李良栋：用依法治国打破历史周期律

 

李良栋     中共中央党校政法教研部教授、政治学专业博士生导师

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党的十八届四中全会开了有一段时间了，但是全国各个层面深入学习加深理解，准确把握四中全会《决定》的精神热潮还没有消解，今天上午我们大家能够聚集一堂共同讨论这个问题就是准确把握《决定》的精神。那么为什么四中全会《决定》的精神引起了全党全国人民乃至世界的关注呢？我想它决不是偶然的，因为党的十八届四中全会是改革开放以来甚至是新中国建立以来，以中央全会的形式专门集中讨论社会主义法治建设问题，可以说是第一次。而党的十八大以后我们面前的任务非常艰巨，需要破解的矛盾和问题千头万绪。

为什么要集中精力研究思考社会主义法治建设问题呢？那就是因为党的十八大以后，这一代中央领导集体产生于党和国家重要转折的历史关头，我不敢说危难之际那说错了，但至少是重要的历史关头，成熟于全面推进改革开放新的历史实践之中。一中全会、二中全会我们不说了，就产生新一届中央领导集体，确定了一些重大问题的发展目标。三中全会集中讨论全面深化改革问题，这届中央领导集体建立以来，大家都亲身经历亲眼看到，一个是坚定不移地恢复发扬我们党优良传统和优良作风，坚持党的一切为了群众，一切依靠群众的群众路线，出台八项规定，集中全力出重拳反击腐败，收拾人心。另一方面并不是在推进改革开放的问题上像以往这样雪拥蓝关马不前，而是一种新的历史时机，新的历史要求，特别是全面建成小康社会新的急切的历史要求，通过三中全会确立了全面深化改革的纲领。

经济体制改革、政治体制改革、文化管理体制改革、社会管理体制改革、生态文明建设、党的自身建设的改革诸如此类等等。那三中全会一个非常重要的论断那就是全面深化改革的总目标是完善发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。我们改革最终要使社会主义制度的优势功能充分发挥出来，而它的实现途径是实现国家治理体系和治理能力的现代化。国家治理体系主要是我们的制度体系，国家治理能力主要是这个制度的执行力，这是习近平对国家治理的把握和理解，跟学术界一些人把西方那个治理简单照抄照搬，把中国治理和西方治理简单地等同完全不同的。而推进国家治理呢？无论是深化经济体制改革、政治体制改革和其他各方面的改革，毫无疑问它内在要求和呼唤社会主义法治，只有实现社会主义民主政治的法治化，全面改革才能获得切实有效的成果。国家治理体系和治理能力的提高才确实有坚强有力的保障，所以四中全会正是围绕于此，集中精力专门讨论社会主义法治建设问题的。

一、社会主义法治建设的必要性及深远意义  

（一）社会主义法治是打破历史周期率的必然选择

我想谈的第一个部分就是四中全会《决定》关于社会主义法治建设的一些论述，是对社会主义法治理论的新拓展，至少人类社会产生阶级进入国家的时代以来，一个国家依靠什么进行治理，历来是占统治地位这个集团常常在苦苦思考的问题。治国理政古往今来看法观点可以说是成千成万，但是其中最主要的无外乎两种形式，一个就是人治。把一个国家、一个民族的前途命运寄托于一两个圣君贤主的身上，人治在一定时候、一定历史条件下有效但是它不能长久。

毛泽东当年在延安和黄炎培先生在枣园的窑洞的灯光下彻夜长谈，谈到如何打破历史周期率的问题。毛泽东当时有一个回答，他说我们能够打破这个历史的周期，这就是民主，让人民群众起来才有国家政治行为，才不会人亡政熄。而法治呢？这是国家治理主要依靠一整套的法律制度，并且把它具体转化为法治建设的实践。法治是国家的治理，国家的希望寄托在整个法律的基础之上，认为法律更长远，更可靠，更稳固。所以说到这里我还想说清，理解社会主义法治应该说清的一个问题是老问题了不是新问题，但是在现实生活中我们常常自觉不自觉地把两者混淆起来，那就是水治的治和刀制的制，刀制的法制通常是指一个国家成形的一整套法律规范制度，它主要是静态上的法律规则和法律规定，我们讲的立法主要是在这个层面来解决问题。

而水治的治不仅包括刀制的法制，一讲到法律制度，还包括有法必依、执法必严、违法必究，它是一个动态的法的运作过程。所以水治的治毫无疑问比刀制的制内容更丰富，外延更广阔，我们今天讲的社会主义法治主要是水治的治，这是我们理解把握中国特色社会主义法治体系首先需要说清的一个问题。

在社会主义建设的历史上，如何看待社会主义法治问题，是经历了一段艰难曲折的长期探索，社会主义国家是按照马克思主义科学社会主义理论建立和发展起来的。但是科学社会主义创始人马克思、恩格斯生活在19世纪中叶，它根据自由竞争资本主义暴露出来的一些矛盾和问题，深刻地揭示了资本主义社会的基本矛盾，生产资料私人占有或者生产社会化的矛盾。单个企业生产有组织性和整个社会生产无序性这个矛盾表现在政治关系上就是阶级对阶级的斗争，工人阶级和资产阶级的斗争。马克思和恩格斯认为这个矛盾依靠资本主义社会自身解决不了，它必然由一个更进步更文明更合理的社会主义制度来取代。“两个必然”就是建立在这个基础之上。马克思是学法律的，所以在创建科学社会主义体系理论的过程中，他坚决地深刻地揭示了资产阶级法律的虚伪性和阶级性，由于资产阶级标榜它这个法律是全民的，是普世的，马克思说不是的，只是为了维护资产阶级本阶级政治解放，不是为了全人类解放。但是由于时代和历史的限制，马克思和恩格斯不可能亲身经历社会主义实践，他们不能也不可能对社会主义社会是否还存在着法律，如何建设社会主义法治提供准确无疑的回答。

