵一发而动全身。你想撇开其他几个方面，单就某一个方面来深入和推进，不能够。比如说我们老百姓经常讲一个问题，现在集中精力把食品安全问题解决好行不行？我们用吃的放心、干净的食品，喝干净的水行不行呢？

每一个领域的改革，每一个问题的解决，都是牵一发而动全身，涉及到方方面面，不同部门、不同群体、不同阶层，每一方面、每一个人的利益都牵扯其中，想单纯地把一切都撇开，就某一个问题来寻找答案，来开药方、治病，不可以。所以，我们说是要全面深化改革，要壮士断腕，要自我革新。

这个要靠什么？靠法治。因为法治是经过法定的程序，通过科学民主立法的手段，形成的法律规则，是全社会和党的意志的集中的体现，是我们全党最大的共识，也是全社会最大的共识，立了规矩以后，大家都要服从，不服从就要惩罚，这个比任何其他一种手段都更加具有社会约束力，是一种最大的社会公约数。所以，依靠法律，依靠法的手段来推进改革，来深化改革，比任何其他手段都更有效、更持久、更能服众。

而且我们看国外也是这样的，比如说法国，推行养老制度改革；比如说美国奥巴马总统推行医疗改革等等，都是先立法，通过法治手段来推进，养老制度改革也好，医疗制度改革也好，都是触及灵魂的、触及根本利益的，这些改革都非常艰难。奥巴马到现在为止，都没有从改革的巨大阻力当中走出来。

从历史上来看，同志们都注意到，我们有很多的改革都是从变法开始，商鞅变法、王安石变法等等，所谓的改革就是变法，就是改规矩、改制度、改法律、改律法，然后再推行，所以这个叫变法，变法就是改革。清朝末年的戊戌六君子、当时的光绪皇帝、谭嗣同等，他们要变法、要改革、要学西方，要立宪，结果没有成功，失败了，整个清朝也就完蛋了。所以，所谓的改革，特别是这种深层次的改革，一定是变法。因此，全面深化改革要依靠法治来做保障，全面推进依法治国，是全面深化改革的一个重要保障。所以我们党为什么在去年十八届三中全会确定了全面深化改革的目标任务和举措以后，紧接着今年的四中全会，又提出了全面推进依法治国，这两个“全面”来保障十八大提出的全面建成小康社会这样一个战略目标的实现，意义十分重大。

第三，全面推进依法治国是着眼于实现中华民族伟大复兴中国梦，保证党和国家长治久安的长远考虑。全面建设依法治国，是我们党用战略思维进行战略谋划的重要成果，是巩固党的执政地位，实现党和国家长治久安的根本保证。我们党提出来两个一百年，就是在我们党成立一百年的时候，要全面建成小康社会，从1921年到2020年左右，要实现全面建成小康社会的奋斗目标，还有六年的时间。在新中国一百年的时候，要建成富强民主、文明、和谐的社会主义现代化国家，从1949年加100年，到2049年，就是本世纪中叶，我们要建成现代化国家，我们叫两个一百年奋斗目标。实现这两个一百年奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦，从根本上讲，就必须要解决国家工作中全局性、长远性、根本性的问题。那么，法治作为治国理政的基本方式，可以为我们党和国家事业的发展提供根本性、全局性、稳定性、长期性的制度保障，不仅可以牢固、巩固党的执政地位，而且可以通过妥善的制度安排和有效的制度执行，确保党的路线方针政策延续性，确保全党全国上下，始终不渝地为实现中华民族伟大复兴中国梦而努力奋斗。因此，全面推进依法治国，对巩固党的执政地位，实现中国梦至关重要。

 

那么，以上三个方面是习近平总书记概括的全面推进依法治国的重要意义。我认为再概括起来看，可以用习近平总书记讲的一句话来概括，即 “为子孙万代计，为长远发展谋”。这两句话，比任何话讲的都更透彻、更精辟。为子孙万代计，为长远发展谋。我们搞法治，我们全面推进依法治国，归根到底就是这两条，为子孙万代计，为长远发展谋，讲的多好啊，同志们。法治在我们这一代人不一定能够成，也许不能够从根本上彻底地实现，但是我们是在为子孙万代在计，是为国家长治久安在谋啊，所以为子孙万代计，为长远发展谋，我认为概括起来，可以作为我们意义一个重要的注解。这个是第一个问题，关于深入领会我们党提出全面推进依法治国这样一个重要的意义。

二、准确把握四中全会《决定》的核心内容

习总书记在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》当中，对于四中全会《决定》的内容取舍、起草有5个方面的考虑。一是贯彻党的十八大和十八届三中全会精神，贯彻党的十八大以来党中央工作部署，体现全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国这“三个全面”的逻辑联系。二是围绕中国特色社会主义事业总体布局，体现推进各领域改革发展对提高法治水平的要求，而不是就法治论法治。三是反映目前法治工作基本格局，从立法、执法、司法、守法4个方面做出工作部署。四是坚持改革方向、问题导向，适应推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，直面法治建设领域突出问题，回应人民群众期待，力争提出对依法治国具有重要意义的改革举措。五是立足我国国情，从实际出发，坚持走中国特色社会主义法治道路，既与时俱进、体现时代精神，又不照搬照抄别国模式。这是我们起草这个《决定》的五个考虑，也是我们这个《决定》的基本内核，理解我们这个《决定》的内容，要从这五个方面去把握。那么，我认为概括起来看，我们这个《决定》体现了三个鲜明的特点。

