王洪祥：绘就法治蓝图 实现中国梦想

 

王洪祥 最高人民检察院监察局局长

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十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，一共是七个部分，三十条，一万六千七百八十七个字。这个《决定》内容丰富、博大精深，思想深邃、系统谋划，内容充实、措词有力。我们对于四中全会《决定》如何来评价，或者说我们看了四中全会《决定》以后，我们有一些什么样的印象？为什么四中全会是这个谋局部篇，是这样一个框架？从四中全会《决定》洋洋一万多字后面我们可以看出它有哪些特点？关于《决定》的起草应当说是一个解放思想、实事求是的过程，是发扬民主（包括党内民主和社会民主）、集思广益、凝聚全党全社会共识的过程，也是与时俱进、开拓创新、攻坚克难不断推进体制机制创新的过程，最终才形成了最后四中全会《决定》的内容。

一、四中全会《决定》的七大特点

通过这一段时间学习、感悟、体会，我觉得四中全会《决定》有以下几个特点，可供我们在学习的时候来把握或感知。

1.高瞻远瞩、立意深远

第一个特点，高瞻远瞩、立意深远。我们说的法治是一个比较专业化的领域，作为一个党的中央全会确定法治作为主题，一开始就有一个担心，会不会把这个《决定》起草成一个类似部门工作部署的文件，担心它过于专业化。总书记和中央的要求是必须站得高、看得远，要站在中国特色社会主义事业战略和全局的高度，站在全面建成小康社会和全面深化改革的高度，站在推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，站在实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的高度和视野来谋划、来推进法治建设事业。所以大家看《决定》的内容，它站位是很高的，比如说《决定》里面提出来全面推进依法治国用了三个“事关”，全面推进依法治国“事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安”；然后又用了四个“越”，“越是党和国家向前发展，越是我们改革开放不断深入，越是人民生活不断得到改善，越要把依法治国提高到更高的战略高度，越要把党和国家的各项事业纳入法治化的轨道”。

2.高举旗帜、明确方向

第二个特点，高举旗帜、明确方向。搞法治首要的、关键的前提是要明确方向，方向不正确，用总书记的话来说就是“南辕北辙”，再提什么措施和任务都没有意义了。大家知道，因为法治属于政治领域，具有强烈的意识形态特点，世界上没有一个放之四海而皆准的法治模式，只能根据自己的国情。总书记在今年1月份全国政法工作会议上讲的，这个问题不解决，不解决方向道路问题，不坚持中国共产党的领导，到时候我们的脑袋掉了都不知道怎么掉的！所以对于四中全会的《决定》来说，高举旗帜，明确方向道路，性质至为关键重要。这就是大家可以看到的，为什么在四中全会正式召开之前，社会上、舆论界、学术界就有一些杂音、噪音，就是认为中国要搞法治就要向西方学习，有的就主张搞宪政。共产党不是主张依法治国首先是依宪治国吗？依法执政首先是依宪执政吗，你们把宪法推崇到这么高的地位，为什么你们不敢提宪政民主？所以说这种说法很具有蛊惑性。

因此在这个问题上，必须明确方向，高举旗帜，有一条红线就是坚持和拓展中国特色的社会主义法治道路。大家可以看到，第一部分的标题就是“坚持中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系”，而且这一面旗帜，一直贯穿于《决定》的始终。比如说，关于全面推进依法治国的总目标，讲的就是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，这就是在中国共产党的领导下，坚持社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论。大家看，这就是后面的三句话，讲了共产党的领导，这是根本保证；讲了制度，这是我们法治的根本制度基础平台；讲了理论指导，贯彻中国特色社会主义法治理论，这就是讲的制度自信、理论自信、道路自信。后面的内容同样也贯穿了这条红线，依法行政里面强调各级政府必须在党的领导下、在法治轨道上开展各项工作，讲的是政府；比如说，对律师的要求就明确提出来，要“把拥护中国共产党的领导、拥护中国特色社会主义法治作为律师从业的基本要求，增强律师走中国特色社会主义道路的自觉性和坚定性”，这个是《决定》里面的原文，对律师提出来的要求，总书记在四中全会第二次全体会议上讲，说“两个拥护”，就是基本要求，对这一要求，不能放松，更不能放弃。

 

3.统筹协调、系统谋划

第三个特点，统筹协调、系统谋划。依法治国的涉及面很广，大家看到的《决定》的内容，涉及到改革、发展、稳定，涉及到内政、外交、军事、国防，涉及到治党、 治国、治军。因此，必须对全面推进依法治国有一个总体谋划，统筹协调、系统布局。最后形成的《决定》，它体现了一个系统性、整体性、协同性的特点，不光是对一些重大的问题，比如说指导思想、总目标、基本原则、法治工作的布局等有了顶层设计，同时对法治建设的各个环节也作出了具体部署。比如说，从系统论的观 点这一次提出了全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，而且提出来了就是建设五大体系：完备的法律规范体系，高效的法治实施体系，严密的法治监督体系，有力的法治保障体系和完善的党内法规体系。 大家看，这是一个系统，这个系统跟过去我们的提法不一样，过去我们讲了，我们已经建成了中国特色社会主义法律体系，但是这一次这个法治体系，跟法律体系的提法是有区别的，它是动态的、立体的、多维的，是包括了法治建设各个层次、各个方面的要素在内的，是对法治建设实践规律的深刻认识和把握。我们如果光提一个法律规范体系，大家看，我们到2011年就形成了中国特色社会主义法律体系，但是我们能说我们已经是法治国家了吗？没有，不能说，最多我们只能说我们走 在通往走向法治国家的路上。

