任进：深入推进依法行政 加快法治政府建设

 

任进 国家行政学院法学部教授

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今天给大家的讲题是《深入推进依法行政 加快法治政府建设》，我准备讲六个方面的问题：第一，加快建设法治政府的意义；第二，如何深入推进依法行政、加快法治政府建设；第三，深入推进依法行政，建立决策权、执行权和监督权的依法运行机制；第四，建立健全依法行政的领导机制，为法治政府建设提供组织保障；第五，基层政府如何深入推进依法行政；第六，推进依法治国是一个“合力”的过程。

（一）加快建设法治政府的意义

十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，决定总结了改革开放以来中国推行法治建设的一些经验，提出了我们全面推进依法治国的基本原则、总目标、指导思想和六个方面的重大任务，为全面推进依法治国、建设社会主义法治国家指明了努力的方向。

“法治”是世界各国通过实践总结出的治国原理，是现代文明进步的标志。党的“十五大”确立了依法治国、建立社会主义法治国家的基本方略。1999年九届全国人大二次会议通过修改宪法，把依法治国、建设社会主义法治国家确立为一项重要的宪法原则。2012年召开的 “十八大”提出，确保到2020年全面建成小康社会的时候，依法治国基本方略的全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实的尊重和保障。2013年十八届三中全会提出了建设法治中国的战略部署。2014年10月20日到23日，十八届四中全会在北京召开，全会指出，依法治国事关党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安。实现全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴的中国梦，全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度，提高党的执政能力和执政水平，必须全面推进依法治国。   

为什么从1997年党的“十五大”提出要依法治国、建设社会主义法治国家，事隔17年之后，党的十八届四中全会还要专门、特别的提到要全面推进依法治国呢？通过学习十八届四中全会的决定，我体会到，全面推进依法治国具有非常重要的意义。

第一，全面推进依法治国是完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系现代化的需要。从改革开放到现在，中国进行了三十多年的改革发展，国家的治理体系和治理能力都有了很大的提高，但是距离邓小平在1992年“南方讲话”时提出，要通过三十年左右的努力，在各方面形成一整套比较完整、比较成熟的制度，在这个成熟的制度下实现各方面政策更加定型化的要求还有很大的差距。目前，中国特色社会主义法律体系已经形成，法治政府建设稳步推进，司法体系不断完善，全社会的法治观念明显增强，但是我们必须清醒地看到，与党和国家事业发展的要求相比，同人民群众的期待相比，同推进国家治理体系和治理能力现代化的发展目标相比，我们还存在着许多不适应、不符合的问题，因此需要更加注重运用法治思维和法治方式，坚持发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系的现代化。也就是说，全面推进依法治国是完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系现代化目标的现实需要。 

 

第二，全面推进依法治国是增强国家核心竞争力和软实力的需要。从世界各国的发展来看，现代文明国家的崛起和制度的成熟稳定离不开法治能力的彰显。当今世界各国，有的国家很重视法治，因此它的经济社会发展就得到了很好的保障；反之，不重视法治或者说法治未立、民主先行，一些国家就会出现局部动荡甚至政权更迭的问题，这是值得我们警示的。中国古代有“国无常强，无常弱。奉法者强，则国强；奉法者弱，则国弱”的告诫。当前，中国正处于民族复兴的关键时期，培植制度优势和法治文明是实现中华民族伟大复兴梦的必经之路，所以提升法治能力，培育法治氛围和法治环境，对于增强国家的核心竞争力和软实力具有非常重要的作用。甚至可以说，法治环境的改善、法治能力的提升将是国家核心竞争力和软实力增强的重要标志之一。

中国正在逐渐强大，但是不应让别人感到害怕，而是应该受到尊重，让别人尊重我们的国家，这就需要我们有强大的核心竞争力和软实力。若干年前，中国的电视机出口到了英国，当时有人就问英国的撒切尔夫人，“中国的电视机到了英国，是否会对英国构成威胁？”，当时撒切尔夫人很不屑地说，“等到中国的电视节目进入英国的时候你再来问我这个问题吧，……虽然中国能够出口电视机，但是中国不能出口思想，不能出口制度，所以中国的电视机出口到英国，对我们英国不会造成什么影响，而且对我们整个西方世界也不会造成什么影响的”。一个国家要获得别人的尊重，就要增强国家的核心竞争力和软实力，首先就必须重视法治，因为如果一个国家的法治能力不强，法治水平不高，那么这个国家也难以立于世界先进民族之林。从这个意义上说，全面推进依法治国是增强国家核心竞争力和软实力的必然需要。