第一，它体现了我们立足法治现有基础和全面深化法治改革的结合。一方面立足于现有的法治基础，就是从现有法治已有成就的基础上出发，然后又全面推进法治改革，是二者的结合。所以与其说四中全会的决定，是一个全面推进依法治国的总动员、总部署，还不如说它是一个全面深化法治改革的一个总部署。四中全会的决定延续了三中全会决定的风格，就通篇每一个字都透着改革的气息，它是个法治改革宣言书，同志们注意看一下。虽然整个四中全会的《决定》看下来，并没有很严格的逻辑内在关系，但是仔细一看，每一条、每一句，都是一个改革的举措。当初在起草这个《决定》的时候，中央就提出来，要以改革的精神来写这个《决定》，不要把它写成一个理论文章，要把它写成改革的举措、改革的任务。就是每一条落到纸上面是要能够做到的，要能够实现得了，虚的、空的不要写，目前暂时落实不到位的不要写。所以，整个四中全会的《决定》就体现了一个改革的精神，每一个字都透着改革的气息，这就是一个法治全面改革的一个总动员、总部署，是法治改革的宣言书，可以这样讲。我们要以改革的精神、改革的视角来理解《决定》的每一句话、每一个字。

第二，体现了立足法治建设长远目标，与推进阶段性法治任务相结合。一方面提出了建设社会主义法治国家，建设社会主义法治体系这样一个总的目标，长远的目标。另一方面，又提出了许多具体的法治的阶段性的任务和举措，有的是今年要马上落实的，有的是明年、后年，今后五年落实的，其中绝大部分都是在2020年之前要实现的，要到位的。比如说，我们四中全会刚刚闭幕，我们人大常委会马上就通过了一个决定，就是设立国家宪法日。落实四中全会《决定》不过夜，会议闭幕马上就启动，很快就通过，这是最早落实四中全会《决定》的一个立法项目。所以，它既有长远目标，又有阶段性任务，都是看得见摸得着的，一步一步来推进，这样既给人以鼓舞，又给人以信心。不是画大饼，不是画一个美好的蓝图给你看，看上去很漂亮、很美好，一张画，落实不到位，不能接地气，这个不行。既给你描绘了远景、蓝图，又有具体的任务举措来落实，一步一步推进，实现这个目标。这体现了我们十八届中央执政团队一贯的风格就是特别务实，特别自信。

第三，体现了立足中国国情实际与遵循法治发展规律的相结合。我们的每一项改革的举措，每一项法治的任务，都是立足于中国国情和实际，从中国实际出发，同时又是遵循法治发展规律，又借鉴世界法治文明的优秀成果，不是我们闭关自守，不是这样的。因为法治有一个发展的规律，和市场经济一样的，只要搞市场经济就必然说平等竞争，平等保护市场主体，平等保护各种财产权利，公平竞争。只要搞市场经济，不管是社会主义还是资本主义的，一定有这个要求，这就是规律。法治一样，法治有内在的发展规律，只要搞法治，必须尊重人权，必须保护公民基本的权利和义务，必须约束政府的权利，必须公正司法，必须要文明执法、严格执法。执政党必须在宪法、法律范围内活动，这都是基本的规律。违背这些规律就不能叫法治，就不是真正意义上的法治，就会走到法治的歪路上去，就不健康、不正确，最终不能到达这个彼岸。所以我们遵循法治发展规律，同时又借鉴国外的世界法治文明的成果。但从根本上讲，我们是立足中国国情和实际，比如说我们是中国共产党，一党永恒执政，我们不搞多党制，不搞三权分立，不搞两院制，不搞总统制，这就是我们的特色。那么，我们的法治变成西方的法治就不行，总统制、两院制、三权分立，是离中国的国情和实际的。

这次，我随着中央代表团到老挝、到越南去向他们党内介绍我们四中全会的情况。我在老挝当时跟他们党内高层理论法治的官员谈话时，老挝的中央宣传部部长就问我一个问题，中国有没有政党法？为什么问这个问题，因为他关注到中国四中全会要全面推进法治，他问中国下一步会不会搞多党制？会不会搞政党法？我就跟他讲，第一，中国目前没有政党法；第二，中国今后也不会制定政党法。我还说，我建议你们也不要搞政党法。为什么这样说？因为西方的政党法，首要的一条是干什么？就是要确立建党自由。我们的宪法已经确定了我们中国共产党的执政地位，我们的宪法已经确立了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，我们已经有宪法依据了，不需要再通过一个政党法来确定我们执政党的领导地位，也不需要确定民主党派的地位。而西方政党法首要的就是要为多党制打开方便之门，制定政党法的下一步就是建党自由，多党参与竞选，最后就是多党制，然后就是共产党执政党下台，一定是这个结果。

所以，我们的法治道路一定要立足中国的国情和实际。要从中国共产党是执政党，我们是社会主义制度，我们是人民代表大会制度，这一些基本的方面去推进我们的法治。所以，我认为这个绝对是很好地体现了立足中国国情和实际，遵循法治发展规律，借鉴世界法治文明成果很好的结合。特别是这次我们四中全会第一次打通了我们国家法律和党内法规的界限，把这个墙给破掉了，过去我们国法和党纪往往是两条线，互相不交叉。经常有人提，到底是国法大，还是党纪大？党纪跟国法是一个什么关系？这次四中全会就回答这个问题了，把党纪和国法这个界限打通了，我们社会主义法治体系就包括党内法规在内。我们现在有这么一条，同志们注意到，现在讲这个体系，讲到有一个就是完备的法律规范体系，高效的法治实施体系，严密的法治监督体系，有力的法治保障体系，这四个体系，还有一个同时要形成完善的党内法规体系。就把党内法规体系，第一次纳入到了我们依法治国的道路上来。