 

列宁是亲身经历了社会主义实践，成功地领导了俄国十月社会主义革命，建立了第一个社会主义国家。当时政权建立以后首先面对的是外国帝国主义的武装干涉和国内的反革命叛乱，马克思说资产阶级政治统治被推翻以后，社会主义社会充分建立之前有一个历史过渡时期，这个过渡时期需要无产阶级专政讲的就是这个问题。所以当时不得不实行战时共产主义政策，但是一旦问题得到平息和解决，列宁和当时的俄国布尔什维克党马上转入新经济政策，发展商品经济。列宁晚年在领导组织推进商品新经济政策的活动中，他客观地看到商品经济社会主义是需要法律的，他说过这样的话，他说民事流转速度越快，法律也就越重要。民事流转也就是商品交换，与此同时他又提出无产阶级专政是不受任何法律约束的，这就为后来斯大林犯个人专断的错误、背离民主、践踏法治提供了理论空间。中国共产党和毛泽东同志在领导中国革命和建设的历史进程中，不能说不重视社会主义法治问题，我们否定毛泽东晚年的错误不等于否定毛泽东全部的历史功绩和历史贡献。

很多人认为毛泽东与社会主义法治完全背道而驰，常常引用他一个玩笑的话，当然毛泽东说过这个话，他说“我是和尚打伞无法无天”。我个人不这么看，毛泽东同志和我们党在新中国建立的时候是重视社会主义法治建设，是他和中国共产党老一代革命者领导人民制订了社会主义中国的宪法、刑法、民法，还有其他相关的部门法。但是毛泽东对社会主义法治观念没有坚持始终，一方面他看到了法治是非常重要的。50年代他说过这样的话，他说看来斯大林那种犯个人专断，背离社会主义法治的错误在欧美那些国家就不可能出现。为什么？因为他们有一整套成熟的法律制度，他是看到了这个问题。但是另一方面由于1957年反右斗争扩大化以后我们党逐渐的走上了组织错误路线。

鲁迅先生说过“长歌当哭，痛定思痛”，正是党的十一届三中全会前后，在总结正反两方面经验教训的基础上，我们党认识到社会主义跟民主法治之间须臾不可以分开。邓小平同志代表我们党深入地指出要避免文化大革命那种全局的错误，要从制度方面解决问题。我们要认真建设社会主义民主制度和社会主义法治，只有这样才能解决问题。他在这个基础上进一步强调，为了保障人民民主必须使社会主义民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法、注意力的改变而改变，因此要有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。尽管当年用的是刀制的制，邓小平同志用的刀制的制，其实已经蕴含了水治的治的社会主义法治思想，因为他还同时指出搞人治危险得很，只有搞法治才能够靠得住，显然这里面的法治已经同人治相对立起来了。

（二）我国社会主义法治建设的必要性

从1978年党的十一届三中全会以后，当代中国的历史掀开了改革开放新的一页，那么在改革开放的历程中，可以说具有重大意义的是党的十四大，明确了经济体制改革的主要任务和根本目标是建立发展社会主义市场经济。我个人认为十一届三中全会到党的十四大，那以前都是对社会主义经济体制改革的探索，无论是放权、利改税乃至承包制不是中国经济体制的根本变革，而是对原有计划经济体制的修补和完善。

那么1989年的政治风波以后，中国又一次处在历史发展的十字路口，我们抵制了全盘右的错误思潮以后，党内、社会上也有一些同志认为改革开放搞糟了、搞坏了，说辛辛苦苦30年一夜回到解放前，所以当时往回守的声浪比较大。

邓小平是个伟人，伟人不是完人，100年以后中国应该有人知道邓小平这个名字，100年以后中国人没有人会知道李良栋，现在中央党校的人基本上都不知道我李良栋，凡人跟伟人的差别就是在这，但是伟人是从凡人里面走出来的。第一他启动了改革开放，第二就是1989年政治风波以后，1992年的春天，他南巡发表谈话，当然“巡”这个词不好，这是封建主义用法，但是中国的知识分子、媒体常常用古代中国的那些东西用惯了。正是在南下视察工作的时候他发表了一连串的论述，其中有重要一条，就是计划多一点还是市场多一点都是手段，资本主义有计划，社会主义也有市场，计划与市场不是社会主义同资本主义的根本区别，石破天惊，这就打破了长期以来我们把市场经济跟资本主义看成是同一个东西这种固定的思维模式，为社会主义市场经济正名。

那建议发展社会主义市场既是要求尊重市场的一般要求，把市场作为资源配置的基础，尊重价值规律，讲求竞争规律。而另一方面又必须而且应当坚持社会主义的基本理念、基本原则，以公有制为主体多种所有制共同发展，以按劳分配为主体，多种分配方式并存，最后也是最重要的整个社会最终走向共同富裕。这是社会主义同资本主义的根本区别，一个是两极分化，一个是共同富裕，以社会为主义的主义要坚持共同富裕，以资本为主义的主义最终事实上是维护、保障两极分化。别谈那些抽象空洞的科学社会主义大理论，大道理，咱说点实的，差别就在这里，验证的标准也是在这。当然还有一个党的领导，但最根本的是共同富裕。