第三，全面推进依法治国是全面深化改革的迫切需要。一方面我们要全面建成小康社会，另一方面我们要全面深化改革，再者也要全面推进依法治国，三个全面必须齐头并进，这样整个国家才能获得持续健康的发展。从现实情况看，当前中国已经进入到全面建成小康社会的关键期，全面深化改革的攻坚期和深水期，也是社会矛盾的凸显期，党所面临的改革发展稳定的任务前所未有，矛盾风险挑战之多前所未有，因而依法治国在党和国家工作中的地位更加突出、作用更加重大。全面推进依法治国是解决党和国家事业发展面临的一系列重大问题，解放和增强社会活力，促进社会公平正义，维护社会和谐稳定，确保党和国家长治久安的根本要求。此外，推动我国经济社会持续健康发展，不断开拓中国特色社会主义事业的发展前景，必须全面推进依法治国，加快建设社会主义法治建设。

第四，全面推进依法治国是提高党的执政能力和执政水平的需要。党的“十八大”提出，“法治”是治国理政的基本方式，全面推进依法治国，到2020年依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实地尊重和保障，十八届三中全会又提出了建设法治中国的新目标。为了完成“十八大”和十八届三中全会提出的这些任务和要求，党的十八届四中全会提出全面推进依法治国，关系到加快建设社会主义法治国家，关系到落实全面深化改革的顶层设计，关系到中国特色社会主义事业的长远发展。所以从这个意义上来说，全面推进依法治国也是党提升执政能力和执政水平的必然要求。

“十八大”以来，习近平总书记至少在十八个重要讲话中强调了依法治国的重要性，他反复强调，无论是改革还是反腐败都必须在“法治”的框架下进行。2012年，刚刚当选中共中央总书记才20多天，习近平总书记就在“首都各界纪念1982年现行宪法公布施行30周年”的纪念大会上提出，“依法治国首先是依宪治国，依法执政关键是依宪执政”，重申宪法高于一切，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，是治国理政的基本方式。习总书记还指出，我们党是执政党，我们要依据党章从严治党、依据宪法治国理政。此外，十八届四中全会指出，为了更好的维护和运用我国发展的重大战略机遇期，更好地凝聚社会共识，调节利益关系，规范社会行为，实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好，实现我国和平发展的战略目标，必须更好发挥法治的作用。

十八届四中全会提出全面推进依法治国的战略部署，是对党的“十五”大以来依法治国理念与实践的深化与发展，它积极地回应了社会各界对法治建设的关注和期待，体现了党中央全面推进依法治国的坚定决心，表明了我党治国理念已经达到了一个新的高度和新的境界，标志着社会主义法治国家建设进入到了一个新的阶段。十八届四中全会通过的决定，明确了我国全面推进依法治国的原则、总体目标和重大任务，为依法治国指明了努力的方向和前进的目标，极大地统一了全党全国各族人民的思想和意志，为全面推进依法治国提供了强大的正能量。十八届全会的决定提出，全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法律体系，建设社会主义法治国家，就是在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有利的法治保障体系、形成完善的党内法规体系。通过决定，进一步明确了全面推进依法治国必须遵循的五项基本原则，这五项基本原则就是必须坚持中国共产党的领导，坚持法律面前人人平等，坚持人民的主体地位，坚持依法治国和以德治国相结合，坚持从中国实际出发。另外，决定还提出了依法治国的六个方面重大任务：一要形成完善的法律规范体系、完善宪法的实施；二是要深入推进依法行政、加快建设法治政府；三是要坚持司法公正、提高司法公信力；四是要提升全社会的法治理念、加强法治社会建设；五要加强法治工作队伍建设；六是要加强党对全面推进依法治国的领导。

 

