破除双轨制 养老金改革迈出坚实一步

 

【事件介绍】

 

破除养老金双轨制体现民生公平字号

12月23日，国务院副总理马凯代表国务院向全国人大常委会有关会议作报告，称目前机关事业单位与城镇职工统一的养老保险制度改革方案已经国务院常务会议和中央政治局常委会审议通过。这对于我国社保制度来说，无疑是一个重大进步。这意味着，已经试点多年的养老金并轨改革将有全面的、实质性的进展。有评论指出，这表明20年的制度壁垒即将打破，养老保险制度改革措施告别了单兵突进模式。

据悉，此次改革的基本思路是一个统一、五个同步。

“一个统一”，即党政机关、事业单位建立与企业相同的基本养老保险制度，实行单位和个人缴费，改革退休费计发办法，从制度和机制上化解“双轨制”矛盾。“五个同步”，即机关与事业单位同步改革，职业年金与基本养老保险制度同步建立，养老保险制度改革与完善工资制度同步推进，待遇调整机制与计发办法同步改革，改革在全国范围同步实施。

老吾老以及人之老。多年来的两会，养老金并轨一直是焦点话题。据人民网披露，在其每年两会的调查排行榜中，“社会保障”已连续4年高居热词榜首。从网友的选择看，呼吁取消养老金“双轨制”，加快并轨步伐，成为主流声音。欣慰的是，社会各界多年的呼吁获得了中央的高度重视。2013年11月，十八届三中全会确定了社保改革强调公平性和可持续性的思路，明确提出推进机关事业单位养老保险制度改革，并整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度。至此，机关事业单位养老保险制度改革不仅仅是一个社会养老保险问题，而更重要的是一个关系到巩固党的执政基础、维护社会和谐稳定的政治问题。

实际上，对于普通民众来说，公务员养老金的并轨问题并非一张简单的“退休工资单”，而是基于对社会公平性的一种渴求。按照时下的说法，公务员不用缴纳养老金，企业职工需要职工与企业共同缴纳，但公务员退休后的收入却要高出职工许多甚至一倍。这种严重的不平等刺激着许多人的神经，也蕴藏着启动公务员养老金改革的社会思潮。

与世界上其他国家相比，中国的养老保障体系可能是最为复杂的体系，这源于我国的基本国情与改革的观念与思路。我国社保体系建设起步晚，采取先城镇后农村、分人群渐次推进的方式。近年来，尽管我国在养老保险制度方面进行一些相应的改革，但仍有很大的提升空间。2009年社会保障打破城乡二元结构，在农村实行普惠式养老保险，中央财政首次对农民的养老承担责任，农村人口被纳入新农保。但是，由于农村社保制度实施时间不长，而且实行自愿参保政策，目前全国还有1亿多人没有参加基本养老保险，主要是部分非公经济组织员工、城镇灵活就业人员、农民工以及部分农村居民等。

相比之下，城镇人口虽然纳入社保体系早于农村，却并非每个人能够拥有同样的养老金标准。比如现有的城镇职工与机关事业单位的养老保险制度，两者之间待遇差距较大，凸显养老制度的不公平，广受社会诟病。数据显示，自2005年算起，企业职工养老金尽管已实现“十连涨”，但其数额仍不及机关事业单位的1/2。中国社科院发布的《中国社会保障收入再分配状况调查》也显示，不同养老保险制度的养老金最低200元，最高10000元，相差近50倍。

问题摆上了台面，但“双轨制”问题始终悬而未决。宏观财政只是单方面的原因，其背后的阻力与困难绝非是技术手段可以解决的。只是，“双轨制”问题拖得愈久，愈不利于社会的长治久安。不仅不公平，更在很大程度上制约了社会活力，从整体上束缚了社会效率。

因此，此次中央在决策层面通过取消养老金“双轨制”，是尊重民生、体现公平原则、释放改革红利的重要信号，体现了改革的坚定决心与魄力。下一步，值得我们期待！

 