把社会主义这些理念跟市场经济一般规律结合一起，前无古人，十分艰难。马克思主义经典作家书本里面找不到现成答案，只能从实践中艰难困苦的进行探索，甚至直到今天这个探索我们仍然没有完成。我个人认为我们所有的矛盾问题都是社会主义理念跟市场经济没有结合好造成的。不然何以产生严重的腐败现象，不然何以出现这么大的分配差别，不然何以出现这么多种种社会问题呢？我想其原因在于此，没办法，我们只能在市场经济实践中继续探索。

所以我们现在只能说初步建立了社会主义市场经济的运作框架，对社会主义市场经济终极的理论认识我们并没有完全解决，所以党的十四大确立了社会主义市场经济作为我国经济体制改革的主要任务和根本目标。但是怎么探索社会主义市场经济只能在实践中艰难困苦地向前探索。党的十五大是发展市场经济5年之后，我们对社会主义市场经济多少有了一点了解，至少我们认为到社会主义市场经济应该是法治经济。当然法治经济不是市场经济的全部内容，但是至少有一个特征是依靠法律规范，1992年搞市场经济之后，全党全局全国人民做买卖，坑蒙拐骗、假冒伪劣就是从那个时候开始有增无减直至今天。

到了十五大的时候我们认识到必须推行社会主义法治，推行社会主义法治有两点，一个用法治规范国家的权力、政府的权力，为市场主体在市场经济海洋中遨游松绑。而另一方面要用法治来规范市场行为，防止市场经济负面作用对社会生活、国家生活的毒害和侵蚀。所以党的十五大及时地提出依法治国，建设社会主义法治国家的基本方略。这可以说是中国社会主义法治迈出了非常可喜的一步，十六大目的是全面规划，全面建成小康社会的目标，而十六大把全面依法治国基本方略得到全面落实列为目标之一。十七大提出加快建设社会主义法治国家步伐，十八大强调要全面推进依法治国，特别指出法治是治国理政的基本方式，这就为我们今天推进国家治理体系、治理能力现代化和加强法治中国建设埋下了伏笔，奠定了基础。

 

党的十八大以后，以习近平同志为代表的这一代中国共产党，在推进全面深化改革的实践之中对社会主义法治建设高度重视，发表了一系列的高密度的讲话和论断、论述。提出了要维护宪法权威，宪法一定要贯彻落实在实处，让每一个人民群众通过每一个案件都感到司法的公平正义，特别是在中央政治局第四次法治学习讲座中，他提出了法治中国的思想。那就是依法治国，依法执政，依法行政共同推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设。为党的十四大确立的中国特色社会主义法治体系奠定了坚实的思想基础。

（三）十八届四中全会对我国社会主义法治建设的伟大历史意义

四中全会正式根据推进国家治理体系、治理能力现代化新的历史需要进一步明确了中国特色社会主义法治建设的目标，提出了中国特色社会主义法治道路，勾画了中国特色社会主义法治体系。可以说这些都是在社会主义发展的历史上前所未有的，第一次初步地回答了像中国这样经济文化比较落后的国家，在社会主义初级阶段如何推进社会主义法治，怎样加强社会主义法治的问题。我个人认为它拓宽了社会主义史上关于社会主义法治建设的理论，丰富了它的内容，增添了一些新的思想。何以见得？有以下几点为证：

第一就是我们提出了中国特色社会主义法治道路。现在一讲中国特色很多人就不高兴了，年轻的有不高兴的，老的也有不高兴的，说中国特色不就是你不接受人类文明普世价值的一个借口吗，甚至遮羞布。中国特色是个筐，什么都往里面装，恐怕也不是这样的。古往今来，古今中外任何一个国家生存发展过程中一方面要接受人类普遍文明的共同要求，而另一方面不能不从自己国情实际出发。买汽车这是现代社会的潮流，说汽车就是一个代步工具，从物理运动中A点到B点，但每个人的家庭情况不一样，同样买汽车，汽车的型号标准价位都不一样，有买克莱斯勒的，那是有钱人，北京经常看到有钱人招摇过市，但是买个夏利三万多块钱，一个城市里上下班步行，你非要比威风，比那个财富，那就另当别论的事情。那脱离了人的本质了，条条大道通罗马，人类在法治建设问题上最终都要走入现代法治社会，但是不同国家、不同民族走入法治的道路都是不同的。

大家都知道英美，直到今天是以判例法为主导的英美法系，欧洲大陆则是以成文法为先导的大陆法系，为什么不一样？历史传承、文化传统，当时该国该地区的经济政策文化发展条件不同才导致了如此，国情使然。那我们提出坚持中国特色社会主义法治道路，从中国国情实际出发，探索具有中华民族具体特点的又接受现代文明的中国特色社会主义法治体系，它是有着正当性和合理性的。

第二个重大的理论贡献就是确立了法治中国建设的总目标。跟三中全会一样非常简短，就是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。但是这里的法治体系我前面已经谈了是水治的治，就是科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，它不仅仅包括静态的立法，它还包括一整套的动态的执法，司法和法律监督过程，就是有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。正因为有鉴于此，四中全会决定强调实现这个目标，或者这个目标的内容大家看，一个在于中国共产党的领导下，这就是最大的中国政治上的特色，跟西方有着根本不同。西方两党制、多党制，用红楼梦的话说，“乱哄哄，你方唱罢我登场，反认他乡是故乡”，我们不是，由于近代以来中国的历史导致中国在目前和今后一段时间只能是中国共产党一党领导长期执政，当然要团结民主党派和各界人士，但是中国共产党要在国家生活和社会生活中占据核心领导地位，就是中国特色最大的特色。