（二）如何深入推进依法行政、加快建设法治政府

十八届四中全会决定提出了六个方面的工作任务，其中很重要的一个方面，就是要深入推进依法行政，加快法治政府建设。所以今天我侧重从党政机关如何深入推进依法行政、加快法治政府建设这方面讲起。党的“十八大”的报告提出，到2020年依法治国基本方略全面落实的时候，法治政府要基本建成。“十八大”提出要提高各级领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，这是在2004年《全面推进依法行政实施纲要》基础上我们进一步提出，到2020年我们要实现基本建成法治政府的目标。所谓“法治政府”就是行政执法主体按照依法行政的基本要求管理国家事务、管理经济文化事业和社会事务，实现政府组织职能、权限行为程序化和责任的法定化。可以这么说，法治政府就是按照法治原则运作的政府，是依法行政要实现的目标。

那么法治政府与依法行政是什么关系呢？依法行政是各级政府行使职权必须要遵循的基本原则，而法治政府是推进依法行政要实现的目标；法治政府侧重于对体制机制的要求，依法行政则主要是对行政机关行为的规范。

过去我们说是全面推进依法行政，现在叫深入推进依法行政。过去我们要建设法治政府，现在叫到2020年要基本建成法治政府，而且提出要加快建设法治政府。因为离2020年的时间也不多了，时间紧，任务重，所以十八届四中全会提出要深入推进依法行政，加快建设法治政府。四中全会提出深入推进依法行政、加快建设法治政府的部署，既可以说是为我们当前和今后一个时期推进依法行政、建设法治政府指明了努力的方向，也可以说是我们法治政府建设的行动纲领。

十八届四中全会的决定，深入推进依法行政，加快建设法治政府，其中一个很重要的方面就是明确了依法行政的体制要权责统一、权威高效，要求做到有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿，违法要追究，失职要问责，而且强调依法行政的体制应该是权威、高效的，所以说，依法行政给我们提出了新的更高的要求。同时，未来要建设的法治政府，是一个职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效和守法诚信的政府。过去我们有各种说法，对政府的期待很多，现在四中全会的决定里就明确提出，我们的法治政府将包括所有的需求。我们的法治政府将是一个服务性政府，一个有限政府，一个责任政府，一个阳光政府，一个廉洁政府，一个创新政府，一个效能政府，一个诚信的政府。事实上可以看出，法治政府的内涵更加丰富了，建设法治政府的目标也更加清晰了。

建设法治政府就必须做到全面依法履行政府职能。2013年3月，国务院总理李克强在组建新一届国务院之后说到，本届政府的工作任务可以说是千头万绪，但是概括起来就三件事儿：第一就是不断地发展经济；第二就是持续地改善民生；第三就是坚定地维护社会公平正义。为了实现这样的目标，我们必须加快建设法治政府，严格推进依法行政。国务院对自己的要求，就是一个创新政府，一个廉洁政府，一个法治的政府。要实现这些目标，各级政府就必须依法的、全面的、正确的履行政府的职能。

今年九月，李克强总理在天津出席达沃斯论坛的一个重要讲话时提出，政府要拿出三个单子，第一个就是要拿出权力清单，让政府知道应该做什么，可以做什么，以此防止公权滥用，也就是说，政府要做到“法无授权不可为”。所以，十八届四中全会的决定里提出，“中国行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定”。决定还指出，“推行政府权力清单制度，依法公开权力运行流程，坚决消除权力设租寻租的空间”。也就是说，政府应当依法行使职权，政府和相对人不一样，相对人主要指公民、法人和其他组织，对相对人来说，政府要给出负面清单（负面清单上面列举了市场主体不能从事的领域和行为），那么市场主体和相对人就知道了什么是“法不禁止皆可为”。通过给出负面清单，划清公权力和市场主体的边界和范围，更好地发挥市场主体配置资源的决定性作用。再者政府进一步简政放权，深化行政审批制度改革和加强市场活动的监管，加强公共服务的提供。   按照十八届三中全会决定的要求，我们已经在上海自贸区的基础上，实行了统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可以依法平等地进入到清单之外的领域。此外总理还说，作为政府来说，除了要拿出权力清单之外，还要理出责任清单。也就是说，各级政府要坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职，维护公共利益、人民权益和社会经济秩序，做到“法定职责必须为”。四中全会的决定还指出，要科学划分各级政府和部门的职权，坚决纠正不作为和乱作为行为，使政府做到“法定职责必须为”，克服“只要不出事、宁愿不做事”，“不求过得硬、只求过得去”以及“为官不为”的工作态度。对政府来说，要防止“乱作为”，使它“法无授权不可为”，同时要防止政府“不作为”，就是要让政府做到“法定职责必须为”。现在总理提出“三个要求”，就是对政府来说，它既要拿出责任清单，同时还要拿出权力清单，同时政府还要给市场主体负面清单，让市场主体知道哪些可以做，哪些不能做，即“法无禁止皆可为”。所以，全面、依法，正确履行职能，概括起来就是三个单子，即责任清单、负面清单和权力清单。