当初在写的时候，曾经考虑过，要写这么一句话，就是党内法规体系也是社会主义法治体系的重要组成部分。后来王岐山同志，斟酌一下，说这个再研究研究，可能会有不同的认知。所以，最后这句话就没有写上去，他这个意思已经有了，同时要形成完善的党内法规体系。同志们，特别是四中全会《决定》又提出到了要促进国家法律和党内法规的互联互通，要促进国法和党纪的相互衔接，而且提出了党内法规要严于国家法律。这都是从中国国情实际出发，国外是没有的，西方国家是没有这一条的。

四中全会提出来解决法治里面的突出问题，根本途径在于改革。我们中央初步梳理了一下，四中全会对全面推进依法治国提出的重大改革任务，现在初步是185项。这些改革举措，涉及利益关系和权利格局调整，必须拿出自我革新的勇气，啃骨头往前走，如果完全停留在旧的体制机制框架内，用老办法应对新问题，或者用零打碎敲的方式来修修补补，是不可能解决大问题的。所以，我们要坚定不移地推进法治领域改革，要坚定改革的思路，创新的办法，切实解决法治里面存在的、广大人民群众反映强烈的突出问题，奋力开创依法治国的新局面。以此为指导思想，四中全会《决定》坚持问题导向，着眼于法治领域当中广大干部群众反映强烈的问题，着眼于国家治理的法治化，回答了一系列涉及全面推进依法治国的重大问题和实际问题，提出了一系列新思想、新观念、新举措，概括起来有三个方面。

 

（一）坚定不移地走中国特色社会主义法治道路

习近平总书记深刻指出，全面推进依法治国，必须走对路。如果路走错了，南辕北辙了，那再提什么要求和举措也都没有意义了。道路问题不能含糊，必须向全党全社会释放正确而又明确的信号。所以，首要一条就是道路，走什么路、举什么旗的问题，法治领域依然如此。所以，四中全会《决定》提出了中国特色社会主义法治道路的问题，核心要义包括三个方面：一是接受党的领导，不能动摇。这是我们法治道路的根本，依法治国不能削弱，更不能否定党的领导，而是要坚持和巩固党的领导。二是坚持中国特色社会主义制度。不能抛弃社会主义制度走到资本主义道路上去。三是要贯彻中国特色社会主义法治理论，就是要以中国特色社会主义法治理论为指导，所以坚持党的领导，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论就是我们中国特色社会主义法治道路。只有牢牢把握这三个方面，才能确保中国特色社会主义法治体系的制度属性和前进方向，才能立足中国实际建设好中国特色社会主义法治国家。所以，走中国特色社会主义法治道路，必须长期坚持五条原则。

第一就是党的领导，二是坚持人民主体地位，三是坚持法律面前人人平等，四是坚持依法治国和以德治国相结合，五是坚持从中国实际出发。这五个坚持是我们长期经验的总结，决定着我们法治道路的旗帜和方向。这是我们的一个特色，我们在提出依法治国的同时，要充分肯定以德治国。

这次我们到越南去，越南的中央就提出来这个问题。他说你又要搞依法治国，还要搞以德治国，这个“德”是什么概念？你们有那么多民族，有那么多民族习俗，还有宗教的习俗，还有一些乡规民约，到底是以哪个德，这个“德”是什么？对于不同的民族，不同的群体，不同道德观念地区的人们，这个“德”是什么概念？他们就很关心依法治国与以德治国的关系的问题。当时我们给他们解释了一下什么叫以德治国。

法律归根到底来自于什么？来自于道德。一个人一辈子可能不懂法，但是一定要懂道德，一定要守道德。我们很多老百姓，很多偏远地区的广大人民群众，一辈子没学过法，没接触过法，但他自古就知道一个朴素道理。什么道理？皇粮国税要交，自古皆然；借钱要还，自古皆然；不能杀人放火、不能抢劫强奸，自古皆然。这些不用讲法律，自然就知道。为什么？因为一代代传承下来的基本道德已经告诉他什么东西必须做，什么不能做。把这些基本的道德上升到法律的高度，这就是法律规则。所以，法律就是来源于我们基本习俗、基本道德的一种提升，一种升华、一种概括。

所以，我们在讲法治的同时，并不是要摧毁已有的一些好的道德，好的文化传承，好的风俗习惯，好的乡规民约，这不能摧毁它。现在我们面对一个突出的问题在什么地方？就是法律没有根基，我们很多法律制度规定的很好，但是落实不到位，原因很复杂。其实有一个非常重要的原因，我们长期的忽视就是什么？法律的根基没有。它接不了地气，法律本来来源于基本的道德的要求，要回到社会的最基本面上去实施，还要靠基本道德面的支撑，没有了法律怎么实施的了。基本的诚信没有了，相互支持、相互守望、相互关爱的传承没有了，唯利是图、不顾一切、没有底线的这个情况出现了，法律实施没有根据，怎么落实到位，这就没有依托。