为什么呢？因为法治建设的重点在实施，法律的权威在实施，法律的生命力也在实施，而我们现在实施当中的问题是比 较多的。有法不依、执法不严、违法不纠比较多，这且不说，就是我们法律体系本身也存在一些问题，比如说，虽然我们在大的方面有法可依了，但是我们现有的立 法反映客观规律、反映人民意愿不够，有一些法律是立出来了，不好用、不管用，已经过时了，已经休眠了，已经有很多僵尸条款。比如说我们讲的，在法院、检察 院工作，这两个部门的组织法是1979年制定的，到现在35年了，没有作过系统的修改，只有个别条款，大家知道1983年严打的时候，当时叫法院“死刑复 核权”下放到省级高级法院来行使，到2007年又收回来，只有个别条款，现在两院的组织法，基本上是刀枪入库，马放南山，实在不能反映、不能跟上改革发展 的步伐，不能全面反映客观规律和人民的意愿。还有一个，大家知道立法当中的部门化色彩很浓，大家都想绑定立法，搞定立法，把自己的部门利益和愿望强加在立 法当中，所以叫公共权力部门化，部门利益法定化，所以说呈现了这样一个状态。

我讲的就是说，这次法治体系的五大体系的提出，它是一个我党的 法治里面的一个重要的创新，体现了系统性、协调性和整体性，告知我们立法是基础，法律适用执法是关键，司法是保障，全民守法是核心。它就是一个动态的实施 体系，有监督体系，有保障体系，这是一个系统谋划，就是在《决定》里面，它是整体性、系统性、协调性的特点非常突出，非常鲜明。同时在谋划《决定》的内容 里面，把个别的改革措施和整体的部署相结合，把当前现实的考量和长远的思考相结合，立足于全面的解决部署法治建设当中的措施、任务。比如说立法当中的，一方面大家可能注意到了，一方面它讲，要依法赋予设区的是立法权，我们现在国家里面还有233个设区的地级市没有赋予它立法权，这个是规定要依法赋予立法 权。还有一个表述，禁止地方制发带有立法性质的文件。这个是什么含义呢？就是禁止地方以红头文件代替具有立法权的机关，按照法定程序制定的规范性的法律文件，这里面的文件是最狭义的红头文件，不能用普通的红头文件，就规定只有法律、地方性法规才能规定的内容，这是不是一种系统的考虑？所以，它有整体、有局 部、有思路、有措施、有路径、有方法，体现了它一种统筹协调、系统谋划。

另外，大家还看到，在《决定》内容里面，把法治建设和中国特色社会主义事业的“五位一体”的总体布局能够很好地衔接融合起来。请大家看看《决定》的第二部分，关于完善以宪法为核心的社会主义法律体系，专门有一部分叫做“加强重点领域的立法”， 加强经济领域、政治领域、社会领域、生态领域和文化领域的立法。就在这一部分，准确反映了中国特色社会主义事业各个方面的发展，对法治建设提出要求，比如 说在经济领域，要完善市场对资源配置起决定性作用和发挥政府监管作用的法律制度，明确规定要完善产权保护制度，完善市场经济的法律制度，编纂民法典，明确 规定任何企业和组织有权拒绝没有法律法规依据的要求。这就反映了一种平等，反映了市场经济的公平竞争对法律制度的要求。

比如说，政治领域的 立法提出了要完善国家机关组织法，完善选举制度和工作机制，加快推进反腐败国家立法，完善惩治贪污贿赂犯罪等法律规定。我举这些例子，《决定》里面将依法 治国与“五位一体”中国特色社会主义事业有机衔接，用法治的方式来推进中国特色社会主义事业五位一体的总格局向前发展实现，这是第三个特点。

4.直面问题、回应关切

第四个特点，直面问题、回应关切。总书记曾经说过，如果我们搞一个不痛不痒的《决定》，还不如不做。十八大以来，以习近平为总书记的党中央治国理政的风格就 是这样，立行立改、善做善成，踏石留印、抓铁有痕。“八项规定”反“四风”，过去很多人都在观望，在等待一阵风，但这阵风并没有刮过去，还在刮，坚持刮下 去。法治建设也是这样，总书记讲了，我们法治建设不能喊口号、摆架子、练虚功，那样短时间内可能看不出什么危害，一旦年代已久，就会造成危害，叫做积重难返，所以他说，在起草的时候，你们要认真调研，广泛听取意见，真正把人民群众对法治建设的诉求、把法治建设存在的突出问题及其病因找准，才能开出治病良方。

所以大家看到这个《决定》内容里面，有好多很了解我们社会中的情况，很解渴，令人振奋。比如说，在司法里面，司法不公、司法公信力不高。总书记讲了，除了有 的司法人员缺乏职业良知不能坚守法治底线以外，还在于深层次的体制方面的问题。什么体制方面的问题呢？就是司法机关腰杆子不硬，顶不住外来的干预。所以，这有一个硬性的制度，任何一个党政机关和领导干部都不得干预司法活动，不得插手具体案件的处理，任何司法机关都不得接受党政机关或领导干部违反法定职责、有碍司法公正的要求，如果这样做了，要依照党纪、政纪来进行处罚，造成冤假错案的要依法追究刑事责任。这就立起了一条高压线，这就是直面问题。