养老金并轨后要避免隐性双轨制

千呼万唤始出来，这实在是令人振奋的消息，作为整个社保改革中最受关注的部分，公众对早日启动养老金双轨制合并改革翘首以盼。理性地说，在实现养老金并轨的基础上，给公务员适当涨薪，完全是可以讨论的。事实上，很多公众也是能理解的。不过，涨薪虽然有道理，但程序上还是不能马虎，首先要公开透明，必须看得见摸的着，受到足够的制约和监督。其次，公务员涨薪，不是单方面的，应该纳入整个收入分配改革统筹考虑。

另外，不得不说，很多学者在呼吁养老金并轨时曾期待，如果能够实现养老金并轨，对于养老金缺口是大大的好事。2013年19个省级地区出现当期职工养老保险基金收不抵支，缺口共计1702亿元。而机关事业单位多是稳定性强、持续缴费的机构，一旦将其纳入社会统筹，相当于财政支出的一部分直接放进了养老保险基金的池子里。而且更是有助于解决长期以来被公众诟病的公平性问题，可谓一举两得。但是，从目前的情况看，改革初期或分三类养老基金，并轨初期，三个“池子”的资金并不互通，只为所属人员发放养老金。

也就是说，公务员的养老基金初期和城镇职工不在一个池子，那么对养老基金的补充，基本没有起到任何作用。相反，国家为了做实公务员养老基金，甚至还将一次性和长期投入大笔的资金。而因为基金不在一个池子，替代率根本上就会有差异，公务员养老金的替代率几乎没有意外，本身就会高一些。这和并轨之前没有本质的不同，不过以并轨的名义建立独立的基金池罢了。

另外，养老金并轨同步将为公务员推出职业年金计划。而一般企业不会给员工购买职业年金，因为企业各种负担本来就很重，至少大部分企业不会额外在这方面增加支出。而公务员不同，政府机关给公务员购买职业年金不花自己的钱，花的是纳税人的钱。一旦做实企业年金，意味着公务员养老金和城镇职工并轨，连名义的怕是都算不上，实则形成新的隐性双轨制。

不否认，任何个体和群体都有利己倾向，体制内人员对养老并轨金后待遇下降的担忧必须正视。并轨之路必然艰难，从技术层面上说，尽量不降低被改革群体的养老待遇，以减小改革阻力。作为过渡方案，并轨初期养老基金池子不互通是可以理解的，但不应是长期如此。改革是个渐进的过程，所谓老人老办法新人新办法，必须有明确的时间表，让养老基金池子早日统一。

至于公务员职业年金的问题，和公务员薪酬体系改革一样，应该有全民的大讨论，有合法的程序。在此基础上，为公务员额外购买企业年金才让公众可以接受。另外必须指出，应该借鉴香港、新加坡及其他发达经济体的经验，职业年金也是廉政年金，如果违法犯罪，职业年金也就不再有了。

 

打破养老金双轨制的意义

养老金双轨制，最大的弊病是损害社会公平。近一两年来，关于国家养老保险基金账户存在多少资金“缺口”的话题不断引发学界的争论。比较主流的观点认为，即使养老金账户现在收支相抵略有盈余，但依据中国人口老龄化的速度，可以推算出，未来数年将不可避免地出现非常大的“缺口”。学界认为，这个“缺口”主要可以通过两种途径去填充，一是划拨国有资产进去，二是延迟职工退休。

上述两种办法，前者非常容易得到社会认可，但后一个却极其容易引起社会的不安以及公众的反对。延迟退休，从理论上看，确实是一个减缓养老保险基金支出压力的好办法。但在现实的国情下，这个办法的社会成本太高，是下下策。在其他办法还没有最大程度的利用时，这一办法不能轻易推行。

打破双轨制就是其一。虽然机关、事业单位的养老金是财政拨付，并不需要养老金账户的支出，但公务员、事业编制人员在职时可以不用缴纳养老保险，在退休后却又可以得到比企业职工养老金更高的退休金，这不免令企业职工感到不公。只要这种不公平制度的存在，想让企业职工愿意自我牺牲，通过延迟退休的方法去填补养老金账户的“缺口”，那几乎是不可能的事情。