像美国这样的西方国家，它的法律教育是研究生教育，本科没有法律专业，他是少数人，是一种精英的法律文化。只有律师、法官、检察官才掌握法律，普通公民根本就不掌握法律，有事儿就找律师，但是平时的行为为什么能够守规矩？因为基本的道德传承，包括宗教的教义就告诉他怎么做人，怎么做事，怎么邻里守望，怎么关爱他人，这都是基本的要求，所以法律一定包含了道德的内核在里面。所以，我们现在为什么提出来一个社会主义核心价值观，就是重塑道德这个底线，这个基础，有这个基础，法律的实施才能到位。否则，在道德的荒漠上，要长出法律的鲜花，结果是不可能的。所以我们提出来依法治国与以德治国相结合，这个是非常重要的。

《决定》对我们党领导和依法治国的关系作出了非常鲜明的回答，有力地回击了社会上长期以来一些别有用心的人故意把党和法对立起来，宣扬党法不能两立，党大还是法大等等，其目的是企图从法治问题上打开缺口，蛊惑群众，搞乱人心，竟敢否定党的领导和社会主义制度，把中国引向斜路。所以，为了正本溯源，以正视听，我们党在《决定》当中，理直气壮地为党的关系和法治的关系做了回答，清晰地发出了中国要搞的法治是什么样的法治。《决定》明确提出，坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系，幸福所系，是全面推进依法治国的题中应有之义。党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。

所以，我们提出了“三个统一”和“四个善于”。就是要“把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检查机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来。”这是三个统一。还有四个善于即“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于用民主集中原则制维护中央权威、维护全党全国团结统一。”这些论断把建设党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一起来，把党的领导体现到领导立法、保证执法，支持司法，带头守法的全过程。应该说，把在长期以来，我们很多人讨论当中弥漫的一些错误的思潮，进行了有力的过清，意义非常重大，这个是关于我们的道路。

（二）全面推进依法治国的总目标

全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。包括“完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有利的法治保障体系，形成完善的党内法规体系。”四加一，共五个体系。我们这个法治体系的五个方面，是我们全面推进依法治国的总抓手、总目标。就我们推进依法治国要从这五个方面来着手，这个总目标明确了全面推进依法治国的工作布局和努力方向，工作布局是“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”努力方向是“实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。”这是第二个方面，第一个方面是法治道路，第二个是法治总目标。

 

（三）全面推进依法治国的重大改革

这就是我们刚才讲的第二个大的问题，核心内容当中第三个方面，就是重大改革的举措。决定的聚焦问题，针对影响法治发展的深层次问题和法治领域广大干部群众反映强烈的问题，回应社会各方面的关切，围绕推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，提出了180多项重要改革举措。分了四个方面，我分别和同志们简单地理一理。

（1）   立法领域：科学立法。

我们在立法领域存在一些突出的问题。比如立法质量需要进一步提高，有的法律法规未能全面反映客观规律和人们意愿，针对性、可操作性不强。还有就是有立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出；有的立法实际上存在一种利益博弈，不是久拖不决，就是制定的法律法规不大管用，一些地方利用法规实行的地方保护主义对全国性统一开放，给竞争有序的市场秩序造成障碍，损害国家法治统一。针对这些问题，《决定》从四个方面提出了一些重要的举措。

第一个是健全宪法实施和监督制度；第二个是完善立法体制；第三个是深入推进科学立法、民主立法；第四个是加强重点领域立法。关于宪法实施和监督制度，宪法问题应该是法治的根本问题，每一次我们修改宪法也好，包括这次我们起草四中全会《决定》也好，各方面对宪法的关注度特别高，左的、右的、正面的、负面的，还有别有用心的各种思潮，其目的是什么？很大一方面就是希望通过我们法治的推进来改旗易帜。现在国内外攻击我们法治不是真正法治的一个非常重要的一个论点，就是因为我们宪法没有得到真正的实施，认为我们的宪法是写在纸上的，为什么这样说？第一，他们认为我们的宪法不能进入审判，不能提起宪法诉讼。第二，他们认为我们也没有审查制度，对于一些违反宪法的行为不能够纠正，不能够追究。我们知道宪法是国家的根本大法，是国家的总章程，宪法是万法之父，所有法律的父亲就是宪法，在整个国家的法律体系当中，它具有至高无上的地位，享有最高的权威，具有最高的效力，是一个家庭当中的父亲的角色。

如果宪法没有权威、没有地位的话，等于是没有一家之主，那整个法律制度有权威是不可能的，宪法得不到实施，不能够指望法律得到实施，违反宪法的行为得不到制裁和纠正，不能够指望违反法律的行为得到制裁和纠正。所以，很多人就把我们法治不健全、法律实施不到位，追根溯源就归到宪法的地位不高，宪法的实施不到位，违宪审查不健全。所以一直以来，有不少人呼吁，要建立违宪审查制度，比如说建立宪法法院，建立宪法委员会，要开展违宪审查，要允许公民提起宪法诉讼等。针对这各种各样的一些思潮、一些观点，这次我们《决定》做了非常鲜明的回答，提出了一些有针对性的举措，而且是可行的举措，总的出发点就是要逐步提高宪法的权威，树立宪法的地位，让宪法得到有效的实施，包括哪几个方面呢？

我们提出到了坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政，旗帜鲜明地在我们党的文件当中提出了这样两句话，非常重要。坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政，提出的依宪治国和依宪执政这样一个命题非常重要。

