清理规范优惠政策 推动经济转型升级

 

【事件介绍】

 

国务院：全面清理规范税收等优惠政策

12月9日，记者获悉：国务院近日发布通知，全面清理规范税收等优惠政策，凡违法违规或影响公平竞争的政策，都要纳入清理规范的范围。既要规范税收、非税等收入优惠政策，又要规范与企业缴纳税收或非税收入挂钩的财政支出优惠政策。各地专项清理情况应于2015年3月底前报送财政部，由财政部汇总报国务院。

为什么要对税收优惠等政策进行全面清理规范？清理规范的重点在哪里？填平了“税收洼地”，今后地方政府用什么来吸引企业投资落户？记者第一时间采访了有关专家。

清理规范的重点，既包括税收优惠政策，也包括财政补贴等变相优惠政策

“此次全面清理规范税收优惠政策，一大特点就是上下联动，不但各地区要同步开展清理规范工作，各有关部门也要按照统一要求依法进行清理规范。”财政部财政科学研究所所长刘尚希表示。

刘尚希说，当前各类税收优惠政策，“条条块块”是交织在一起的。有一些是国家部委在审批区域规划等事项时，将税收优惠政策加进去了；还有一些是地方自行出台的税收优惠政策，包括对企业先征后返、给予财政补贴等变相税收优惠政策。根据国务院通知精神，这些都在清理规范之列。

通知要求，各地区、各有关部门要认真排查本地区、本部门制定出台的税收等优惠政策，特别要对与企业签订的合同、协议、备忘录、会议或会谈纪要等进行全面梳理，摸清底数，确保没有遗漏。通过专项清理，违反国家法律法规的优惠政策一律停止执行，并发布文件予以废止。

同时，规范非税等收入，严格财政支出管理，也是此次清理规范的重点。通知明确，严禁对企业违规减免或缓征行政事业性收费和政府性基金、以优惠价格或零地价出让土地；严禁低价转让国有资产、国有企业股权以及矿产等国有资源；严禁违反法律法规和国务院规定减免或缓征企业应当承担的社会保险缴费，未经国务院批准不得允许企业低于统一规定费率缴费。未经国务院批准，各地区、各部门不得对企业规定财政优惠政策，包括先征后返、列收列支、财政奖励或补贴，以代缴或给予补贴等形式减免土地出让收入等，坚决予以取消。

其他优惠政策，如代企业承担社会保险缴费等经营成本、给予电价水价优惠、通过财政奖励或补贴等形式吸引其他地区企业落户本地或在本地缴纳税费，对部分区域实施的地方级财政收入全留或增量返还等，要逐步加以规范。

 

除法律法规规定外，各地不得自行制定税收优惠

“坚持税收法定原则，统一税收政策制定权限，是切实规范各类税收等优惠政策的前提。通知明确，除法律法规规定外，各地区一律不得自行制定税收优惠政策，未经国务院批准，各部门起草其他法律、法规、规章、发展规划和区域政策都不得规定具体税收优惠政策，这一点很重要。”上海财经大学公共政策与治理研究院院长胡怡建教授表示，这意味着，税收优惠政策将由国家统筹考虑制定，各地不能自行其是，将有利于避免政策的随意性，减少政府对市场的干扰。

据有关部门统计，我国现行税收优惠政策尤其是区域性税收优惠政策过多，已出台实施的区域税收优惠政策约50项，几乎囊括了全国所有省份。

税收优惠政策过多过滥，很多是地方政府为抢税源而导致的恶性竞争。有的企业到地方去投资，往往是“货比三家”，谁给的优惠多就在哪儿投；有的地方政府招商引资心切，向企业许诺只要前来投资落户，就可以通过政府的税收返还变相减免税。“这样的恶性竞争，实际上并没有给当地经济带来多大好处。虽然表面上GDP上去了，但国家资产遭贱卖，税收收入流失，付出的代价是很高的。”胡怡建表示。

“靠税收优惠政策形成的‘税收洼地’，危害性很大。一是造成不同区域企业之间的税负不公平，二是造成同域内不同企业之间的税负不公平。”刘尚希认为，过多过滥的税收优惠，很大程度上阻碍了市场在资源配置中发挥决定性作用，不符合建立现代财政制度的要求。通过全面清理规范将“洼地”填平，有利于维护公平的市场竞争环境，着力清除影响商品和要素自由流动的市场壁垒，促进形成全国统一的市场体系。同时，也有利于严肃财经纪律，预防和惩治腐败。