离开这个现实，这个前提去思考中国的问题即没有意义，我想也脱离客观实际。但是法治建设是围绕着中国特色社会主义制度建设的，我们法治建设不是背离甚至推翻现行的中国社会主义制度，包括经济制度、政治制度，而是通过改革来完善这一制度，丰富发展这些制度，使这些制度的优势功能发挥出来，体现得更好，不是另起炉灶。那么中国特色法治体系要求中国特色有法治理论，这个理论我个人认为我们还没有完全构建起来。四中全会提出了这个任务，但是这个理论一定要形成，用这个理论指导，我们才能形成完备的法律规范体系。立法完备，高效的法律实施体系，执法，司法，高效严密的法治监督体系，对法治行为要实行监督。

同时由于中国特有的国情，还要加强有力的法治保障体系，包括队伍建设，体制机制。同时要形成完善的党内法规体系，这也是一个特色。西方党内的法规制度建设，跟这个国家政治没关系；中国有关系，一党领导长期执政，手里面事实上有很大的公共权力，同国家政治生活、社会生活息息相关。所以党内的法规制度是否科学，是否合理，是否民主，是否亲民，跟国家的法治，社会的法治是须臾不可以分开的。那么只有这样才能够真正做到依法治国，依法执政，依法行政共同推进；法治国家，法治政府，法治社会一体建设，这是中国特色社会主义法治体系的根本原则，主要内容。

（四）中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家的基本原则

第一，坚持党的领导。四中全会强调党的领导，甚至我个人认为跟以往几次中央全会相比，更突出，更鲜明，它有着强烈的现实针对性。其实中国正处在一场深刻的社会转型之中，各种各样的思潮此起彼伏，由于网络社会的出现，各种看法络绎不绝，拥护共产党的有之，赞赏新一届中央领导集体的有之，表示坚定拥护社会主义制度的有之；但是反对中国共产党的领导，否定社会主义制度，一切向西方看齐，这样的人也大有人在，甚至随着历史条件的变化，粉墨登场，公开上台，屡见不鲜。所以党的十八届四中全会决定，开头强调了党的领导，最后收尾又是强调了必须加强党的领导，我想原因在这里。

社会管理体制机制创新，生态文明的建设我们是刚刚提出，那么这样一场深刻的变革，深层次的社会矛盾层出不穷，引发的问题成千成万。我们亲身经历这个社会时期，每天都有让人高兴的事，每天都有让人不高兴的事，反正每天高兴的事能有一件，在网上我一看有8件，我是不高兴的。没有办法，我们就生活在这样一个社会转型的时代，是中华民族实现伟大中国梦的一个必然的时机，这个时机相当艰难极其困苦。

如果说民主革命我们有成千成万的革命先烈前赴后继流血牺牲换来的一个新中国。改革开放以来实实在在地说我们党内出现了多少腐败分子，大家看了没有，接连不断地揭露出来这些人的嘴脸和这些人贪赃枉法的罪行和情节，触目惊心，令人瞠目。你说过去他不是好干部吗？他给党和人民做了很多有益的工作，为什么会走到今天？除了自身不能够节俭自律以外，很重要的就是这场社会转型相当复杂，身边处处是陷阱，你不要他偏要送。那我们在手里面握有权力，工作在改革开放第一线的同志，我能够理解他，我不赞同这个贪赃枉法。但是我知道这场社会转型有些问题如果稍稍处理不慎难以避免。

这场深刻地变革引发的矛盾多么尖锐。分配问题，我们还没有拿这个问题开刀着手，但是这个问题解决起来非常难，但这个问题解决不了，别谈社会主义。剥夺不行的，人为制造阶级斗争像文化大革命期间也不行，要找到一个好的办法，那就是民主，协商民主，法治民主。那么在这样一个错综复杂的历史条件下，中国的一切事物包括法治建设如果没有了坚强有力的政治核心协调各种政治冲突，平衡各种政治矛盾，中国社会转型要想顺利健康实现是难以完成的。这个核心在今天仍然是中国共产党，李嘉诚有一句话说的不是没有道理，不管共产党有多大的毛病和问题，在中国还没有任何人能够取代它。8千多万党员，中华民族的主要精英还在这个队伍里，这个党的性质宗旨，中国工人阶级中华民族的先锋队，立党为公、执政为民、全心全意为人民服务没有从根本上改变。

那么十八大两年多来，大家看，八项规定，开展群众路线教育实践，尽管有些目前还不是很理想，但是充分地表达了这一代中央领导集体和中国人民紧密的站在一起，一切为了最广大人民群众坚定不移的立场和决心。拥戴这一代中央领导集体的年龄都比我小，我拥戴他想给我落实政策，安排活啊？我是发自内心的，中国绝大多数人现在对他们的拥戴也是发自内心的，也是希望明确十八大以后这些领导集体的身份。所以法治建设如果离开了共产党的领导各吹各的号，各收各的调，处理不当就是四分五裂，社会动荡，改革开放的成果葬送，中华民族伟大复兴的中国梦难以实现。而这个中国梦实现不了，说实话那就再次陷入落后就要挨打的命运。所以在当代中国只能坚持党的领导，当然党要改善自己的领导，加强自身建设，提高自己领导水平、执政能力。