当然，我们强调坚持依宪治国，坚持依宪执政，不等于宪政，这个跟西方的宪政不一样的，西方的宪政它的要害是什么？就是要搞多党制，要搞三权分立，要搞两院制。然后我们接下来又提出来了，要完善全国人大及其常委会的宪法监督制度，健全宪法解释的程序机制。遇到宪法问题怎么样来监督实施，怎么样解释，我们要开始建立这种程序机制。

第三个，要加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。无论是党的文件、政府的文件，还是法律法规，还是司法解释，还是部门规章，一切规范性文件，全部纳入备案审查的范围，凡是违反宪法的规范性文件，一律予以撤销和纠正。这是一个了不起的进步，我们过去有备案审查制度，比如说我们常委会有一个备案审查室，我们对行政法规、地方性法规、对司法解释、对部门规章都有备案审查。但这次是把所有各方面全部纳入进来，包括党的文件。这次明确提出来，禁止地方制发带有立法性质的文件。这句话的意思就是针对红头文件，禁止地方制定和发布带有立法性质的红头文件，包括党的文件，包括党政联合发文，包括政府的发文，包括各个部门的规章和规定等等。凡是有立法性质的，就是涉及公民权利义务的，约束公民权利的，或者给这个部门、这个地方增加权利的，减免职责的，这都属于立法性质的红头文件，一律禁止发布。

同志们，四中全会上这种改革举措力度是非常大的，所有规范性文件全部纳入到备案审查，凡是违宪违法的一律撤销和纠正，禁止地方制定发布带有立法性质的红头文件，这个是一个了不起的法治进步。还有，比如说，将每年的12月4日定为国家宪法日。这个在我们已经刚刚结束的11月1号的全国常委会也通过决定了，将每年12月4日，就是现行1982年宪法通过颁布施行的日子，定为国家宪法日，我们现行的宪法是1982年的宪法，是1982年12月4日通过的，所以，就把12月4日定为国家宪法日。那么设立国家宪法日是一个什么目的？就在全社会弘扬宪法精神，宣传宪法意识，普及宪法知识，让全社会能树立一种宪法的意识，这个非常关键。要树立宪法的权威，要提升宪法的地位，要确保宪法得到实施，首先要全社会都要关注宪法，了解宪法，知道宪法是一个什么概念，所以将每年12月4日设为宪法日。

全会提出了要建立宪法宣誓制度，凡是经过全国人大及其常委会任命和决定的人员、国家公职人员，必须进行宪法宣誓，这个是一个了不起的制度安排。我们统计了一下，在142个有成文宪法的国家当中，规定国家公职人员必须进行宪法宣誓的国家有97个，我们是第98个了。进行宪法宣誓制度是一个什么概念呢？各级人大及其常委会选举任命的或者决定的国家公职人员都必须向宪法宣誓，效忠宪法、维护宪法、忠于宪法。我们现在看美国总统就任，就要宣誓，我们香港特区行政长官要宣誓，下一个我们也要宣誓了。我们的国家主席、我们的总理，甚至我们的省长，我们的市长，只要是由人大、由各级人大或常委会任命的或者决定的公职人员都要进行宪法宣誓。通过这种宣誓制度来培养国家公职人员对宪法的这种敬畏、尊崇、信仰。宪法不是一个可有可无的东西，它就在我们生活当中，是我们必须每天要面对的、要维护的、要遵守的一个基本准则。同志们注意，这几个方面，你看上去，虽然没有什么，我们刚才说的四中全会《决定》推进法治领域改革，是把长远目标和阶段性任务结合起来，都是切实可行的，非常务实的一些举措，能落实到位的，我能做的，我就规定下来的，做不到的，或者做不到的我就不写进去，维护宪法的权威、提升宪法的地位，树立宪法的意识，弘扬宪法的精神，这几个方面，都是非常实在的一些举措。

这两年我们新一届中央执政团队，包括设立烈士纪念日，抗战胜利日等，这都是一些看上去不大，但是都是一些非常重要的一些举措。这次宪法日的设立和宪法宣誓制度的确立，意义十分重大。那么，这表明什么？我们这次提出来，我们首要的，我们提的举措第一个就是宪法。所以，我们抓住了根本，抓住了重点，抓住了关键领域、关键环节。同时提的举措很实在，又能很快够落实到位，特别是方向正确。

我们到越南发现，2013年越南进行宪法的修改，差点就失控了。当时越南发动全民来讨论、提出修宪的建议，于是各种各样的思潮就出来了，尤其是有西方背景支持的一些团体、学会、专家学者提出了各种主张。总的一条就是多党制、两院制，三权分立，直选。现在越南搞成了四驾马车：总书记是一个人，总理是一个人，国家主席是一个人，国会主席是一个人，四个头、四驾马车，群体之间互相牵制、互相制约，差一点就失控了。后来我们中央特别提及过越南共产党方面，就是你搞西方宪政的最终的一个后果就是一个，就是越南共产党丢掉政权，没有别的。

所以，方向不正确、道路不正确是要出大问题的。大是大非的问题把握不准，是要出大问题的。我们到越南去看，经济相当落后，到目前为止越南只有一条高速公路，就是从河内到中国广西的边境，就那么一点点，其他地方一条高速公路都没有，这跟他们的党不够强大，领导不够有力有很大的关系。所以，我们这些决定就亮出了我们的亮剑，就是我们的大是大非问题不能含糊，宪法问题不能含糊，我们强调依宪治国、依宪执政，但是绝对不能搞西方的宪政，绝对不能走到西方的宪政道路上去，这个很重要。

 