再比如说回应关切，越是第一次做法治建设的决定，社会上的各种说法就越多。比如究竟是党大还是法大，究竟是人治还是法治，究竟是权大还是法大，党的领导与依 法治国的关系，党的领导与司法机关独立行使职权的关系等等，这些问题人们都在拭目以待，期待着四中全会的《决定》能够给一个明确的说法。法治建设一系列理 论上和实践上的问题，都需要四中全会这个《决定》来予以回应，来发出明确而正确的信号。那么，四中全会《决定》的特点就在于此，直面矛盾、问题意识，具有强烈的问题意识和问题导向，回应理论和实践中各方面关注的问题。

5.改革创新、攻坚克难

第五个特点，改革创新、攻坚克难。四中全会《决定》秉承着与时俱进、改革创新这样一种风格，针对法治领域的突出问题、重点问题和难点问题破冰前行、攻坚克 难，体现了一种自我革新的勇气和壮士断腕的胸襟。总书记讲过，存在的问题就要靠改革，但是法治领域的改革涉及面广、社会关注度大，主要涉及国家机关或公检 法司等强力部门，没有不触动职权、触动利益的，总书记是这样讲的。总书记最后在四中全会二次全体会议上就讲，凡是写上《决定》的，都是我们看准的，必须改 的，各部门不能就看着自己的一亩三分地，必须在大局下思考、大局下行动，相互支持、相互配合，只要有利于巩固党的执政地位，有利于提高党的执政能力，有利 于维护宪法法律的权威，有利于维护人民权益，有利于维护公平正义，有利于维护国家的安全和稳定，就必须改，绝不允许讨价还价、贪易怕难、推诿拖拉。看这个 《决定》里面，秉持这样的精神提出了很多新的观点、新的论断、新的思想和重大的改革举措。因此，最终四中全会对这些任务进行分拣，一共有180多项新的改革措施和举措，涉及到方方面面。这是第五个特点。

 

6.强化监督、重在治权

第六个特点，强化监督、重在治权。我们知道，法治是人类历史上迄今为止治国理政的最佳方式。法治的核心要义是依法治权、依法治官，这是它的关键，而不是依法 治民，民也要在法律的轨道上行使权利、履行义务，但是它的关键是要用法律这个最大的制度笼子管束公共权力，防止权力扩张、越轨乃至走向腐败。纵观《决定》的全文，应当说充满了或者彰显了权力监督制约的思想，这抓住了依法治国的要义。基本原则的第三条法律面前人人平等，就提出必须以约束和规范公共权力为重 点，加强监督制约，坚决纠正以言代法、以权压法、徇私枉法，做到有权必有责，用权受监督，违法被追究。而后在具体的内 容里面，法治环节里面，大家可以看到，在“深入推进依法行政，加快建设法治政府”这一部分，明确提出了加强对行政权力的监督，加强对行政权的党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督，要形成监督的合力，增强监督的时效。在司法这一块也是专门有一节，“加强对司法活 动的监督”，而且大家可以看到，除了这个之外，设定权力的边界，把包括党内的权力，把包括行政权力、立法权力、司法权力都要在法治的轨道上运行，都要关进 制度的笼子。

有人说，怎么对立法进行监督？立法专门有一句话：“明确立法权力的边界”。这是什么意思？就告知你，你要老老实实按照《立法 法》的规定办事，法律规定什么，行政法规规定什么，地方性法规规定什么，地方规章规定什么，司法解释规定什么，要按照这个边界立法。所以，明确提出要“依 法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”，对行政权力是这么讲的，要实行政府权力清单制度，坚决消除权力设租、权力寻租的空间。所以，我觉得《决定》里面充分体现了依法治国重在依法治权，重在保护公民的私权。这是第六个特点。

7.国法党纪、协调衔接

第七个特点，国法党纪、协调衔接。中央提出了依法执政，既要依据宪法法律治国理政，也要依据党纪党规管党治党。在我们这样有8600多万党员的国家，共产党 依法执政就是要明确、透彻地阐述党的纪律、党的政策和国家法律的相互关系。那么在《决定》里面就很好地处理了这个关系，很精辟地阐述了两者的关系。所以，在中国特色社会主义法治体系里面，五大体系当中除了完备的法律规范体系之外，还有一个就是要形成完善的党内法规体系。我们党不光要靠宪法和法律治国理政， 还要靠党内法规来管党治党，而且这两者要互联互动，要协调衔接。党内法规明确提出，党内法规严于国家法律，因为法律是针对全体公民的，而党内法规是对我们 先进份子提出的要求。因此，我们的党员不光要模范地遵守国家的宪法和法律，还要按照党纪党规提出更高的要求来约束自己。

通过使党纪党规来发 挥作用，促进党员干部模范地遵守国家的法律，就是这样的观点，这两者重在形成一种衔接协调的关系。所以，《决定》明确提出：“党内法规既是管党治党的重要 依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。”一些党内的规定成熟了之后，就可以上升为国家的法律来加以规定。大家可以看到，在《决定》里面专门有一部分 论述要完善党内法规体系，要求要做到党内法规与国家法律相互衔接和协调，共同发挥作用。

上面七个方面的特点，不一定全面，也不一定准确，大家还可以根据自己的学习体会概括出新的特点。

与之相关还有一个问题，就是四中全会的《决定》与三中全会《决定》是姊妹篇，这个问题如何理解？我认为可以从以下三个不同的角度来进行分析。

第一个角度，从时间上它们是一个总体战略部署在时间轴上的逐步展开。这是一个维度，就是从时间的顺序连接，2012年召开了十八大全面部署了全面建成小康社会的奋斗目标和总任务，2013年召开的三中全会部署的是全面深化改革，2014年四中全会全面推进依法治国，它是在时间轴的逐步展开。