 

第二，坚持人民主体地位。先法治后民主是西方社会走过的道路，尽管西方社会在制定他们的宪法的时候也把欧洲资产阶级革命时期一些启蒙主义民主思想和大革命时期的一些民主理念放进去了，但是西方资本主义社会刚刚建立的时候没有一步到位实现西方民主，它的确先经历一个先法治后民主的过程。但是社会主义中国我们不是这个顺序，新中国建立的时候，民主革命为的是让人民翻身解放，当家作主；新中国建立以后，我们按照民主的理念，社会主义主权在民的理论下建构了中国的国家制度和社会制度。这些制度没有充分地落实，它的优势功能没有充分的发挥出来，不等于这些制度不是追求民主的，不是向往法治的。更何况改革开放以来我们正在逐步努力的循序渐进的来解决这些问题。

所以中国民主和法治齐头并进是一个事物状况的两个方面，把民主跟法治割裂开来对立起来在理论上不通的，尤其是在社会主义中国。那么四中全会在这方面我想做出了最好的回答，那就是中国法治的建设必须坚持人民主体地位，不是韩非子的严刑酷法，也不是希特勒那套法西斯主义镇压人民的法律。中国的社会主义法治建设为了人民，整个过程必须依靠人民，不然社会主义民主无从谈起。

第三，坚持法律面前人人平等。这是人类政治文明的共同要求，但是在中国法治建设中它又具有特殊重要的意义，在法律面前人人平等要求面对宪法和法律，任何政党国家机关社会团体广大公民必须毫无例外的尊重宪法，维护法律。在法律面前不准任何人有法外特权，这是一个理念，我们实现还需要一个过程。现在用特权来破坏平等，有些权力高居于法律之上，这种现象在国家生活中社会中还时有出现，但是我们要通过社会主义法治建设最终解决这些问题，真正保障社会主义法治。

第四，坚持依法治国与以德治国相结合。这是中国特色社会主义法治一个突出特点，党的领导，人民民主还有这个。依法治国与以德治国相结合在当代中国是有其合理性的，这里的治国我们大家一定看到不是以往那个统治的治，而是治理的治。那么在治理的过程中一方面坚持依法治国，一方面坚持以德治国，并且善于把这两个结合起来，有它的合理性、必要性。因为治理国家，法律规范毫无疑问有它特殊的用处，因为它有强制力、有普遍力。但是另一方面法律上的万能主义也是万万要不得的，法律规范可以调整一些事务，但是不能调整全部，比如说涉及道德领域的问题，依靠法律规范就难以调节，比如说见死不救。现在这些年老人在路上倒了，确实有一些见义勇为的同志值得我们这个社会赞赏和鼓励，但是也有一些人视之漠然扬长而去，再加上由于我们法律制度和道德建设不规范，一些明明救人的见义勇为的最后变成了肇事者，承担赔偿责任。这样久而久之，大家一看我好心好意去帮你，最后又把我赖上了，那么很多人就不去了。

但是大家都不去，长安街上摔倒的老人急需救助该怎么办呢？那些见死不救，扬长而去，没有人性极其冷漠的人法律没法调整他，因为法律没有这条规定，也不可能这样做出规定，但是道德能够谴责他。我开个玩笑，在新街口那正好我赶上了，我怕惹事我瞅他一眼，然后急忙遛进小胡同里，但是有老百姓，好事者手机给我拍下来，那段视频在网络上一放，人肉搜索一找，这个老家伙是中央党校的李良栋这么缺德。我虽然既没有行政拘留也没有被判一年有期徒刑，但是我在北京我没法待了，还上东城来讲课，没法待了。一上地铁，人一瞅不就这个老家伙头，就别过去了，不是批判我，头一别过去我就知道我在北京没法再活了。有钱赶紧飘洋航海吧，没钱，“徘徊庭树下，自挂东南枝”，找自己该去的地方。所以道德教化，以德治国，在当代中国是依法治国一个重要的补充，两者相辅相成互为促进，这才构成了中国特色法治一个鲜明的特点，一个基本的原则。

第五，坚持从中国实际出发。我们的法治应该研究借鉴吸收人类法治文明的一些普遍理念共同要求。我们建立发展社会主义市场经济制定的一些相关法律法规，很多是吸收了西方市场经济法律制度一些合理的做法和合理的理念。当然不是照抄照搬，但是走向人类现代化的过程中，或者人类普遍的文明不能也不可能脱离一国的实际，共性总是通过个性来体现，一般的都是通过个别来开辟自己前进的道路。那么中国法治建设同样如此，要从中国国情实际出发，创建中国特色社会主义法学理论，建构中国特色社会主义法治体系，正确处理好吸收人类现代文明和从国情实际出发的关系。