（2）执法领域：严格执法

执法领域现在问题比较多：有法不依、执法不严、违法不究甚至以权压法、权钱交易、徇私枉法、执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象仍然存在、执法司法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为突出，老百姓深恶痛绝。对执法问题必须下大气力解决，针对这些问题，《决定》从六个方面提出了具体的举措。

第一，依法全面履行政府职能。推行政府权力清单制度。这个非常重要，就是每一级政府，每一个部门到底有哪些权力，一项一项列出来，这叫权力清单制度。这就把政府的权责明确，没在清单当中的，你就没有权力。有两个清单，一个是权力清单，一个是负面清单。对政府我们叫权力清单，对企业的管理我们叫负面清单，禁止你做的，就是你不能做的，其他都是可以做的。比如说上海自贸区就搞一个负面清单，对外来的投资者来说，有哪些事情是不能做的，都要列出来，除此之外，就都是不限制的，都是自由的。对政府就是一个权力清单，那时候什么是可以做的，除此之外你什么都不能做。凡是没在这个单子上面，你都不能做，这就是权力清单，就是从根上来治理这个不作为或者乱作为的问题。

第二，健全依法决策机制。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。这个非常重要，过去我们经常讲，追责，有权无责，特别是集体无责，因为重大决策都是政府集体做出来的，不好去追究某一个人的责任，这块一直是一个空白。健全依法决策机制，建立行政机构内部重大决策合法性审查机制，特别是后面那一句话更加重要，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查制度，重大的决策，谁做出的决策，终身追究，而且是责任倒查机制，这就能够控制住妄决策。我们很多地方，换一任领导地方就搞一阵规划，特别是有的在五年之内，搞三到四次规划，上大项目、上大工程，引发群体事件，形象工程、重点工程，未经充分论证、未经科学评估，也未经老百姓的意见就上马项目，最后上报一说，这个项目就下马，不了了之，损失没人承担，责任没人追究，这个不行，这个就是重大决策的合法性审查机制。

第三，深化行政执法体制改革。推进综合执法，理顺城管执法体制。这就是执法，刚才讲的决策，首先讲权力清单，然后讲了行政决策，再讲这个行政执法。要深化行政执法体制改革，要推进综合执法，特别是要理顺城管执法体制。现在都是分散执法，各个部门都有执法权，都有执法主体，都有执法队伍。综合执法，就是统一到一起，一个综合的执法部门统一执法。特别提到一个要理顺城管执法体制，因为城管执法这些年来是老百姓反应突出强烈的问题，没有哪个地方的城管是受欢迎的，是一个很尴尬的角色。城管顾名思义只有城市才有，在中央是没有主管部门的，也没有城管总局，它是各个城市自己的一个机构。那么城管执法到底执什么？它和市政管理有什么关系？跟工商局有什么关系？跟卫生局有什么关系？都不是很清晰。

比如说，路灯、道路广告牌的设立到底谁来管、谁来审批？有的城市是城管在批，有的是市政在批，各个城市都不一样。城管执法到底怎么执？角色怎么定位？法律性质是什么样的？职责范围是什么样的？执法手段到底有什么？是可以强行地抢夺、摧毁，还是微笑文明地盯着你不得不走等，这都得有一个套路，有一个规矩，不然的话，久而久之损坏的是城管的集体形象，也是损害了国家政府的形象，所以说要理顺城管执法体制。

第四，要坚持严格规范公正文明执法。完善执法程序，建立健全行政裁量权基准制度，全面落实行政执法责任制。这是执法程序，提了一个要健全行政裁量权基准制度，就是不能幅度太大，可罚可不罚，可罚两万也可以罚两百，这个不行，要有一个基准，而且要全面落实行政执法责任制。

第五，强化对行政权力的制约和监督。完善纠错问责机制，讲的是行政监督，纠错问责。

第六，全面推进政务公开。

坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开。

《决定》从六个方面对执法改革提出了要求，进行了部署，都非常重要，非常强硬。

（3）司法领域：公正司法

当前司法领域存在的司法不公、司法公信力不高等突出问题，一些司法人员作风不正、办案不廉、办金钱案、关系案、人情案、吃完原告吃被告等。这块不是我说的，是总书记说的吃完原告吃被告。司法不公的深层次原因是在于司法体制不完善、司法职权配置和权利运行机制不科学、人权司法保障制度不健全等。针对这些问题，《决定》提出了六个方面的改革举措。

第一，完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度。建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，这一条非常的要害。如果领导干部要对某一个案子打招呼、要插手的话，都要记录在案的。不论是正面的，还是负面的，是徇私的，还是依法的，都要记录在案，要建立领导干部干预司法活动，插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。根本没人敢去打这个招呼了。

 第二，优化司法职权配置。最高人民法院设立巡回法庭，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。这为了解决这个司法权地方化的问题。法院不属于地方，但现在地方对它的制约比较大，管人、管钱、管物、管房子、管福利等，所以地方的司法权利往往是受制于地方行政权利。所以，提出来要在最高人民法院设立巡回法庭，我们最高人民法院每年受理的案件有一万多起，根本办不过来，所以在考虑在一些地方设巡回法庭，受理和直接受理行政和民商事案件。还有，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院我们现在是按照行政区划，省、市、区县到乡这样设置的，下一步可能是跨区域设的，比如在北京和天津上面设一个法院、检察院，就是跨行政区划。或者比如说在通州区和平谷区上面设一个法院，就是类似于这种，打破以行政区划来设立法院、检察院这种界限，最大限度地减少地方对司法的干预。