第二个角度，从风格上四中全会秉承了三中全会与时俱进、改革创新的风格。三中全会部署了全面深化改革60条，最后分解了336项改革任务。大家从新闻上看到，总书记亲自担任全面深化改革领导小组的组长，今年这个领导小组开了六 次会议之多，很多改革措施都已经如期出台，惠及全体人民。比如说二胎的问题，比如说户籍改革的问题，比如说科技管理创新的问题等等，包括足球改革今年都要 有相关的措施出台。四中全会一开始也是要求我们秉承这样的风格，所以当时在起草的时候，中央领导组织我们这个起草班子的时候，就说我们思想还不解放，还需 要打磨，还得从创新的角度来发现问题，找到改革的措施，真正体现四中全会是三中全会的姊妹篇。所以，我们又把各部门反馈的意见逐一地梳理和排查，又请几个 重要的中央法治部门提出重大的具有创新性的改革举措来再次提出意见和方案，不断滚动，不断丰富改革的思路和措施。

第三个角度，全面推进依法治国是全面深化改革的重要支撑和保障。十八大提出了全面建成小康的奋斗目标。全面小康也是一个法治社会，因为大家可以看到十八大报告关于奋斗目标的阐述，“法治政府基本建成,司法公信力不断提 高,人权得到切实尊重和保障”。就改革来讲，也离不开法治的引领和规范作用。我们现在的改革走过了这么多年，步入了深水区和攻坚期，好改的都改了，现在就 是啃硬骨头、涉深水滩，改革必然要触动利益固化的藩篱，必须要冲破落后观念的束缚。改革是一种破，如果破不好，就可能引发社会震荡，所以要以最小的代价来 保障改革顺利地推进，而法治是社会共识的最大公约数，立法的过程，司法的过程，都最大限度地凝聚共识，它是以全体人民共同意志的名义颁布的，而且法治改革 是有强制力的，通过法治的方式化解矛盾、定纷止争。

另外，我们现在的法治体系、法律体系已经建成。法律体系建成了我们就必须要维护法律的权 威，不能把自己执政的基础给冲击、给破坏了。所以，我们不像改革当初那样，法治不健全，没有法律规定，要求我们“摸着石头过河”，要求先改再立了，现在有 法了，要求重大改革必须于法有据，必须在改革的框架内推进改革。而且通过法治，我们可以最大限度化解改革的风险，为改革提供正当性和合法性。

比如对企业注册的改革，原来叫实缴制注册资金，现在改为认缴制，就是不需要你的注册资金到账了。过去，我在最高检察院研究室工作了很多年，主要工作就是做司 法解释。当时的《公司法》出来了，那就是贯彻实施《公司法》，后来刑法的规定就有虚报注册资本罪、抽逃资金罪。当时，注册资金申报不实的，就以刑事犯罪来 追究你，你到账之后又抽走了，也追究你。现在为了激发社会活力，就规定把实缴制改为认缴制，这样的情况下，我们有障碍，有诸多部法律，还规定必须是实缴， 为了去除这种现象，从去年年底到今年上半年，全国人大常委会对十多部部门法律类似这种实缴制的规定予以修改，改为认缴制。法律修改了，就为改革铺平了道路，让你在法治改革的道路上推行。

所以，从这三个角度来看，四中全会的《决定》是三中全会《决定》的姊妹篇。

 

二、深刻认识全面推进依法治国的重大意义

依法治国是关系到我们党执政兴国的根本性问题，概括起来有三个方面的意义：

1.全面推进依法治国，是深刻总结我国社会主义法治建设成功经验和深刻教训作出的重大抉择

我们党在根据地时期就积累了很多法治建设的经验，在建国以后，我们党充分运用根据地时期法治建设的经验，抓紧立法，建设司法队伍，法治建设取得了显著成就，初步奠定了新中国法治建设的格局。五十年代后期，我们党指导思想上发生了偏差，不那么重视法治了，特别是文化大革命时期，法治建设遭到了践踏，我们经历了一场浩劫。痛定思痛，十一届三中全会之后，我们党不断深化对法治的认识，不断把法治建设放在大局下思考谋划，推进法治建设取得了巨大的成就。虽然我们现在法治建设当中还有诸多不尽如人意的地方，但是我们回过头来讲，十一届三中全会以来，我们的法治建设还是取得了巨大的进步和成就的。

改革开放三十多年来，我们的法治建设为什么能够顺利推进？这与作为上层建筑的法治来支撑、来保障、来推进我们的经济基础、为改革开放事业向前发展提供有力保障是分不开的，否则很难解释。如果说上层建筑和经济基础不对劲，发生了裂痕，上层建筑只能破坏经济基础而不可能起到支撑和推进保障的作用。所以，小平同志说：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变 而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”小平同志这段话是有感而发。痛定思痛，我们要在有着13亿人口、国情复杂、地区发展不平衡、矛盾众多这样一个国家保证国家的统一、政令的统一、法治的统一和市场的统一，就必须运用法治这个准绳来衡量、规范和引领经济、政治、社会、文化、生态等各方面的发展。所以，总书记讲，我们只所以在十八届三中全会之后就将全面推进依法治国作为四中全会的主题，就是基于这个考虑而作出的重大决策。