二、十八届四中全会对全面推进法治中国进行了新的规划和部署

那我汇报的第二个问题就是四中全会为全面推进法治中国的建设进行了新的规划和部署。它是一个纲领性的文件，把整个中国特色社会主义法治建设讲全了、系统了，为推进社会主义法治建设提供了指导思想和行动指南。我想头一个就是树立宪法和法律的权威，尤其是宪法的权威。2012年12月党的十八大召开不到一个月的时候，习近平同志在大会上，首都各界纪念现行宪法颁布30周年大会上代表我们党发表了讲话，正是在这个讲话中他强调宪法跟国家前途、人民命运息息相关，而且不是抽象的，它是具体的。不是宪法本身，是宪法功能和作用是具体的，跟国家的前途、人民的命运、每个人的实际生活息息相关。宪法确定了公民的权力和义务，宪法也确定了我们国家的国体和政体。所以习近平同志讲维护宪法权威就是维护党和人民共同意志的权威，捍卫宪法居然就是捍卫党和人民的共同意志，宪法是根本大法，是母法，其他法律法规都是在这个宪法的基础上产生和发展起来的，都不能同宪法相抵触，都必须无条件的服从宪法。

那么正是这个讲话中，习近平强调依法治国首先是依宪治国，就是治理社会主义中国，推进法治中国建设，首先是依照宪法来进行治理。那么党依法执政关键是依宪执政，依照宪法指导国家的政权，不能跟宪法相冲突，我们原有的党的领导方式、执政方式、领导体制有些地方是违宪的，因为人治、政策治国跟宪法有些地方就有冲突，跟法律就有矛盾。那我们党看到了这个问题，提出宪法至上，这是改革开放以来包括党的十五大以后我们党的最高负责人，首次就宪法的至上性、权威性以及宪法能否实施关系到党和国家生死存亡的高度来提出问题和认识问题。那么四中全，在这个问题上有突出的特点，就是健全宪法实施和监督制度，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序，那我们要维护宪法的必然，一定要实现违宪审查制度。

我们过去喊了很多年但是一直没有落在实处，四中全会明确提出来，并且必须抓紧解决，那我们要相应的制定监督法。与此同时要建立违宪审查机构，这个机构目前就是全国人大及其常委会，由它授权建立相应的制度，但是理论界不是这样的看法，人家说那是胡说八道，你不建立宪法，法院没有一个独立的司法系统来保证宪法监督，宪法监督难以实现。他这个说法我是可以理解的，但是他忘记了当代中国我们讲的司法独立，司法权力统一不是司法系统的独立，跟美国的三权分立那个司法独立不一样的。我们的司法机构产生于人民代表大会，向人大负责的，受人大监督的，怎么能够完全独立呢？我们的司法机构要接受中国共产党的政治领导的，怎么能够完全独立呢？但是司法权一定要独立，四中全会提出司法体制改革归根结底优化司法权的配制，真正使司法权依法独立行使。审判权、检察权我们放在后面在讲。既然这个问题提上日程，要在中国法治建设中逐步做好。

 

第二个加强立法，完善中国特色社会主义法律体系。社会主义法治毫无疑问良法是善治的前提。亚里士多德当年谈到法治的时候他特别强调法治有两个突出的特点，一个是法的普遍性，在任何地方都能够发挥它的作用；另一个就是要一整套的良法。西方法律思想史上关于这个问题有两个不同的看法，西方的自然法学认为法治的法一定是体现道德抑制的法，而逻辑实证主义法学则认为恶法亦法，只要是制定法律就是法律，不一定有道德，那就为希特勒那种法治，墨索里尼的法治。

当年蒋介石国民党在中国大陆，去台湾之前的那套法治实际上治就是理论借口，社会主义法治一定是良法，建立在深入普遍要求和整个社会的共同道德愿望的基础之上，而良法一定要有可操作性，符合道德性。那么我们改革开放以来特别是发展市场经济以后，应该说2010年已经初步建成中国特色社会主义法律体系，但我们的法律规范还不健全，质量还不高。由于种种原因立法过程的部门利益倾向和地方保护主义色彩时有发生，而由于立法质量不高，出台的法律互相制止，互相打架，有的法律法规确定出来难以在实践中转化为具体实践，所以要提升立法质量，改善改革调整我们的立法体制。所以四中全会决定健全有立法权的人大，主导立法工作的体制机制，我们原来是简单委托部门立法，而忘记了立法只能由全国人民代表大会来指导，协调，这就跟简单的委托立法有着很大的不同。

四中全会有新意的地方就是依法赋予设区的市地方立法权，就是咱说的地级市，过去严格来说没有立法权，但是为了适应经济社会发展需要，特别是全面深化改革的需要可以行使一些立法权。那么特别重要的关于这个立法这部分谈到立法和改革决策相衔接，做到重大改革依法有据，立法主动适应改革和经济社会发展的需要，什么意思？就是说改革开放之初的时候我们要摸着石头过河，因为改革没有搞过，对改革的规定了解不多，知之甚少，那个时候改革的实际步骤，跟当时的法律法规难免存在着一些张力，紧张关系。所以那个时候摸着石头过河难免出现良性违宪，就是不得不突破现有的制度和法律的框架，这在改革开放之初是可以理解的。但是随着时间的发展和历史的前进，我们已经看到2010年中国特色社会主义法治体系基本建立起来了，对改革的规律我们也有很多的了解，那么现在的改革都要重大措施依法有据。

今年春天两会的时候习近平在一个省内分组讨论提出重大改革措施要依法有据，我说这改革就是破旧立新，就是要突破你原来的制度包括法律的框架。怎么做到依法有据?今天的改革立法先行，因为我们对事不是一点也不了解，基本把握规律，要做好顶层设计，那么重大的改革措施在制定之前，推进之前要先行调整法律，实行利改费。比如说省以下的司法机关人财物要上升到省一级来管理，不调整原来人民代表大会组织法，地方人民法院人民检察院组织法，就难以让人实现，因为他原来本级代表大会产生的向本级人代会负责的。那么一些重大的改革包括党的十八届三中全会部署经济社会改革的一些重大措施，必须要做到依法有据。大家都知道上海自贸区，启动之前是经过全国人大常委会授权的，三中全会很多改革措施，都对现行法律制度的利改费提出了新要求的，三中全会有70多件立法项目需要调整。由于改革的需要，其中需要重新制定法律的项目有20多个，需要修改和废止的有40个。

