收费公路亏损背后暴露出的真问题

 

【事件介绍】

 

去年收费公路亏损661亿 超年限收费或将成常态

12月23日，交通运输部公布《2013年全国收费公路统计公报》(以下简称《公报》)，去年全国收费公路亏损661亿元，自2011年至2013年，收费公路的负债额度持续增加。交通专家认为，中国目前仍处于高速路迅速发展阶段，公路负债额度还会增加。为减少负债额，部分收费年限到期的高速路持续收费或将成为常态。

数据：

去年公路收费3652亿

根据《公报》显示，截至2013年底，全国收费公路里程15.65万公里，占公路总里程435.62万公里的3.6%。其中，高速公路10.04万公里。从数量上看，我国高速路里程位居全世界第一，也超过了世界第三名至第十名的高速公路里程总和。

《公报》显示，去年全国收费公路车辆通行费总收入为3652亿元，支出总额为4313亿元，亏损额度达到661亿元。据了解，自2011年，全国高速路亏损额度不断加大。2010年，全国收费公路收支平衡结果为盈余32亿元。2011年至2013年，全国收费公路收支平衡结果依次为：-323亿元、-566亿元和-661亿元。

收费中86%用于还贷

据了解，自1984年12月，我国开始实施“贷款修路、收费还贷”的收费公路政策，30年来，97%的高速公路、61%的一级公路和42%的二级公路，都是依靠收费公路政策建成的。截至2013年底，全国收费公路债务余额为3.4万亿元，其中高速路占91.2%。

《公报》显示，去年全国收费公路还本付息支出占当年车辆通行费收入的86.2%。相当于每收取10元的通行费，就有8.62元用于偿还银行的本金和利息。

节假日免费“亏”149亿

自2012年起，按照交通运输部要求，在重大节假日，7座及以下小客车可免高速费。那么每年因节假日免费致企业吃了多少亏呢？

《公报》显示，2013年度，全国收费公路共减免车辆通行费428亿元。其中，重大节假日小型客车免费通行减免149亿元，记者注意到，在去年收费公路的支出中，养护经费支出共计390亿元，也就是说，节假日免费的金额可抵养护支出的四成。

据悉，去年5月，交通运输部组织起草了《收费公路管理条例(修正案征求意见稿)》，并公开征求意见。其中提到，国家实施免费政策给经营管理者合法收益造成影响的，可通过适当延长收费年限等方式予以补偿。

 

解读：

高速路持续增加致债台高筑

北京工业大学交通研究中心教授陈艳艳表示，在美国、英国等发达国家，高速路建设年代早，上世纪80年代之前就已经比较发达。而中国发展起步晚，短时间内里程增加快，从总体里程看，也要比其他国家的里程多。中国道路运输协会秘书长王丽梅表示，过去的30年是我国高速路快速发展的时期，2010年至2013年，全国高速路里程就增加了36.4%。

王丽梅说，政府无资金修路，就采用贷款方式，因此使得债台高筑。4年来，全国收费公路通行费收入中，用于偿还债务本息的比例从60.62%提高至86.2%。未来，我国高速路仍要持续发展10年，因此高额债务问题仍会持续。

那么目前86%的偿还额度是否过高？王丽梅认为，86.2%的偿还额度是全国收费公路的比例，目前，高速路网相对完善的东部和沿海地区偿还比例并不高，而中西部地区因高速路快速发展负债率较高。

记者了解到，2010年，北京收费公路收入的30%用于偿还当年的银行本金和利息，另外还有7%的收入属于盈利，但由于北京历史欠债400多亿，即便有利润也被抵入历史债务中。

释疑：

一直收费咋还亏这多钱？

交通运输部公路局局长李彦武解释说，一方面是收费标准长期不变。以北京为例，京港澳高速执行的收费标准是1994年制定的，京沪高速的标准是1998年制定的，京藏、京哈是2000年制定的。另一方面，高速公路工程造价、养护费用却逐年上升。