2.全面推进依法治国，是全面建成小康社会和全面深化改革开放的重要保障

我们现在的改革发展还是比较稳定的，但不科学、不平衡、不可持续的问题较多，人民内部矛盾和其他矛盾凸显，这些问题很多都是与有法不依、执法不严、违法不纠有关系，其中也包括我们党风建设当中的问题，如“四风”的问题。那么，要解决这些问题靠什么呢？这就要求必须密织法律之网、强化法律之力、坚守法治精神，认认真真讲法治，老老实实抓法治，使全社会都立规矩、讲规矩、守规矩，坚持在法治的轨道上统领各种社会力量、协调各种社会关系、规范各种社会行为、解决各种社会问题，使我们国家在深刻变革中既生机勃勃又井然有序。这是第二点意义。

3.全面推进依法治国，是着眼于实现中华民族伟大复兴中国梦、实现党和国家长治久安的长远考虑

总书记曾经讲过，我们全面推进依法治国就深层次来讲是为子孙万代计，为长远幸福谋。我们现在确立了到2020年全面建成小康社会的目标，如果国际国内不发生重大变化，实现这个目标是没有问题的。但小康之后怎么办？小康之后的路怎么走？我们如何能够避免黄炎培先生当年问毛泽东主席的如何跳出“其兴也勃焉，其亡也忽焉”这个执政周期律？如何来做到经济社会持续健康发展，党和国家长治久安？那要靠什么呢？必须要找到一个根本性、全局性、长远性的制度保障，而法治就是这样一个手段，就是这样一个治国理政最大的规矩，也是最有效的一个规矩。从近代来看，凡是一个实现了现代化的国家无疑不是解决好了人治和法治问题的国家，如果没有解决好，虽然一时发展得比较快，也会遇到这样那样的陷阱。大家知道前南斯拉夫是社会主义国家中发展得比较快的，但前南斯拉夫领导人铁托没有了，这个国家、这个制度就都没有了，它就是没有解决好人治和法治关系的问题。所以我们说，要推进国家治理体系和治理能力的现代化，最大的依托就是法治。一个现代化的国家首先是一个法治化的国家，治理体系和治理能力的现代化必然伴随着法治的现代化。从这个角度来讲，全面推进依法治国就是深层次的考虑，就是要完善推进国家治理体系和治理能力的现代化，为我们的长治久安提供根本性、长远性、全局性的制度保障。 

三、全面准确理解《决定》的内容和精神实质

（一）深刻理解全面推进依法治国的指导思想、总目标和基本原则

第一个是关于指导思想。《决定》提出要贯彻党的十八大和十八届三中全会精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记的系列讲话精神，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，坚决维护宪法法律的权威，依法维护人民权利，维护社会公平正义，维护国家安全稳定，为实现“两个一百年”的奋斗目标，为实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力的法治保障。这里面，指导思想上除了明确坚持走中国特色法治道路，做到“四个维护”之外，还明确提出了与习近平总书记的系列讲话为指导思想。一些媒体、一些分析人士就此专门发表文章或评论，认为这是第一次在党的中央全会文件里面提出以习近平总书记的重要讲话精神作为指导思想。

 

第二个是关于全面推进依法治国的总目标。总目标表述为两句话：建设中国特色的社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。在起草过程中开始就这么两句话，后来有人就提出疑问了：这个法治体系是什么？法治国家包括哪些内容，包括什么样的工作格局？这些问题需要在《决定》里面有一个更清晰、更具体的阐述。所以后来在充分讨论、深入研究的基础上，又在这两句话后面加了一段解释性的话。那么这两句话相互之间是什么关系呢？建设社会主义法治国家是我们的蓝图愿景，是我们的方向，而建设中国特色社会主义法治体系是我们的抓手，是我们的实施路径。要建设社会主义法治国家，就必须以建设中国特色社会主义法治体系为一条红线、一个总抓手来推进法治建设的各个方面，必须有一个重点突出，这就是各方面的工作都要围绕建设中国特色社会主义法治体系来进行。

提出全面推进依法治国的总目标有三层含义：第一，向社会释放明确而正确的信号，那就是我们在方向道路上我们走的是中国特色社会主义法治道路，而不是别的什么道路，我们要建立的是中国特色社会主义法治体系，而不是其他的什么体系，在这个问题上不能含含糊糊，必须旗帜鲜明，理直气壮；第二，明确了全面推进依法治国的总抓手，要求各方面的法治建设工作都要围绕这条红线，围绕它来落实、来抓细；第三，与全面深化改革的目标衔接，建立了这样一个体系，就为推进国家治理体系和治理能力现代化提供了一个最大的制度依托。治理的现代化就是法治的现代化，要建设的法治体系自然而然就为治理能力和治理体系现代化实实在在的内容提供了坚实的基础和可靠的依托。

《决定》里除了提出这两句话外还进一步解释了这个目标，这就是在中国共产党的领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论。这三句话，就是根本保证、制度基础、理论指南，就是制度自信、道路自信和理论自信。然后总目标下还有法治建设的格局：“三个共同推进”，即依法治国、依法执政、依法行政共同推进；“三个一体建设”，即法治国家、法治政府、法治社会一体建设。而后努力的方向是什么？也是四句话表述，又叫社会主义法治建设内容的“新十六字”表述，即科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。我们知道，当时十一届三中全会提出的法治建设的四句话也是十六个字，即有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。这十六个字到现在没有过时，但为适应新的形势，我们就要提出新的要求。这个法治建设的目标内容新十六字是对原来十六个字进一步的升华和完善，应该是更全面、更深化了。

在法治体系里面，五大体系究竟有哪些具体的内容呢？

一是完备的法律规范体系。从广义上来说，按照《决定》的精神，它实际上提出要把那些乡规民约、行业章程、团体章程等社会规范纳入到广泛的法律规范体系里面。虽然社会规范不像法律规范那样有严格的程序，不像法律那样有强有力的国家强制力做后盾，但这些规范毕竟是我们社会治理的基础，能够起到规范、约束和引领人们行为的作用。