第三个重大的任务推进严格执法，建设法治政府。法治政府的问题我们讲了十几年了，现在公共服务型政府，责任型政府，法治政府。法治政府归根结底是为了进一步推进严格执法，科学执法，民主执法。四中全会决定强调法律的生命力在于实施，法治政府就是政府的所有行为和活动必须依靠法律进行，不能同法律相抵触。那么四中全会强调要依法全面履行政府职能，推进机构职能，全线程序责任法治化，推行政府权力清单制度，健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关。

内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度和责任倒查制度，这都是要点。就是政府的机构职能编制要真正地实行法治化，依法确认、依法规范，特别是要建立政府权力清单制度。哪些事情你可以管，哪些事情你能管的都用法治确认规定下来，真正实现简政放权为市场经济的主体提供最大的经济自由活动的空间。但是把市场作为资源配给中起决定性作用，决不是政府无所作为的，中央政府要宏观调控的，而且要调控得好，地方政府要维护市场秩序的，要维护公平正义的，要为市场经济提供秩序保护的，那么这些都要通过法律把它确认下来。

整个政府行政决策的过程要求进一步合乎法律合法性。重大问题的决策，我们要依照法律进行合法审查，看它同宪法法律是不是冲突，是不是一致。而现在很多的政府有相应的机构法治办公室，但是工作还要加强，力度还要提升。那么行政决策的一些出现的问题要搞倒查机制，要终身负责，不能说在A市撤销了市长职务，然后半年以后又换了一个地方重新工作，不是说不给这些同志机会，但是这个责任你要终身承担，而且责任发生以后毫无疑问要实行责任倒查机制。与此同时还要建立行政执法跟刑事司法衔接机制，就是行政执法有时候缺乏力度，执法难确实也是客观存在，那么执法跟刑事司法配合在一起。甚至在体制机制上形成一体，这样形成执法就是刑事司法的合二为一紧密合作的过程，保证政府机关执法人员依法行使执法权。还要建立健全行政裁量基准制度，上限在哪，下限在哪，要保持一个合理的幅度。尤其是强调全面推进政府公开，而且强调以公开为常态，不公开为例外。这就给我们的政府行为，政府活动公开透明，规范合理都提出了完全崭新的要求。

第四个任务就是为了维护司法公正，推进司法体制改革。司法体制改革是三中全会决定的政治体制改革的重点，也是四中全会为了维护司法公正采取的必要措施。归根结底是为了保证司法机关依法独立行使司法权，我们现在初步措施是三中全会定的，省以下的司法机关人财物上到省一级，将来还要逐渐探索，由国家统一管理。那么为了防止司法领导干部和党的机关和其他机关进行司法干预、司法干扰，四中全会决定建立领导干部干预司法、插手具体案件处理的记录，只要你这边挂了电话了，这边马上有一个制度记录系统，不光记录，同时要通报相关的部门，然后追究责任。非法插手司法活动是违宪违法的，而另一方面为了给司法人依法独立公正行使司法权要给一定的法律保护机制，政治上的保护、人身上的保护恐怕都要到位。四中全会《决定》推动实行审判权跟执行权分离的体制改革，就是将来我们司法审判由法院不在组织实行这一块，执行要交给司法行政管理部门，把两者分开。另外最高人民法院要设立巡回法庭，同时探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，就是摆脱长期存在的司法行政化，司法地方化的倾向。但是这不能一下子就完全废止，按现行、按照行政区划设立的司法机构，那么对司法本身也提出了更高的要求，要推进以审判为中心的诉讼制度，实行办案质量终身负责和错案责任倒查问责制度，跟行政一样。无论有意的还是能力水平不高所至，必须承担法律责任，人头都掉了，不承担责任。

最近网上批出内蒙古可能是前些年严打的时候处理的，一个小伙子本来不是强奸杀人犯，但是当时认为他是，结果真正的凶手在事后一个案件中败露了，供认了自己才是那个案件的元凶，结果委屈这个小伙子，早已经人头落地了。复查了很长时间迟迟不给结论，这些都说明司法公正乃是一个国家公正非常重要的防线。我不赞同学术界说这个司法公正是社会公正最后一道防线，那不是的，但它的确是一道重要的防线。那么人民群众怎样依照法律积极参与司法实践活动，四中全会提供了很多途径，开出了很多药方由于时间所限我就不说了。

第五个任务弘扬法治精神，推动法治社会建设。加强法治中国的建设很重要的，要在全社会的范围内普遍树立社会主义法治精神，提升社会主义法治理念。只有这样，现在意义上的法治社会才能够建立和发展起来。说到这里我想多说一句，这里讲的法治社会跟西方的法治社会不是一个理念，西方的法治社会它是一个广义的宏观上的概念，它包括了法治政府、法治国家。而我们这里讲的法治社会是社会学研究对象的社会，社会管理体制机制创新的社会，说穿了就是老百姓全体社会成员每天活动的生存发展活动着的那个社会。而恰恰这一点我们对国家权力的治理，对国家权力限制做了一些工作，但是在全民守法弘扬社会主义法治精神方面我们似乎有所不足，所以推动法治中国建设或者中国特色社会主义法治体系，它不仅仅简单是依法治国，限制国家权力，它还有全社会普遍的敬重法律，遵守法律，服从法律，那才是一个法治中国的一个全面的宏伟蓝图。