招商引资要在营造良好市场环境上多下功夫

长期以来，税收优惠等政策被地方政府视为招商引资的有效手段。全面清理之后这个手段失效了，地方政府靠什么来吸引企业投资落户？

“地方政府招商引资，不是恶意竞争打乱仗，更不能用承诺‘好处’收买拉拢企业，这样做百害而无一利，也是不可持续的。”刘尚希认为，税收优惠清理规范之后，地方政府迫切需要转变思路，在营造良好市场环境、提高办事效率和服务水平上多下功夫，以此吸引和留住企业。这样，市场的“手”与政府的“手”才能形成合力，促进经济社会健康发展。

“清理规范税收优惠，并不是‘一刀切’全都取消。国家统一制定的税收等优惠政策，包括大力发展高新技术、培育新兴产业、积极支持小微企业加快发展的税收优惠政策，应当不折不扣地继续执行。”胡怡建认为，在扎实开展清理规范工作的同时，还要建立健全长效管理机制，确保税收优惠等政策的科学性和有效性。

比如，建立评估和退出机制，对不符合经济发展需要、效果不明显的政策，财政部等有关部门要及时提出调整或取消的意见，报国务院审定。同时，健全考评监督机制，强化责任追究机制，建立信息公开和举报制度等，对税收等优惠政策的制定、调整或取消等信息，要以适当形式及时、完整地向社会公开，加强监督，及时查处并纠正各类违法违规制定税收等优惠政策行为。

 

清理规范优惠政策大有必要

已经无法统计，这是中央第几次作出这样的规定了。因为，除专门下发这样的通知之外，还在许多文件和会议上有过具体规定和要求。但是，不需要多长时间，类似问题就再次发生了，而且愈演愈烈，给的政策越来越优惠。特别是金融危机爆发以来，各地为了保增长、抢项目，更是把优惠政策用到了极致。而在这轮比拼优惠政策中，央企则成为了最大的受益者。

我们说，在改革开放初期，为了吸引更多的外资来中国投资，中央出台了一系列的优惠政策，包括税收、土地、资金等。也正因为如此，许多外国投资者也就选择了来中国投资，从而为中国的经济发展注入了强大活力，有效缓解了中国在发展过程中资金不足、技术不够、设备落后的矛盾。

但是，随着中国经济发展速度的不断加快，经济实力的不断增强，继续依靠优惠政策来吸引投资、吸引技术、吸引资金的方法显然已经不符合经济社会发展要求了，需要作出调整与优化了。如原来给予外商投资33%的所得税优惠政策，就被调整为25%，实现国民待遇平等化。这样的调整与优化，显然有利于提升国内企业的市场竞争力。

然而，从地方政府发展经济的手段来看，中央层面的思路调整和思维转变，并没有在地方产生化学反应，实现理念转变。更多地方仍然采用传统的拼政策、比优惠来吸引投资，给投资者以物质方面的诱惑。其中，税收和土地价格是最主要的两个方面。

就税收政策来说，只要是地方政府喜欢的项目，不管是不是符合产业政策，也不管有没有市场前景，都可以给予大规模的税收政策优惠。尤其是大项目，更是可以把政策无尽放大。如一些地方将所得税减免政策放到10年以上，有的则将增值税和营业税等地方留成部分也全部返还给企业和投资者。更有一些地方，对企业高管、技术骨干等的个人所得税也通过返还的方式予以减免。结果，一个大项目，不知道要地方付出多大的代价才能吸引到手。而这些项目，往往都很难产生应有的效益。

而土地价格优惠，则是地方吸引投资项目又一种重要手段。可以这样说，几乎所有被地方政府列为重点项目的用地，都是价格远低于国家规定价格的，很多还是零地价。一个值得注意的现象是，日本企业往往都是喜欢以最少的土地建最多的厂房的。但是，到了中国，也开始不惜一切代价地要地了。原因就在于，地价太便宜，可升值的空间太大。如此一来，被企业无效益占用、损失浪费的土地就十分严重。

而过度比拼的结果，就是地方政府的负债越来越多、税收的增长潜力越来越小。但是，为了政绩，又需要税收等来包装，于是，就反革命地向其他企业收税、收费，导致其他企业、特别是中小企业负担越来越重。

 

必须注意的一个事实是，为什么中央出台的税收优惠政策，很难落实到企业当中，很难成为拉动经济增长的重要手段。十分重要的一个原因，就是地方政府为了拉项目留下的窟窿太大，必须用税收来弥补。自然不愿意把税收优惠政策落实到位了。

不仅如此，大量、过度的优惠政策，还引发了许多腐败问题，如给国有企业投资的项目提供商品房开发用地，并通过一定手段给经营者提供价格优惠等。而对其他所有制企业，则通过一定渠道转移利益，造成国有资产流失。

更重要的一点，由于地方政府过度地提供优惠政策，还使得很多企业把注意力过多地放在争取优惠政策方面，而严重忽视了技术、质量和品牌的提升和培育，导致企业的竞争力受到严重影响。