二是高效的法治实施体系。它是指加强宪法的实施，努力推进严格执法、公正司法和全民守法，就是强调我们要把字面上的法律变成现实生活中活的法律，而不能把法律写在纸上挂在墙上而得不到落实，这才是一个国家的悲哀。

三是有力的法治保障体系。包括三个方面：一是党的领导。党自身要依法执政，自觉在宪法法律范围内活动。党同时要善于领导推进法治建设，这是最根本的政治保障。二是人才保障。要有法治工作队伍，包括立法机关、行政执法机关、司法机关工作人员，还有律师、公证人员、仲裁人员和基层法律工作者等。同时要为法治工作队伍提供物质保障，包括经费、设备等的投入。三是体制机制保障。要形成一个符合规律、符合依法治国的良好的机制体制，如果这样的机制体制落后了，我们就要破除，我们就要重新设计。另外，在全社会要建设和形成一个崇法、信法、用法、守法、护法的氛围。

四是严密的法治监督体系。《决定》里面提出了八个方面的监督：党的监督、人大监督、政协监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督，要增强监督合力，提高监督效能。

五是完善的党内法规体系。《决定》进一步提出党的领导和法治的关系是一致的，社会主义法治必须依靠党的领导，党的领导必须推进社会主义法治。而后进一步提出必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，党对法治建设的领导就是与法治建设的四个方面相一致。

《决定》透彻还透彻地阐述、分析和论证了党的领导与法治建设的关系，将其概 括为“三个统一”、“四个善于”。“三个统一”就是将依法治国的基本方略同依法执政的基本方式统一起来，把党总揽全局、协调各方同党发挥人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职责、开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法或法律同党带头在宪法法律范围内进行活动统一起来。党领导不等于替代，不等于包办，党对法治建设的监督不等于干预。所以大家就能理解为什么要把党总揽全局和人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职责、开展工作统一起来。在具体的案件上，任何党政机关和领导干部都不得干预司法活动和插手具体案件的处理。司法机关的党组织要建立健全重大事项向党委报告制度，这就是坚持党的领导。

“四个善于”是什么呢？《决定》上讲，善于使党的主张通过法定程序上升为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家机关领导人员，善于通过国家机关来实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制维护党的权威、维护全党全社会的团结统一。

第三是关于坚持人民的主体地位。这是我们社会主义法治的力量源泉和制度优势。坚持法律面前人人平等是社会主义法治的基石，是我们社会主义法治权威性、统一性的根本体现。任何组织和个人都必须维护宪法法律的权威，都必须在宪法法律范围内活动，都必须依照宪法法律行使权利、履行责任或者义务，都不得有超越于宪法或法律的特权，必须维护宪法法律的统一尊严和权威，绝不允许任何人以任何借口、任何方式以言代法、以权压法、徇私枉法。

第四个就是坚持依法治国和以德治国相结合。这是社会主义法治的鲜明特色。为什么要将依法治国和以德治国相结合作为一个原则？有的人不理解或者不甚理解，认为都搞法治了，靠法治就能够解决一切问题。不是的，没有法律不行，但法律也不是万能的。我们可以看到，很多国家法治很完善，但法律多如牛毛不胜其烦，这是法治化吗？不是。所以过去孔子讲，“道之以政，齐之以刑，民免而无耻”，意思是说仅用法律来约束老百姓，对那些违反法律的处以刑罚，老百姓可以不做犯法的事，但心里没有羞耻感”。孔子又讲“道之以德，齐之以礼，有耻且格”，讲求要有格调、有思想境界，就是这个道理。我们国家有丰富而深厚的传统文化，现在又提出来社会主义核心价值观。所以依法治国要和以德治国结合起来，一手抓德治，一手抓法治，让法治体现道德理念，让道德滋养法治精神、培育法治文化，德治和法治相得益彰、相辅相成。

最后一个是要从中国的实际出发。我们要不断发展体现中国特色、反映客观规律、符合中国实际的法治理论，为依法治国提供理论指南和学理支撑，要吸收中华法律文化传统，借鉴国外有益做法，但绝不照搬国外的法治理念和模式。这里面涉及到西方宪政的问题。我们强调，宪法是我们的根本大法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律效力和法律权威，坚持依法治国首先是依宪治国，依法执政首先是依宪执政，但并不等于我们要实行西方的所谓“宪政”，不是我们不尊崇宪法、不维护宪法的权威，而是我们依宪执政和西方讲的宪政有天渊之别，二者具有不同的语境，西方的宪政是与多党制、轮流执政、三权分立直接相联系的。中央已经明确表示了，我们不会搞西方的民主，不会搞多党执政，而会坚持中国共产党的领导，坚持中国共产党的执政。所以在这个问题上，我们要有清醒的头脑，我们要理直气壮、旗帜鲜明地讲。

 

（二）科学立法

依法治国首先要有法可依。经过长期的努力，我们国家形成了中国特色社会主义法律体系，国家和经济社会生活各方面基本实现有法可依。同时，我们的法律体系必须与时俱进，不断发展完善。要以提高立法质量为重点，立改废释并举，进一步完善科学立法、民主立法的机制，进一步树立由人大主导立法的机制。

《决定》在第二部分以“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施”为题，提出了四个方面的主要任务：