“建设成本快速上升是高速公路新增债务余额较多的主要原因。2011年全国高速公路平均造价为每公里5067万元，2013年上升到9082万元。国家发改委近年对部分公路车辆通行成本的监审结果显示，2004年后建成的高速公路全部亏损。”国家行政学院教授王伟说。

北京圣大律师事务所主任赵瑛峰却对此提出疑问：建设成本上升、还本付息较多都可以理解。但《公报》显示，去年运营管理支出就有457亿，比公路养护的390亿还多。这是否合理？能否进一步压缩？值得商榷。

此前，审计署曾对18个省份的高速收费进行专项审计，结果发现，有一些地方的高速公路经营企业，一边是高额福利，一边是人浮于事、超编严重。有一家企业编制27人，实际多达156人。有些企业甚至把资金挪用建设楼堂馆所、投资理财。

此外，“账本”上还列明“其他费用”共104亿元。赵瑛峰说，“其他费用”是个筐，金额不大又没有明确二级明细科目的支出，都可以“装”进去，很容易成为隐藏“秘密”的“黑洞”。这些隐性黑洞不除，不仅是对公众不负责任，也严重损害了国家的公路建设。

收费期满凭啥能继续收？

近期，部分省市延长高速路收费期限备受质疑。原京石高速河北段，本该于11月22日到期停止收费，但人们却只能享受40天的免费。年底，“新京石高速”将重新获得22年的收费权。此外，山东交通部门日前宣布，2014年底到期的15条(段)高速公路将继续收费，原因是全省高速路债务仍旧很重，收费公路采取“统贷统还”的方式，即一条收费公路贷款未还清，其他高速收费将不停止。而根据《收费公路管理条例》，高速收费年限最长不得超过30年。

据悉，去年在《收费公路管理条例(修正案征求意见稿)》中提到，各省市交通运输主管部门对本行政区域内的政府还贷公路，可以实行统一管理、统一贷款、统一还款方式。这就为各省市以一条公路未还完贷款，延长其他公路收费提供庇护。另外，该意见稿还提到，高速公路因改建扩容增加投资需调整收费年限的，可依据本条例有关规定重新核定。还贷、经营期满后，高速公路可按满足基本养护管理支出需求的原则收取通行费。

北京工业大学交通研究中心教授陈艳艳表示，之所以部分省市敢延长收费期限，与各自负债率高不无关系，但也与主管部门的“默许”有关系。虽然，交通部的有关条例修改的意见稿还未最终通过，但各省市已经开始尝试。另外，《意见稿》提到高速收费年限不得超过30年，但又为各省市延长年限留下延长收费的空间，因此《意见稿》本身就有一些不确定性，未来交通运输部应该在《条例》修订中解决这个问题。

 

何时高速路能停止收费？

不少交通专家表示，高速路与具有公益性的地铁不同，高速路是为满足部分使用者的需求，在道路收费年限中止后，养护和运营费用以及大修的费用，不应靠政府补贴，这对于那些不使用高速路的纳税人来说不公平，应遵循“谁使用谁交费”的原则。

陈艳艳表示，从目前交通运输部给出的信号看，即便有高速路收费到期，养护和维修费也需要继续征收。另外，如果“统贷统还”的意见通过，并最终以《条例》形式出现，那么只要有高速路在建，收费便不会停止，因此延长收费期限也将成为一种趋势或者常态。

如果收费持续，陈艳艳认为，收费方应该给予合理的解释。是因为新建高速路？还是因为部分收费路到期限，因客流少贷款未还清？职能部门应该对未还清的收费公路进行评估，如果的确因为客流少导致，就可以继续延期，但是如果不是因为经营原因就要追究相应责任。目前，各省市高速路收费年限以及还款情况并没有清晰公示，为何延长收费也并不给公众解释，未来应该加强此类信息的公示和监督，避免高速费成为部分利益集团的“印钞机”。