 

（三）深入推进依法行政，建立决策权、执行权和监督权的依法运行机制

十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》里，关于深化深入推进依法行政、建设法治政府的第二项重要内容就是建立决策权、执行权和监督权的依法运行机制。概括起来包括以下几个方面：

首先，决策、执行还有监督是权力运行的三个重要环节，这就要求我们决策科学、执行坚决、监督有力。其中在决策环节中，要健全依法决策的机制，加强行政决策的程序性建设，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政的法定程序。当前，我们各级政府都实行首长负责制，除此以外，一些政府工作中的重要问题和重大议题都要交给政府全体会议和常务会议，有些地方政府还设立了专题会议和首长办公会议，建立行政机关内部重大决策合法性的审查机制，防止拍脑门决策、拍胸脯承诺、拍屁股走人的“三拍”现象。此外，要积极的推行政府的法律顾问制度。

第二，加强对行政决策环节的监督，建立重大决策的终身责任追究制度和责任倒查机制。

完善行政权力运行机制的第一个方面就是要依法完善责任追究制度。对决策严重失误，或依法应当即时做出决策但久拖不决，造成重大损失和恶劣影响的，要严格追究行政首长以及其他负有责任的领导人和相关人员的法律责任，对于违法决策造成的损失，要追求相关人员的法律责任。

完善行政权力运行机制的第二个方面就是要深化行政执法体制改革。根据不同层级政府的事权和职能，减少执法的层次，整合执法的队伍，提高执法的效能，合理配置执法的力量，推进综合执法，大幅减少市、县两级政府执法队伍的种类，重点在食药安全、工商、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农业水利、交通运输、城乡建设、海洋等领域内推进综合执法，有条件的领域可推行跨部门联合执法。我们知道在城管、文化市场等一些重要的领域为解决多头执法、多层执法和执法扰民、权责交叉的问题，推行相对集中的综合行政执法，十八届四中全会提出，我们不但要加强这方面的综合执法，而且有条件的领域还可以实行跨部门的综合执法，也就是大城管、大文化的概念，进一步完善市、县两级行政执法管理，加强统一领导和协调，理顺行政强制执行体制，理顺城管执法体制，加强城管综合执法机构建设，提高执法和服务水平。另外，还要加强执法队伍的建设，严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，未经执法资格考试合格不得授予执法资格、不得从事执法活动，严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度，严禁收费、罚没和收入等同部门利益直接或变相挂钩的现象出现。

完善行政权力的运行机制的第三个方面的重要内容就是坚持严格规范公正文明执法。2012年习总书记在首都各界纪念1982年宪法公布施行30周年大会的重要讲话中指出，国务院和地方各级政府作为国家权力机关的执行机关和行政机关，赋有严格贯彻实施宪法和法律的重要职责，因此需要规范政府行为，切实做到严格规范公正文明执法。习总书记还说，执法者必须忠于法律，既不能以权压法、以身试法，也不能法外开恩、徇私枉法。此外，他还指出，政府是执法的主体，对执法领域存在的有法不依、执法不严、违法不究，甚至以权压法、权钱交易、徇私枉法等突出问题，老百姓是深恶痛绝的，因此必须下大气力解决。依法惩处违法行为，加大关系群众切身利益、重点领域的执法力度，完善行政执法程序，针对行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收、行政检查等行为制定具体的执法细则、裁量标准和操作流程，严格制定重大执法决定、法治审核制度。建立健全行政裁量权基准制度，量化细化行政裁量标准，规范裁量的范围种类和幅度。全面落实行政执法责任制，严格确立不同部门及机构执法的人员的执法责任和责任追究制度，加强执法监督，坚决排除对执法活动的干预，防止克服地方和部门保护主义，惩治执法领域的腐败现象。