总之，对地方政府擅自出台优惠政策的行为，必须严厉控制、坚持遏制，并迅速进行调查，对不符合规定的政策坚决取缔。

大尺度的“税收优惠”该退场了

从经济学角度来看，财税对市场的调节可以说是最直接的方式。尤其是在招商引资的狂飙之年，哪个地方没几项大尺度的税收优惠政策，好像都不好意思去台上推销自己。这些年，一些地方的税收“土政策”，几乎到了撕破脸恶性竞争的地步：为了示好于资本要素，全然不顾财政支出的风险。此前，甚至还有招商标语雷倒民众——“老板怎么安心怎么办”、“老板怎么开心怎么办”。雷人标语的背后，更值得反思的，是地方部门在“比较优势”中削减脑袋朝税收政策“开口子”的惯性。

据统计，2010年和2011年全国因减免税减少财政收入1.63万亿元和1.51万亿元，两年间财政收入减少超3万亿元，区域性税收优惠是这方面的重要原因。财政部部长楼继伟此前更直言，中国现行税收优惠政策尤其是区域优惠政策过多，已出台实施的区域税收优惠政策约50项，几乎覆盖了全国所有省区市，有些地方政府或财税部门执法不严或出台“土政策”，甚至通过税收返还等方式变相减免税收，制造政策“洼地”以提升投资吸引力。

为什么“税收优惠”成了人人爱的看家武器？答案有三：

一是在改革开放初期，税收优惠确实创造过发展奇迹。从经济特区、经济技术开发区，到保税区、出口加工区，一系列多样化的特殊功能区，在分享税收红利的同时，确实以外向型经济推动了地方快速发展。尝到过甜头，难免容易“上瘾”。

二是税收优惠在招商环境中，属于最可以“偷懒”的部分。譬如公共服务水平、交通设施、人员素质等，提升起来谈何容易，但税收便利是分分钟可以搞掂的事情。

三是税收优惠成了撒娇哭穷后的“糖果”。这些年，但凡发展不好的、需要扶持的、体现关照的，好像都要条件反射似地在税收优惠上分一杯羹。结果，优惠政策就成了唐僧肉，越来越混乱无序。

随着市场机制越发成熟，特殊的财税、土地优惠措施，反而扭曲了市场机制和企业行为，长远而言，也损害公共利益。譬如，出口低报和进口高报，可以使已过减免税期限的外商投资企业处于亏损或微利状态。外资企业借此规避境外税收，地方政府可以将外商投资稳定在本地，却损害了国家的税基。因此，今年6月1日，国税总局已正式实施2014年减免税统计调查实施方案。财政部针对开发区财税政策执行情况及税收征管质量的专项检查在近两年也在进行，其中，2013年的检查范围覆盖12个省份的62个国家级、省级开发区。一个共识渐次清晰：大尺度的“税收优惠”该清场了。

 

10月29日，世界银行发布了《2015年营商环境报告》，指出经济下行压力加大，营商环境更成为经济体兴衰成败的重要因素。大到一个国家，小到一座城市，税收便利固然重要，新常态下，更重要的，还是便利的服务、安全的环境、稳定的政策、公平的法治等环节。地方税收优惠政策退场之后，职能部门也许该坐下来想想还能做些什么。

【启示与思考】

既然是全面清理规范，就说明除法律法规的规定外，各地不得自行制定税收优惠政策；已经制定并实施的税收优惠政策，必将在这次全面清理规范中被一笔勾销。那么，填平了、没有了“税收洼地”，地方政府如何“筑巢引凤”呢？用什么来保证GDP增长呢？用什么来证明自己的政绩呢？

其实，在招商引资问题上，不少地方政府一直走的是一条不正确的道路：从曾经的“LQK”政策，到层层、人人下达任务；从口头承诺给予优惠政策，到签订书面合作协议；从减免各类税收，到开通各种绿色通道……要么与法律法规打擦边球，要么就是明目张胆违纪违法。地方政府如此委曲求全，引来了“虚胖”的“金凤凰”，创造了“带血”的GDP，而受伤的是环境利益和百姓健康，受损的是法律法规的尊严和政府的公信力。

招商引资寄希望于“税收洼地”，这条道路走不通了。税收优惠全面清理规范后，地方政府必须转变思路，在营造良好市场环境、提高办事效率和服务水平上多下功夫，这样才能吸引和留住企业。十八大报告指出，要让市场在资源配置中起决定性作用，那么，地方政府的招商引资必须将市场之“手”与政府之“手”形成合力，才能促进地方经济社会健康发展。

税收统一了，大家就不会把心思总花在挖墙脚的内耗上，有利于企业努力进行产业升级，最终实现地区协同，资源互补发展。

欢迎继续关注经典案例。

（转载请注明来源：宣讲家网站71.cn，违者必究。）

责任编辑：艾磊

文章来源：http://www.71.cn/2014/1222/793580.shtml