不能否认，中国养老制度还面临着非常大的挑战，很多方面需要在顶层设计进行改革完善，有些改革甚至会存在公众的不理解、不支持，但这并不可怕，只要顶层设计能从共识出发，凡事都坚持公平优先、废除特权的原则，相信公众最终会作出正确的选择。全面利益的最大化是一切改革的终极目标，在这个目标的指引下，相信任何困难和阻力都会最终坍塌在改革的洪流之中。

养老保险破除“双轨制”的改革意义深远

这意味着20年的养老制度壁垒即将打通，公众期盼已久的养老金并轨即将成为现实。据悉，养老金并轨改革的基本思路是一个统一、五个同步。可谓一竿子插到底，不用商量，没有例外，减少了人为等因素的干扰，力求从制度和机制上化解“双轨制”矛盾，让改革走好、走远。

笔者以为，尽快并轨已成为国人的共识，但这样的共识绝不仅仅是出于公平，而是还有许多深远意义。

一是可促进收入分配改革。收入分配改革的主要内容就是“提低、控高和扩中”。可以想见，一开始就“控高”，由于是做“减法”，利益集团必然掣肘，不容易。而“提低”是做“加法”，是一呼百应的事，只要有政策。养老金并轨就会像当年企业退休改制一样。所以，以“提低”为表征的并轨，是对收入分配改革的很大促进。

二是可促进实业发展。由于较高的退休金等导致的畸形公务员热，甚至闹出宁愿扫地也不搞技术的笑话，也有大批的富二代，子不承父业，开着豪车争当公务员等等。并轨了，就可让更多的优秀人才看到，办企业搞技术在当下一样可以大有作为，更有有尊严的未来。这样，中国的实业发展壮大就不是一句空话。

 

三是可有力推动内需。并轨不一定降低公务员的退休金，而是让企业向公务员靠拢，可使占城市退休人员多数的企业退休人员的收入有个稳定预期，多年被压抑的购买力就会得以释放。在外需疲软，投资放缓的当下中国，这部分内需也显得弥足珍贵。

四是可有效解决养老金亏空难题。“双轨制”下，养老金收不抵支在所难免。数据显示，如果在职公务人员缴费，至少可以养当期退休人员，达到自给自足。所以，养老金并轨是解决养老金问题最直接和最有效的渠道之一。

五是可重塑政府形象。多年来的养老保险“双轨制”，以及由此衍生出的“医保双轨制”、“丧葬双轨制”等现象，已成为影响政府形象的“要素”。尽快并轨，还可提升公众对政府的信任。

总之，养老金并轨所带来的，是构建和谐社会，利好国计民生，保证国家长治久安的诸多正能量。

【启示与思考】

“微调填不了‘双轨’间的‘鸿沟’！只有彻底破除养老金双轨制，才是治本之策。”网友一针见血的点评，折射出他们对破解养老双轨制的深切期待。当然，任何改革不可能一蹴而求，破除养老双轨制的改革更是如此。

毋庸置疑，“破除养老双轨制久拖不决”的根本症结并非技术问题，而是利益群体掣肘，其背后的阻力和困难之大可想而知。但是，“喊破嗓子不如甩开膀子”，不论这项改革有多难、阻力有多大，只要改革方案广征民意，相关部门以踏石留印、抓铁有痕的劲头抓改革，这一道“坎”总能迈出去。如此，人人都能“老有所依、老有所养、老有所安”的美好期许必将成为现实。

每个人都会变老，养老制度改革牵涉每一个人的切身利益。随着中国加速进入老龄化社会，“老有所依”的基本诉求日渐凸显。不管是企业职工，还是机关事业单位人员，都需要有体面的养老生活，如何让社保体系适应社会发展，让全体劳动者享有同等的社会保障，正成为一个热门话题。

最美桑榆景，人间重晚晴。实现退休人员对晚年生活的美好期待，不仅是子女的义务，更是政府的责任。消除群众心中的不公平感，养老金改革迈出了坚实的第一步。能否啃下硬骨头，进而撬动整个社会保障制度改革，考验着改革智慧，更考验着改革决心。

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责任编辑：蔡畅

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