当前行政执法实践中，不重视执法程序的现象比较普遍，许多损坏群众利益的问题依旧存在，比如说征地、房拆、环保等引发的纠纷，甚至是群起性事件，往往是不按程序办事或者是程序不规范造成的，所以提出要完善行政执法程序，推行行政执法程序的法定化，健全行政执法的调查取证、告知听证的集体讨论决定，罚没收入管理，执法争议协调等制度，规范行政执法文书，充分保证相对人的知情权、表达权、参与权、监督权和救济权。

第三，强化对行政权力的制约和监督，健全行政监督体系。目前我国已经形成对行政权行使的制约监督体系，包括人大及其常委会的党内监督，民主党派和政协的民主监督，行政体系内部的层级监督和专门的监督（上级对下级，政府对部门）以及监察、审计、财政等方面的监督。此外，还有通过行政诉讼对行政机关进行的司法监督。

 

行政诉讼法是在1989年全国人大审议通过，于1990年的10月1号正式实施的，到今年已经实施了24年。应该说，行政诉讼法为规范行政机关的行政行为，提高行政机关的依法行政水平起到了很大的作用，但是行政诉讼法实施多年来，一些新情况、新问题不断出现，对行政诉讼法提出了更多、更高的要求，所以，行政诉讼法需要进行修改。今年开始修改的行政诉讼法准备在2015年5月1号正式实施。修改后的行政诉讼法，将在八个方面进行重要的改革：第一，扩大受案范围，除了原来行政诉讼法规定的受案范围，还增加了行政机关滥用行政权力排除或限制竞争的，违法集资、摊派费用的，没有依法支付最低生活保障待遇和社会保险待遇的等行政行为都将纳入到受案范围；第二，修改后的行政诉讼法还提出，行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件，这也是贯彻十八届四中全会提出“保障司法机关依法独立公正行使审判权”的一个具体要求；第三，在口头起诉方面，一般情况下，应该向法院递交起诉状，如果书写起诉状确有困难，可以口头起诉，这样方便相对人提起诉讼；第四就是立案登记，新修改的行政诉讼法规定，法院在接到起诉状时对符合规定起诉条件的应登记立案，不能当场判定的应接受起诉状、出具书据凭证七天内决定是否立案。以前行政诉讼的立案很大程度上是在实体审查之后法院才立案，主要是对原告的起诉是否符合行政案件的要求进行判断，而新修改的行政诉讼法还要求法院要对当事人不清楚的地方进行解释、给予指导，虽然说这样会增加法院的工作量，但是其实是为了更好的保护相对人的诉权。也就是说，过去我们是实质性审查，经常有一些案件我们不立，现在只进行形式上的审查，只要它形式上符合要件，那么我们就应该受理，就应该立案；第五，修改后的行政诉讼法规定行政首长要出庭。过去行政机关作为被告时行政首长往往不出席、不出庭，“民告官要见官”，结果打官司时却是“民告官不见官”，现在提出行政首长要出席、出庭，如果不能出庭，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。这一方面有利于缓解官民矛盾，另一方面也可以有利于案件的解决；第六，按照四中全会提出的要求，可实行跨区域管辖。经最高法院批准，高级法院可以根据审判工作的实际情况确定若干法院跨行政区域管辖行政案件。行政审判面临很重要的一个方面就是行政机关的干预，一些基层法院受制于地方和行政机关，导致一些案件不能判、不敢判、不好判，所以新修改的行政诉讼法在很大程度上对行政干预有一定的遏制作用，有助于解决地方行政机关对法院依法独立公正行使审判权的干扰问题；第七，新修改的行政诉讼法，把过去三个月的诉讼期延长到了六个月，这有利于原告有更多的时间提起诉讼；第八，新修改后的行政诉讼法把解决行政争议也作为行政诉讼法的立法目的之一。

当然，除了刚才说的监督方式以外，还有很重要的一个方面就是审计监督、社会监督和舆论监督。我们知道审计监督非常的重要，另外社会监督和舆论监督也非常的重要。四中全会决定提出，加强对政府内部权力的制约，在财政资金分配使用，国有资产监管，政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗，强化内部流程的控制，防止权力的滥用。同时强调要完善政府内部层级监督和专门监督，加强上级机关对下级机关的监督，建立常态化的监督制度。从我们已经查处的违法违纪甚至犯罪的案件可以看出，必须完善对行政机关行使权力的监督制约机制，唯此才能产生警示作用。习总书记和纪委书记王岐山都提出，要建立健全对行使行政权力的监督制约机制，加强廉政教育和制度建设，使领导干部和权力行使集中的部门和人员不能贪、不敢贪，最后不想贪。