第一，健全宪法实施和监督制度。完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释的程序和机制，加强备案审查制度和能力建设。把所有的规范性文件纳入备案审查范围，禁止地方制发带有立法性质的文件。对于宪法的实施大家都很关注能不能有更大的力度，比如说设立宪法法院。这个问题十分重大，我们国家宪法明确规定，全国人大及其常委会既是立法机关又是最高权力监督机关，具有最高的监督权，宪法赋予了全国人大及其常委会对宪法实施的监督职权，我们必须要充分发挥和完善全国人大及其常委会宪法监督的制度。要把所有的规范性文件纳入备案审查的范围。迄今为止，全国人大一共备案审查了502件行政法规，22253件地方性法规，同时还受理审查了最高法院、最高检察院189件司法解释，这就是全覆盖、无遗漏、无死角，全部规范性文件都要纳入审查。

加强宪法和法律的实施还提出了以下举措：一是确定每年12月4日为国家宪法日，在全社会普遍开展宪法教育，弘扬宪法精神，建立宪法宣誓制度。大家看到这三层意思在《决定》原文中是由三个句号分开的，如果用逗号就会使人误认为只有在12月4号国家宪法日这一天才开展宪法宣传弘扬宪法精神，这个是句号，就是除了12月4号这一天国家宪法日以外，在平常，宣传宪法精神、弘扬宪法的权威都要常态化。二是建立宪法宣誓制度，就是凡是经人大及其常委会选举或者任命的国家工作人员，在履行职务的时候都要公开向宪法进行宣誓。大家可以看到，美国的奥巴马他就服从美利坚合众国的宪法，他宣誓作为总统忠于宪法，克尽职守。我们建立这样一个制度也是借鉴了国际上的一些通行做法。目前有成文宪法的142个国家中，有97个确立了宪法宣誓制度。建立这项制度有利于彰显人民主权的理念，告知你，你是人民选举出来的，你要从就职这一天就要明白你的权从何来、为谁掌权、为谁服务，告知你是面对宪法宣誓，弘扬宪法理念，培育宪法精神，培养忠诚宪法、尊崇宪法、信仰宪法的理念和精神。

第二，完善立法体制。主要是加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题的决策程序，健全有立法权的人大主导立法的体制机制。加强和改进政府立法制度建设，完善公众参与政府立法的机制，依法赋予设区的市地方立法权，同时禁止地方制发带有立法性质的文件。这里面讲一个问题，党中央就宪法修改向全国人大提出建议，依照宪法修改程序进行宪法修改。宪法规定，全国人大常委会或五分之一以上的全国人大代表有权对宪法修改提出建议，而现在的表述是党中央就宪法修改向全国人大提出建议，这是不是把其他渠道都取消了？不是的。这里是要强化党对立法工作的领导，对于立法工作的重大问题、重大体制、重大政策有调整的要报党中央决定，党中央就宪法修改觉得有必要的，有权就宪法修改的问题向全国人大提出建议，然后法律起草和修改中的重大问题，全国人大常委会党组要报党中央来决定。另外就是规定要有立法权的人大来主导立法的机制，这是有感而发有针对性的，因为现在有一些部门总想部门利益法定化，总想在立法当中塞进一点私货，扩大部门权限，在这种情况下，《决定》就明确提出要健全有立法权的人大主导立法的机制。

第三，深入推进科学立法、民主立法。加强人大对立法工作的组织协调，健全立法机关主导、社会各方有序参与的途径和机制，完善立法项目的征集和论证制度，完善法律草案的表决程序。这一块也是一个重要方面，我们现在有的立法过程不透明、不科学，没有反映科学规律，没有充分征求社会公众的意见。所以我觉得这次北京市的公交票价提价充分体现了尊重民意、集思广益的这种一种精神，相信最后出台的方案一定会为绝大多数社会公众所能接受和支持。这就是立法过程当中要有一个民主机制的问题。所以这一次提出，完善立法项目的征集和论证制度，要建立基层立法的联系点，健全立法的起草论证、协商审议制度，增加人大代表列席人大常委会会议的人数，健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式，探索委托第三方起草法律法规草案。现在很多法律都是由利益相关方起草，这些利益相关方很难拿自己的刀削自己的手，很难忍痛割爱，决策机关也很难超脱，所以就提出这样一种改革方案，探索第三方主体参与立法。所谓第三方主体，就是与立法项目没有直接厉害关系的第三方，比如说有关的科研机构、有关的专家学者，他们比较超脱，我们国家《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》和刚刚通过的《行政诉讼法》修改的时候，都有委托有关的专家学者起草专家建议稿，虽然专家建议稿不具有法律效力，但可以作为一个独立的第三方意见供立法机关参考。

第四，加强重点领域的立法。主要是使我们的法治建设与中国特色社会主义事业的总体布局相衔接。比如说《决定》里面规定，加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，保障公民的人身权、财产权和基本的政治权利，增强全社会尊重和保障人权的意识，健全公民权利的救济渠道和方式。在政治建设方面明确提出，要完善和发展基层民主制度，依法推进基层民主和行业自律，完善国家机关的组织法，完善选举制度和工作机制，加快推进反腐败国家立法，形成不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制，坚决遏制和预防腐败现象，完善惩治贪污贿赂罪的法律规定，将贿赂犯罪的对象由财物修改为财物或财产性利益。