 第三，推进严格司法。推进以审判为中心的诉讼制度改革，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制。这个非常厉害，就是以后法官独立办案，谁办案谁负责，但是要实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制。就是这个法官，你办的案子，你对这个结果要终身负责，不管你今后调走了，还是退休了，还是调离了，还是提拔了，谁办的案子，谁终身负责，而且要错案责任倒查问责，就不会出现我们现在很多这种错杀、冤杀的，杀了十年、二十年中旬又出来的。终身追究，不能说我捞一笔就辞职了，下海了也得把你抓回来，跑不掉。终身负责，就促使这个法官、检察官，办案人员真正的依法办案，否则你一辈子就背着这个案子的结果，一直跟着走。

第四，保障人民群众参与司法。完善人民陪审员制度。

第五，加强人权司法保障。

第六，加强对司法活动的监督。

现在要改革这个立案制度，实行有案必立。过去，我们是立案审查制度，就是起诉到法院去了，审查看看你这个符合不符合条件，有没有证据，通知你立不立案，或者驳回，现在没有这一说了。有案必立，就是立案是无条件的，只要你起诉他，法院一定要给你受理，这个是一个重大的变化。防止立案这个环节出现腐败，就不做立案的审查，有案必立，这个是司法领域的改革。

这几项制度也是针对性很强的，都是为了解决司法不公，司法权受制于地方行政权利，有的法官在金钱、人情、关系司法腐败等等突出的问题。

 

（4）守法领域：全民守法

当前，我们部分社会成员遵法信法守法用法、依法维权意识不强，一些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强、能力不足，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在。针对这些问题，《决定》提出了四个方面的举措。第一个是推动全社会树立法治意识，把法治教育纳入国民教育体系。第二个是推进多层次多领域依法治理，发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。第三个是建立完备的法律服务体系，完善法律援助制度。第四个是健全依法维权和化解纠纷机制。

这个非常重要，就社会领域来讲，这是我们的一个特色，特别是我们人民调解制度。比如说目前我们已经建立了人民调解组织81.7万个，每年调解各类矛盾纠纷900多万件，调解成功率达到90%以上，不仅如此，近年来针对行业性、专业性矛盾纠纷大量上升的情况，大力加强行业性、专业性矛盾纠纷调解，指导各地在医疗卫生、道路交通、环境保护、劳动人事、物业管理等领域建立行业性、专业性调解组织，调解矛盾纠纷。

比如说，到目前为止，全国建立医疗纠纷人民调解机构有3396个，人民调解2.5万多人，2010年以来，全国共调解医疗纠纷24.6万件，调解成功率达到88.8%以上，有力地缓解了医疗矛盾。北京好象是2000年成立的这样一个机构，全国是第一家。以后我们还要强化这种人民调解制度。

以上是我们《决定》三个大的方面的内容，第一个是法治道路，第二个是法治总目标，第三个立法、执法、司法、守法四个领域里的一些具体举措，四加六加六加四，加起来总共是20个大的方面的改革举措。这就是四中全会决定的核心内容。

三、四中全会《决议》关于加强重点领域立法的问题

四中全会明确提出，建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。并将形成完备的法律规范体系作为建设中国特色社会主义法治体系的重要任务。立法先行，完善法律体系，形成完备的法律规范体系，这是全面推进依法治国的前提和基础。目前我国的立法，与过去相比，发生了很大的变化，应该说我们大规模的立法任务已经完成了，中国特色社会主义法律体系已经形成，我们国家和社会生活的各个方面总体上已经实现了有法可依，目前我们立法的主要任务就是完备法律体系，同时提高立法质量，还要保证宪法法律的有效实施，就做这三个方面。

完备法律体系即补缺，缺什么补什么。还有就是立法的精细化，就是整个房子的框架盖好了，门窗都有了，下面就是精装修的问题，买什么家具、买什么窗帘、刷什么墙、搞什么地板，就把这个房子精装修了，所以要完备这个体系。提出来要加强重点领域立法的问题，这次四中全会《决定》提出立法任务大概120多项，185项改革举措，涉及了七个方面。

第一个是关于公民的权利保障。第一条，要加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯。在加强重点领域和完善法治的第一条就是讲的这个，就是人权的保证。所以我们说，这个《决定》是尊重法治发展规律，把人权摆在首要位置的。

第二个是关于经济领域的立法项目。比如说，提到要健全以公平为核心原则的产权保护制度，加强对各种所有制经济组织和自然人财产权的保护制度，清理有违公平的法律法规的条款。比如说，国家保护企业以法人财产权依法自主经营、自负盈亏，企业有权拒绝任何组织和个人无法律依据的要求。比如说，加强企业社会责任立法。比如说，编纂民法典。

第三个是关于政治领域的立法项目。比如说，完善国家机构组织法。比如说，我们到底每一个机构有什么职权职能要规范。比如说，我们到底是多少个部委、多少个厅局要规范。不能朝令夕改，每换一届政府，就要调整政府部门组成，这个恐怕得有一个章法。比如说，卫生和计划生育合在一起，你得有一个说法，分就分，合就合。加快推进反腐败国家立法，完善惩治和预防腐败体系，坚决遏制和预防腐败现象。比如说，要完善惩治贪污贿赂犯罪法律制度，把贿赂犯罪对象由财物扩大为财物和其他财产性利益。所以这个很细的。