此外还要完善纠错问责机制，健全责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、罢免等问责方式和程序。目前对领导干部的监督和责任追究的方式主要有几方面，一个就是党纪责任，再一个方面就是政纪责任。根据《中国共产党纪律处罚条例》规定，如果违反党纪则处以警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看和开除党籍等五种处罚方式。根据《行政处罚法》规定，政绩处分包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除公职等方式。还有一个就是刑事责任，被追究刑事责任，再就是问责。所谓“问责”不是党纪，不是政纪，也不是法纪，它是一种政治上和道义上的责任追究，主要指一种领导责任，一般情况下，如果一个领导干部被问责，那么他将“一年不安排职务，两年不提拔使用”。

还要完善审计监督。保障依法独立行使审计监督权，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。强化上级审计机关对下级审计机关的领导，探索省以下地方审计机关人财物统一管理。因为审计机关是双重领导，一方面要对本级人民政府负责，一方面还要对上级审计机关负责。我们知道，三中全会提出在省以下法院、检察院实行人财物统一管理，现在四中全会决定提出审计方面也要实行省以下地方审计机关的人财物要统一管理，也就是说，排除地方对于法院、检察院工作和审计机关独立依法公正行使司法权和审计权的干扰。

另外，还提出要推进审计职业化建设。四中全会很重要的一个方面就是提出要全面推进政务公开。坚持以公开为常态、不公开为例外的原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结构公开的“五个公开”。要求各级政府及其工作部门依据权力清单，向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项。

我们现在正在建立地方政府和部门的权力清单，但是由于各个地方当前推行的政府权力清单的范围不完全一样，有的是9+x，有的是15+x，现在中央准备出台一个地方政府和部门推行权力清单制度的指导性意见，以此规范全国的权力清单。根据四中全会的要求，实际上权力清单的内容主要是明确政府的职能职责，所以还要有一个责任清单，就像李克强总理说的,“政府要拿出权力清单，要给出负面清单，要理出责任清单”。清单里涵盖政府职能、法律依据、实施主体，政府职责、政府权限、政府管理的流程和监督方式。

第四，四中全会还强调要重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设领域的政府信息公开。另外，四中全会还提出要进行行政执法公示制度，推行政务公开信息化，加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台的建设。

 

（四）健全依法行政的领导体制机制，为法治政府建设提供组织保障

四中全会对加快建设法治政府、深入推进依法行政提出了新的要求，各级政府应在党的领导下，在法治的轨道上开展工作，创新执法体系，完善行政执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制。

首先，健全依法行政的领导机制，强化各级政府和部门在推进依法行政方面的第一责任人机制。

第二，加强对依法行政工作推进力度的考核评价和督促检查。按照四中全会的要求，把法治建设的成效纳入到领导班子政绩考核的指标体系，把能不能依法办事、遵守法律作为考察领导干部的一项重要内容。在相同条件下，优先提拔使用法治素质好、依法办事能力强的干部，对特权思想严重、法治观念淡薄的干部要批评教育，不改正的要调离领导岗位。以上这些都将对各级领导干部如何在自己的工作中推进依法行政，带头学法、尊法、守法、用法起到很强的促进作用。

此外，四中全会还提出要提高领导干部的法治思维和依法行政能力。习总书记指出，行政机关是重要的法律实施主体，行政机关领导干部是深入推进依法行政，加快建设法治政府的重要组织者、推动者和实践者。所以，要自觉提高运用法治思维和法治方式，加强深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。高级领导干部，尤其要以身作则，全党上下努力把自己的法治思维和法治能力提高到一个新的高度。

（五）基层政府如何深入推进依法行政

2004年《全面推进依法行政实施纲要》发布实施以来，包括基层政府在内的各级政府和部门认真贯彻、强化落实、加强监督，依法行政的能力和水平有了很大的提高，法治政府建设取得重要的进展。但是随着新形势的发展、新任务的需要，我们与全面推进依法行政、建设法治政府的要求相比仍然有不小的差距。可以说，依法行政的重点在基层，难点也在基层。所以，加强基层政府的依法行政，对于落实依法治国的基本方略，对于巩固党的执政基础都具有非常重要的意义。2008年5月12号，国务院下发了《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》，决定提出基层政府在我国政权体系中具有十分重要的地位，处在地区工作的第一线，是法律法规规章、国家政策和党的政策的重要执行者。所以基层政府能否切实做到依法行政，直接关系到法律法规规章、党和国家政策贯彻落实，直接关系到公民法人和其他组织等行政相对人的合法权益的保护，直接关系到改革发展稳定的大局。