公路收费亏损不能如此任性

固然，收费公路出现连年亏损，鲜活农产品运输车辆及其他规定车辆免除通行费的“绿色通道”、黄金周免费，为收费出现倒挂作出了一定的“贡献”。这是公共交通的善政，它不单单是以财务意义上盈亏数字作为价值考量的。免费政策不仅拉动了物流产业，减轻了农副产品的运输成本，也推动了百姓休闲产业，特别是旅游等服务业、第三产业的发展。不过，细看交通部公布的账单，亏损原因重点不在于此，免费似乎是亏得合情合理的一大理由而已。

公路收费的账本打开了，但仍然羞羞答答。2013年度，全国收费公路支出总额为4313亿元。其中，还本付息支出3147亿元，养护经费支出390亿元，运营管理支出457亿元，税费支出214亿元，其他费用支出104亿元。最大头的运营管理支出包括信息工程费、收费设施设备维护费、人员工资保险、上缴社会统筹、车辆修理燃料费、通讯服务费、水电燃气费、取暖费、票据印刷费、培训费、事故清障费。那么，每项具体的费费到底是多少呢？为何不能对号入座，和盘托出？比如457亿的管理费用中到底有多少人员工资保险？人均为多少钱？

更为吊诡的是，104亿元的其他费用没有任何说明，科目解释为“指除还本付息支出、税费支出、养护经费支出、运营管理支出之外的所有费用支出。”这说了等于没说。公路连年亏损，亏得如此任性，公众不能不质疑究竟亏在何处。而交通部门给出的说法并不能令人信服，甚至难以自圆其说。要使统计公报具有公信力，就得大儿属鸡，二儿子属狗，一一屈指数来，有细账才有透明度，才有说服力，才能让公众帮助支招，该如何增收节支，减少亏损，直到扭亏为盈。否则，其他费用成了一只“密封桶”，收费无限期延长，标准可能还要提高，伸手就能拿到钱的交椅却在将亏损进行到底，纳税人看了真心疼！

对此，恐怕靠交通部门自身很难捧出真正的细账来，需审计部门开展专项审计，一一查清细目，将其公诸于众。必要时需要纪监部门同期介入，将公路收费作为专项巡视的重点项目，查清亏损的真正原因所在，从中发现可能存在的高额福利、人浮于事、超编吃空饷以及挪用建设楼堂馆所等腐败问题。

这几年，修改《收费公路管理条例》只听楼梯响，不见人下楼，这其中存在部门利益的博弈。期待决策者以壮士断腕之决心、以强化法治启动公路收费改革，通过修改法规，完善制度，加大公路收费账目的公开力度，尤其是支出项目；加大财政审计以及纪监部门的检查监督力度，使社会公众获得更多的知情权、表达权与监督权，将任性亏损背后的真相打出原形，让公路收费这本账回归理性，提速还路于民。

 

公路收费那么多，为何还亏损

纵观交通运输部公开的这本账，所谓的各种成本，未详细公布接受社会检验，恐怕难免带有水分，有可压缩的空间。所谓总体亏损，也仅仅是面上的现象，亏在哪里，也缺乏明细。

定期公开公路收费收支情况，是一种进步。它说明，交通运输管理部门还是愿意接受社会监督的，是能够通过这样的方式给自己加分的。可是，一年661亿元的亏损，与公众的感受有着太大的差异。果真如此，是否意味着公众期待取消或减少公路收费的希望将变得更加渺茫，而山东等地延长公路收费期限的行为，将变得底气更足呢？

我们可以不去怀疑已公布数据的准确性，但是，支出项目的科学性、合理性、公开性却值得追问。首先，3147亿元的贷款本息，是不是都是用于修建收费公路的，有没有将非收费公路、甚至城市道路的贷款也算入到收费公路的还款范围，从而加大了收费公路的还款压力？

其二，在收费公路的贷款本息中，包含了多少公路管理部门、主管单位的楼堂馆所。要知道，从这些年来媒体披露的情况看，类似问题并不少见。如果将此也列入到收费公路还款范围，显然不合理。