四中全会《会决》定要在全社会范围内加强弘扬法治精神，加强法治文化建设，应该说抓到了问题的实质。那么要解决好这些问题，我想对于领导干部来说，确实要树立法治的底线思路，解决好到底权大还是法大，毫无疑问坚持法律面前人人平等，法律比权力就应该是大的，而权力最高不能高于法律的。前几天某个学会在南方开了一个会，一个很知名的人说立法的过程中党领导人民立法，这时候党大，法律制定完了以后，党又必须在宪法和法律范围内活动，这时候法大。哪个阶段法也要大，如果把党高居于法律之上，那事实又是变相的人治，文化大革命那种悲惨的教训恐怕还在中国社会上再次出现和发生。所以全党同志确实要树立社会主义法治理念，要树立法治思维的底线，明确法比权大，才能够提高法治思维，善于用法治思维法治方式观察问题，思考问题，处理问题。

 

而对于广大公民来说，既要有权利意识又要有义务责任意识，现在只要权利不要义务，恐怕在一些人的身上也普遍。我也这样来说，对这些有好处的我喊的比谁都凶，但是要我承担一些义务的时候，别的不说，你在小区里面下雪了主动出去扫扫雪这不是一个社区居民的义务？我借口身体不好躺在被窝里赖着不出去，人家别的同志在那扫雪。只要权利了，你要求小区公民扫卫生维护治安这个比谁都积极，但是我要出工出力，再也看不到我那矫健的身影，我想这是最轻描淡写的。所以树立公民法治意识，在全社会普遍弘扬社会主义法治精神才能使社会主义法治社会真正落在实处，形成全民敬法、遵法、守法的局面为法治中国推进奠定坚实的基础。

三、全面推进依法治国“关键在党”，“关键在人”

建设高素质的法治工作队伍，法治工作队伍与原来的司法工作队伍有了一些差别，它更加广阔，涉及内容更加广泛，不仅包括司法人员，还包括立法人员，还包括律师队伍，比如说法治工作相关的所有行业和部门。那么怎样加强这支队伍在政治上忠于党和人民，业务上有精湛的专业水平和能力，适应法治中国建设的需要。这是在推动法治重要建设中我们要特别注意做好的问题。

最后一个部分就是必须加强党的领导，1992年邓小平南巡发表重要讲话的时候，他提出强调办好中国的事情“关键在人”，后来我们又把另外一句话“关键在党”放在一块。关键在人和关键在党是紧密相连的密不可分的，实际上就是一个东西。党不是抽象的，是由人来构成的，什么时候我们党的成员特别是主要领导成员素质高了，能力强了，我们党就兴旺发达蓬勃前进；反之就出现问题，发生挫折，遭受损失。历史沉痛地告诉了我们这一点，包括改革开放以来大家心知肚明，为什么十八大以后人民群众对共产党的拥戴跟过去相比有了进一步的提升。就是这届中央领导集体，想着人民同时又与时俱进，所做的事正是人民群众长期希望解决的问题。那么法治建设也同样如此，法治中国的推进要求我们党必须提升能力改善水平，适应社会主义法治中国建设的需要。今日中国恕我直言需要第一流的政党，第一流的领袖，第一流的各级领导干部，不然你“以其昏昏，使人昭昭”是没法解决中国全面推进深化改革实现国家治理体系和治理能力现代化。

那么四中全会强调要健全党领导依法治国的制度和机制，完善保证党确定依法治国方针政策和决策部署的工作机制和程序，就是一整套体制机制能够保证党实施正确的领导，同时党又必须在宪法跟法律的范围内实现党的依法执政。习近平同志主持中央工作以来特别强调我们党是执政党，要坚持依法执政，对全面推进依法治国具有正当作用。我们党的领导方式、执政方式在革命战争年代形成，在计划经济体制之下，历史上发挥过一定的作用。但确实要看到很多不适应今天的历史要求，必须通过改革来调整，完善我们现行的领导体制、领导方式、领导方法才能适应全面深化改革和推进国家治理现代化新的历史需要。

习近平同志讲要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，而不是简单的政策制度；要善于使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人，而不是党简单地委派和指令；要善于通过国家政权实施党对国家跟社会的领导，就是党要实行政治领导，要指导国家政权，但不能游离于国家政权之外，也不能高于国家政权之上。而是逐渐的通过国家政权领导国家、领导社会，那就要求我们真正支持国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关依照宪法跟法律协调一致的工作，党发挥好政治核心的作用。

但是党的领导方式、执政方式的改革需要一个艰难困苦的过程，不是一朝一夕，一个早晨，一个晚上就能够解决全部的问题。需要发扬全党的智慧，同心同德共同思考制定很多比较好的改革方案，然后进行择优比较，从中选出最优，还要等待合适的时机才能够出台改革的方案。

总而言之，在当代中国推进社会主义法治是实现国家治理体系、治理能力现代化的客观要求，这是当前和今后中国国家生活、政治生活中又一件大事。推进法治中国的重要目标，需要全党同志同心同德艰苦奋斗，共同努力。

责任编辑：王晓云

文章来源：http://www.71.cn/2014/1230/794663.shtml