我们应该清醒地看到，基层政府在推进依法行政、建设法治政府方面虽然说取得了很大的成绩，但是客观的说还是存在了不少问题。主要表现在以下两个方面：

首先，基层政府在依法决策、民主决策、科学决策以及法治观念和法治思维、法治方面存在一些问题。比如说，在基层政府当中，不依法决策、不科学决策、不民主决策的问题仍然存在。还有就是在基层政府中有相当一部分的领导干部和工作人员，在法治观念方面存在不能够适应形势发展要求的问题。再就是在工作的方式方法上面，也没有完全按照依法行政的基本要求，出现了一些不依法行政或者简单粗暴的问题，而且有一些地方和部门还表现得比较严重。

 第二，基层政府在行政执法方面存在主体不合法、行为不合法、程序不合法的问题，在行政权运行的过程中也存在监督不利的问题。问题也就是所谓“上级监督太远，同级监督太难，下级监督很困难”。从一些已经曝光的案件可以看出，基层政府确实存在着行政执法方面的问题。所以要加强对基层政府依法行政的能力建设，尤其是要提高行政执法的水平，完善行政执法活动，加强对行政执法活动的监督。

那么，面对上述问题，我们应如何提高基层政府依法行政的能力和水平呢？

第一个要求就是要提高基层政府工作人员，特别是领导干部的法律素质。一般来讲，一个人的法律素质，分为三个主要方面：一个就是知识，第二个就是观念，第三个就是能力。知识要求我们要掌握和履行与自己职责相关的法律知识，除了要掌握宪法、中国特色社会主义法律体系和行政机关规范行政行为的一些法律法规之外，我们还要了解履行职责相关的一些法律知识。只有掌握了一定的法律知识，做到应知应会，我们才可能提高我们的法律素质；只有一个懂法的领导干部才能够更好地履行自己的职责，更好地处理社会经济文化方面的事物，更好地运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾和维护稳定。所以作为基层领导干部，第一点就是要认真的学法，要知法首先就必须学法。

 

第二个要求就是要树立法治思维，提升依法办事的理念。我们说思想是行为的指导，只有树立法治的思维和依法办事的理念，才能指导自己的行为，才能在各项工作中以法治的思维和方式处理各项事物。什么叫“法治思维”？“法治思维”就是指遇到一个事情、做出一个决定、部署一项工作任务的时候，除了要了解上级的要求、领导的意图，同时更要知道相关的法律规定要求是什么。我们强调法治思维就是要克服行政思维、克服人治思维。因为人治思维与行政思维都是遇到任何事情，更多的想到上级的要求、领导的意图、机关的潜规则，还有就是我们平时怎么做的，这些与法治思维都是相悖的。深入推进依法行政、全面推进依法治国，就要改变过去传统的思维定势和理念，做到遇事找法、办事依法、化解矛盾用法、解决问题靠法。这个观念的转变，对行政机关来说，是一场自我革命。所以行政机关如何在新的形势下适应十八届四中全会提出的全面推进依法治国的要求，很重要就是要改变我们长期以来形成的行政思维和人治思维。

习近平总书记强调，除了要提高领导干部的法治思维，还要提高全社会的法治理念。过去习总书记说过一段话，大致是这个意思：过去我们是有理走遍天下，现在是有理到处走人。这句话的意思就是说，我们这个国家、这个社会是一个人情社会，所以大家办事情的时候首先就想到怎么托关系、找门路。习总书记说这种风气一定要把它改变过来，我们有法律的规定、制度的约束，只要我们按规定办事就行了，我们每个人都要树立依法办事的观念，养成依法办事的习惯。因此我们要花很大力气转变社会风气，转变领导干部的思维定势，树立法治思维，提升运用法治的方式解决问题、推动发展、深化改革的能力。