再者，在支出项目中，运营管理支出到底包括哪些方面的内容？要知道，有关公路收费管理部门福利好、浪费多的传闻，并不少见。那么，收费公路运营管理是否需要457亿元的支出，就值得追问，尤其是，运营管理支出中“三公经费”的比重有多高，当属必须公开的内容。

对于外界关注的高速公路收费年限，账本也没有回应。此前，山东交通部门宣布，2014年底到期的15条（段）高速公路将继续收费，此前，新疆等地也对到期公路采取了延期收费。最近京石高速“换马甲”收费也引起争议。目前国内各个收费公路具体收了多少年，多少钱，这难道不该说清楚吗？

最后，支出项目中还有一项高达104亿元的其他费用支出，也显得非常怪异。有了运营管理支出，有了养护经费支出，有了税费支出，还要如此多的其他支出干什么？所谓的其他支出，到底“其他”在哪些方面，不能是笔糊涂账。

纵观交通运输部公开的这本账，所谓的各种成本，未详细公布接受社会检验，恐怕难免带有水分，有可压缩的空间。所谓总体亏损，也仅仅是面上的现象，亏在哪里，也缺乏明细。公路收费长期为社会所诟病，很关键的一点，就是不公开、不透明。到底有多少贷款、到底收了多少费、到底资金是如何使用的，只有收费公路公司知晓。即便是上级主管部门和监督管理部门，也未必全知，更别说公众了。自然，亏损661亿元这样的现象也就不可避免了。

眼下，为了应对金融危机的影响，防止经济继续下行，中央已出台一系列的刺激消费政策。那么，下大力气削减公路收费、降低物流成本、改善消费环境，也应当成为一条重要的举措，引起国家相关方面重视。

收费公路亏损，车主无偿埋单？

一边是各地高速公路到期后纷纷延期收费令民众怨声载道，一边是全国收费公路年亏损数百亿元，究竟是中国的车主们太矫情，还是统计数字里面有猫腻？众所周知，世界上70%以上的收费公路在中国，倘若如此大面积收费仍然改变不了亏损的命运，那么其他国家是如何面对的？是否亏损实乃理所当然的政府职责呢？

事实上，“收费还贷”的正当性一直存疑，如果说几十年前政府财力有限，尚不足以支撑大面积的高速公路建设，那么时至今日，已成为世界第二大经济体的中国仍旧没有能力建设免费公路？退一步说，“收费还贷”也无不可，但如果收费期满后又继续延期收费，甚至连公开账目和征求民意的基本程序都懒得走，这又算怎么回事？在计划经济时代，修路是政府的责任；在市场经济时代，即使是亏损，也要遵守起码的契约精神，否则“收费还贷”就成了一句空话，而“还贷”不过是个毫无诚意的幌子，公众信与不信都不重要了——收就一个字，质疑又如何？

 

高速公路上市公司2011年年报的数据显示，行业平均毛利率高达56.08%，而最高的重庆路桥，毛利率甚至达到了91.14%，平均毛利率大大超过房地产行业，直逼白酒行业。上市公司给股东呈现的是暴利前景，交通部门告知公众的却是总体亏损，孰真孰假？在机动车保有量与日俱增的背景下，不同公司的经营能力竟有天壤之别？按照市场规律，经营能力如此之差的企业完全可以倒闭或者退出，让位给更有能力的公司，既可以回报公司股东，也可以让利于民，为何那些整日喊着亏损的企业却都赖着不走？

在这个高度垄断又严重不透明的领域里，人们有理由相信其中存在大量的利益寻租空间。解决之道无他，在明确政府职责的基础上，必须打破垄断局面，引入民营资本，鼓励那些报价更低、收费更短的企业前来投资，并严格按照合同约定来执行。政府需要做的，就是监管到位，并承担收费期满后的养护费用。无论如何，喊两句亏损就让车主们乖乖埋单的怪现象不能继续下去，否则那些饱受亏损困扰的企业也不必再苦苦支撑了。