第四是文化领域立法。要制定公共文化服务保障法，要制定文化产业促进法，制定国家勋章和国家荣誉称号法，要加强互联网领域立法。关于这个国家勋章和国家荣誉称号法，我们现在正在启动这个法，这个法很重要，对每一个领域的，包括军事的、经济等领域，都有一个国家荣誉称号，作为国家勋章，得有法律，全国劳模无论是一级还是二级，得有一个建章立制，得设一套体系。比如说，医疗行业有怎么样的荣誉称号？有怎么样的勋章，有怎么样的终身成就？这都要有一套制度定下来。这个是文化领域的。

第五是社会领域立法。我们要依法加强和规范公共服务，完善教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、食品安全、扶贫、慈善、社会救助和妇女儿童、老年人、残疾人合法权利保护等方面的法律法规，要加强社会组织立法。目前我们慈善事业法正在启动，中医药法已经列入明年的计划，，基本医疗卫生法也列入五年立法规划，也在抓紧推动等。

第六个是国家安全立法。要加快国家安全法治建设，抓紧出台反恐怖等一批急需法律。我们刚刚通过了反间谍法，现在正在起草这个反恐怖法，要推动公共安全法治化。

第七个是生态文明领域立法。要强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本等。

从这几个方面来看，实际上我们整个重点领域立法，都是与我们全面推进深化改革相配套的，都是我们全面深化改革的重点领域和关键环节的一些重要法律制度。有的是补缺，过去没有的要补上，有的是什么呢？要修改、要完善，或者要加强。比如说环境保护，要加大违法成本，这就属于要加强的。

提高立法质量主要是解我们很多立法质量不高的问题，那么推进科学立法、民主立法，要紧紧抓住立法方面这个关键。总的来说，就是要确保立出的法切实管用，要站的住、行得通、真管用，要接地气，要能够落实实施到位，这个很关键。比如说，我们在当初制定侵权责任法的时候，当时我们就针对当前我们医患矛盾比较突出的现象，就在思考怎么设定医患双方的权利义务关系，这个怎么弄，当时也费了很多周折，也考察了很多国家的制度，也了解了各个地方的情况。既要考虑到我国现阶段的公共医疗服务水平还不高，老百姓看病难，医患双方的信息和专业知识不对称的实际情况，也要切实保证广大患者的合法权益，也考虑医疗行为的不可控因素，和医务人员症状行使权利，切实保护医务人员的合法权益，促进医学、科学的进步和医药卫生事业的不断发展。所以，设定这个法律制度，这个权利义务关系，既让患者感到有保障，也让医务人员感到有依靠，避免医务人员因产生畏惧和抵触情绪不敢行医造成医疗事业萎缩、停滞的现象。

后来我们注意到国外包括德国等国家，处理医患关系的主要依据是什么？中心一条就是抓住本质上医患关系就是提供和接受特定服务这么一个关系，我们紧紧就围绕这一点来做文章，尽可能地科学合理设定这个医患关系，医者的权利义务，患者的权利义务，最后我们在《侵权责任法》专门设了第七章，就是关于医疗损害赔偿这一条，就把双方的关系设定到位。现在看来，这个规定基本上还是合理的，但是还需要进一步调整和完善。

就类似于这种，每一个领域里面关系的调整，都非常的困难，现在的医患关系不是过去的医患关系，所以要提高立法质量，就首先要紧紧立足这个国情和实际。

最后是我们要完备体系，我们要提高质量，还有一个就是要保障实施，特别是要发挥立法的引领和推动作用，让立法真正地起作用，我们也有一些做法。比如说，这两年来，我们积极发挥立法的引领推动作用，做了一些立法。改革成熟的就及时上升为法律，比如说我们通过决定，常委会放开单独二胎政策，调整计划生育政策，让地方根据情况的制定地方的相应法规，这就是条件成熟了，就及时地立法。还有一些是，情况发生变化了，需要修改或者废止的，比如说去年我们就通过立法废止了劳教制度。我们修改了大量的法律法规。第三个就是说条件不是很成熟，又迫切需要立法的，我们就要授权。比如说广东行政体制改革，比如说上海自贸区的改革，比如说在北上广设立知识产权法院，先授权再试点，不能先试点再立法。第四个就是进行立法解释，如果对这个立法原因认识不清的，进行立法解释。比如说我们对刑法做的解释，比如说刚刚前不久还对公民姓名权做了立法解释。

这个山东有一个案子，有一对夫妇给孩子起名叫北燕云一，上户口给拒绝了，派出所说，你这个父母既不姓北，也不姓北燕，一点关系都没有，叫北燕云一，还四个字，就不受理。他们就开始起诉到法院，层层地往上告，最后最高人民法院请我们的法工委拿意见，这个到底怎么来理解，我们就做了一个立法解释。就是到底可以随父姓，还是可以随母姓，还是可以不随父母姓，我们经过反复的研究，就对公民的姓名权的问题，做了一个解释，提了几条原则。比如说我们提出的原则上要随父姓或者随母姓，也可以随父母之外的其他有附带关系的，比如祖母、外祖母这样一些有抚养关系的，或者其他的有赡养关系的，都可以。这都是过去没有出现问题的，现在出现了新情况了，立法就要及时跟进来，做出解释。

以上，这两个小时的时间，向同志们简要地介绍了我学习这个四中全会决定精神的一些体会和思考，不一定成熟，请同志们批评指正，谢谢大家！

责任编辑：李丹华

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