第三个要求就是要严格执法、加强监督。严格行政执法，强化对行政行为的监督和制约，建立健全规范性文件的监督管理制度。前面说了，在我们一些基层政府不依法办事的情况还普遍存在，执法水平不高，程序意识不强，政纪观念淡薄，所以做出的行政行为往往程序不合法、证据不确凿，或者是超越职权、滥用职权、不作为、乱作为的问题，这些都导致相对人合法权益受到损害，这就要求我们要严格行政执法，要严格按照关于依法行政实施纲要的要求做到合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责一致。而且要加强对行政行为的监督、制约，规范行政机关的行政行为，完善行政执法活动，健全行政执法责任，规范行政执法程序。

第四个要求就是应该赋予基层政府必要的执法手段和经费保障。按照《全面推进依法行政实施纲要》的要求，权责一致很重要的一个方面就是，我们各级政府和部门执法必须要有保障，即执法有保障。各级乡镇政府和街道办事处必须要有充分的职权保障，此外还要增强社会自治功能，建立政府行政管理和基层群众自治组织的有效衔接和良性互动机制。按照十八大的要求，基层政府和我们的城市居民委员会和农村的村民委员会有着非常密切的关系，因此基层政府有指导、帮助基层自治组织的职能，同时基层自治组织作为基层群众自我管理、自我服务、自我监督、自我教育的组织，它们也要办理我们基层政府交办的一些事项，包括社会公益事业、环境卫生、社会治安等方面的管理事务。

此外还要完善依法行政的经费保障机制。保证各级政府部门依法行政有充分的经费的保证，解决利用行政执法把行政执法罚没的收入作为基层政府和部门行政执法的重要来源，切断基层政府行政执法的利益来源，防止寻租、设租行为，完善依法行政的经费保障机制。

  第五个要求就是要营造良好的社会氛围保证依法行政。四中全会提出要提升全社会的法治理念，加强法治社会建设，从而为各级政府，包括基层政府依法行政奠定一个良好的社会基础和社会氛围。

上级政府主要是区县政府和各个部门，不但要带头依法行政，还要督促和支持乡镇基层组织依法行政。过去，我们区县政府的部门总是给乡镇政府和街道办事处布置比较多的任务，而我们现在提出要为基层政府深入推进依法行政创造条件、排除障碍和解决困难。

（六）推进依法治国是一个“合力”的过程

全面推进依法治国的若干重大问题的决定，为我们如何推进依法治国做了专门的研究和全面的部署，围绕着一个核心的字，就是 “法”字。

中国古代强调“礼法合治，德主刑辅”，所以习总书记说，我们一方面要重视法的力量，另一方面还要发挥道德的功能，他强调法的规范作用要重视，同时道德的教化功能也要重视。中央提出要弘扬社会主义核心价值观，要做到24个字、12个方面、三个层次：富强、民主、文明、和谐、自由、平等、公正、法治、爱国、诚信、敬业、守法，这十二个方面就体现了法和道德的关系。习总书记说，法是外在的道德，道德是内在的法律，法律是成文的道德。所以，我们一方面要加强依法治国，同时还要重视以德治国，更要把二者结合起来。

习近平总书记说过中国古代有很优秀的传统文化，其中很重要的一个方面就是“法治”问题。古代的“法”写成“灋”，汉代许慎《说文解字》云，“灋，刑也。平之如水, 故从水。廌所以触不直者去之，从去，会意”。因为中国商品经济不发达，所以我们的法主要是刑法。“平之如水”代表了社会的公平。这个“廌”本是一个独角兽，所以“触不直者去之”，本身就是公平公正的象征，所以我们贯彻十八届四中全会，我们必须追求社会的公平正义，因为这个“灋”（法）字就体现了社会的公平正义。那么如何贯彻十八届四中全会呢？首先我们必须始终确立公平正义的社会价值观，要把社会的公平正义作为我们贯彻十八届四中全会的一个核心的价值追求。

其次还须把党的领导、依法治国和人民当家作主三者有机统一起来，旗帜鲜明的坚持三者的有机统一。因为党的领导必须依靠社会主义法治，社会主义法治又必须坚持党的领导，所以就要在党的领导下，在法治基础上开展工作贯彻十八届四中全会提出的要求，深入推进依法行政、建设社会主义法治政府的进程进一步加快。

今天的讲座到此结束，谢谢大家！

责任编辑：于川

文章来源：http://www.71.cn/2015/0105/795177.shtml