收费公路要有收支两条透明线

首次晒出全国收费公路“账单”，确是一个不小进步。同时要看到，公路收费制度使民众的出行支出和市场的物流成本居高不下，对我国社会经济发展产生了严重制约。近几年，我国的物流成本占到GDP的18%，成为推高物价的一个重要动力。因此，舆论有关取消公路收费的呼声越来越高，而政府也对此有过积极响应，明确规定收费公路在还清贷款后须停止收费，还路于民。但是，现实情况却并不令人满意。

就像是为了给这份统计公报提供“注脚”，前不久媒体曝出“京石高速免费40天，换个马甲再获22年收费权”，而山东省则宣布对省内15条高速公路延长收费期，理由都是尚未还清借贷。问题究竟出在哪里？关键就在于，收费公路收到的通行费并未100%用于还贷。

国务院2004年出台的《收费公路管理条例》规定，政府还贷公路的车辆通行费，除必要的管理、养护费用从财政部门批准的车辆通行费预算中列支外，必须全部用于偿还贷款和有偿集资款，不得挪作他用。事实上，在此次交通部公布的账本中，确实有这方面的支出。然而，公路养护、管理的费用是否应该从收费中列支，却是一个值得斟酌的问题。如果允许这样做，那么，在将来还清借贷、取消收费后，这笔费用又应该从哪里列支？如果是从政府财政中列支，那么目前在收费期间从过路费中列支的理由是不充分的。

我国现存的公路，除了收费公路以外，还有大量不收费的公路，它们同样需要养护管理，所产生的费用只能由地方政府的财政承担。公路本质上是一种公共资源，政府的公共财政需要为此提供兜底服务，而目前对各类车辆收取的购置税和车船税、在成品油价格中包含的消费税，本就应该用于这方面的支出。

因此，为了解决公路收费的亏损问题，推进取消公路收费，有必要对《收费公路管理条例》的相关规定进行修改，严格实行收支两条线制度，收费全部上交财政用于还贷，支出则由财政另行拨付，这样也可使未来取消公路收费后的养护管理顺畅接续。去年，交通部曾组织对《条例》修正案征求意见。针对目前出现的新情况，交通部有必要重新修订这个修正案，再度启动意见征求，早日将收支两条线制度落到实处。这样，所谓收费公路出现亏损而舆论热议的问题，也就不存在了。

 

【启示与思考】

收费公路每年亏损661亿元，这是一个让人意外的消息。收费公路向来被比作永不停歇的“印钞机”，只要是收费站一设，可谓财源滚滚；另一方面，也有真实的数据为证，我国某地方高速集团的利润率超过了白酒、房地产等行业，高达91%，如此利润率下，亏损不免让人意外。

公路本该是公共服务设施，本应由政府投资修建，以供缴纳了各种税费的车主免费通行。可是政府投入有限，而两种模式更常见：一是政府贷款修路，然后收费还贷；二是“招商修路”，把公路建设和经营推给市场，变成一单单生意。这两种模式都使得公路的公益性丧失，民众受其盘剥，经济发展受其拖累。同时，这两种模式都依赖银行贷款，结果是银行闷声发大财，而广大车主与公路经营方则各有苦衷，相互抱怨。

我们需要正视收费公路经营亏损问题，更应正视“贷款修路、收费还贷”模式的弊端。唯有政府在公路建设中承担更多的公共服务责任，收费公路的死结才有望化解。当然，需要强调的是，无论收费公路是亏是赚，也无论亏损多少，都不是延长收费期限、提高收费标准的理由。这在《收费公路管理条例》中有明确规定，决不能含糊。

更需要厘清的是，亏损从来都不是一些到期收费公路继续收费的理由。贷款修路不是不可以，但请把每一条公路的账算明白。收费到期、还完贷款的公路，理应立即停止收费；新修的公路，才应该成为贷款修路的债务承担者。

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责任编辑：蔡畅

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