关于惩治贪污贿赂的法律规定是根据最高检察院的建议采纳的，到后期审议的时候有的部门说，为什么写得这么具体呢？只要写上“完善贪污贿赂犯罪的法律规定”这样一句话就行了，其中就包括对对象的调整。但这次四中全会起草的时候就说，有高度的表述，高度要上去，同时要有一些具体的抓手作为实质性的切入点，你光写“完善贪污贿赂犯罪的法律规定”这句还比较抽象，比较模糊，就是要突出一些需要具体推进的制度安排。大家知道，这次《刑法修正案（九）》中涉及了贪污贿赂犯罪完善的规定，将过去贪污贿赂数额起点标准5000块钱作了修改，不再提具体的数额标准，而是用“数额较大”、“数额巨大”这样的表述，这使我们的数额起点标准能够随着经济社会的发展及时作出调整。

我全程参与了1997年《刑法》的修改。1988年《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》测算是2000块钱的起点，到了1997 年就变成了5000块钱。因为什么原因呢？数额标准比较低，你说5000块钱就把国家工作人员治罪，合不合适？这是一。第二，现在刑法规定的贪污贿赂罪的量刑档次拉不开，贪污贿赂十万元以上的处十年以上有期徒刑、无期徒刑，那就是说，十万就是十年，一百万甚至几千万就是有期徒刑就是十五年，这样的标准拉不开档次。制定数额标准无非就是体现罪刑相适应，而且5000元的标准确实很难和党纪相衔接。曾经有一年也考虑过调整，但是具体怎么调整？调整了以后如何防止执法的不统一？甲地甲地的标准，乙地乙地的标准。盗窃罪数额较大是500元到2000元，有的地方是2000元，有的地方是500元构成了盗窃罪，如何避免这个问题？当时没有好的办法，97年仍然维持了5000块钱，这样有利有弊，但是至少保证了在全国范围的统一。但是仍然维持五千块钱有什么问题？有的地方的标准并没有定在五万块钱，定的甚至更高，因为案件太多办不过来，这是第二。第三，党纪、政纪无法有效衔接。还有就是在实际执行过程中有一些人选择性执法，或者为达到其他目的留下了可乘之机，有的时候逢年过节，给你送一个特产，送一个卡，就是礼金吧，一次就五百块钱或一千块钱，按照法律规定的就是未经处理的要累计计算，有些地方可能是五万，或者更多的才立案侦查，有一些地方围绕利用这种手段达到其他的目的，就累计计算，这样执法标准不平衡。我举这个例子就是要介绍一下完善贪污贿赂立法既要保持严厉惩治腐败的这种强劲势头，又要完善我们国家关于腐败犯罪的有关规定，做到科学合理。

 

 （三）严格执法

法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施。政府是法律实施的重要主体，各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉政高效、守法诚信的法治政府。《决定》第三部分以“深入推进依法行政，加快建设法治政府”为题，提出了严格执法六个方面的主要任务：

第一，依法全面履行政府职责。要求推进政府机构、职能、权限、程序、责任法定化，推进政府权力清单制度，推进各级政府事权规范化、法律化，明确了法定职责必须为、法无授权不可为。这里面需要注意的是各级政府事权规范化、法定化。现在的中央政府和地方政府各自的权限划分有一小部分是清晰的，就是国防、外交，由中央负责，由中央承担；其他的就不明确、不清晰、不合理、不规范，本来是中央的事项却由地方来承担，或者本来应该由地方承担的本区域内的发展事项要中央来掏钱，这就造成不规范，随机性比较大，造成谁会要项目谁会取得中央财政转移支付的支持，那谁的财政口袋就饱饱的。

大家可以看到，我们检察系统查办的发改委能源局的一批案件，现在又是北京市检察机关查办的价格司的案件，为什么会出现这种系列塌方式的腐败，与我们这种体制机制的不完善有没有关系？审批权太大，国家的治理、政府的管理不规范，为腐败留下了可乘之机。批一个煤矿、一个项目，中央随之要配套专项转移支付，为了从根本上解决这些问题，就必须职责法定，要明确中央和地方政府的相互权限。过去来讲，司法权本来是中央事权，但人财物却归地方管，所以就形成了吃谁的饭为谁干，端谁的碗服谁管。帽子、票子、位子都在地方党委头上，他能不对党委的党政机关、不对地方领导干部打招呼、干预办案马首是瞻吗？不可能。所以，司法权是中央事权，地方的司法机关是中央设在地方的司法机关，当然应该由中央来负担，所以这一次就明确了，就是中央政府强化中央政府的制度设定权、统筹权和必要的执法权，强化省级政府在本区域内推行公共服务均等化的职责，强化市县两级政府的执行职责。市县两级政府别搞上有政策、下有对策，别搞变通，上面政策已经制定了，你的任务就是老老实实把它落实到位，因为你直接面向基层，直接面向群众，也不要来一个搞统筹权，你也不要来一个通过地方政府的文件对投资商免税多少年。税收法定，规定税收只有国家法律才有规定的，这次明确了。目前我们国家有18个税种，只有3个税是以法律的名义定的，还有15个税是以条例的名义，今后就可能要把这些条例修改完善以后上升到立法，地方随意减免税那是不行的。

第二，健全依法决策机制。在行政决策过程当中， 把公众参与、集体讨论、专家论证、合法性审查作为重大行政决策的法定程序，建立行政机关决策的内部合法性审查，没有经过审查或审查不过关的不得提交讨论。如果觉得这个是不可行，那你就不能提交讨论。另外，积极推行政府法律顾问制度，各级政府要建立法律顾问队伍，由政府法制机构的人员为主，吸收专家和律师来参加。另外，要建立重大决策终生责任追究制度。

第三，深化行政执法体制改革。推进综合执法，理顺城管执法体制，严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度。严格执行罚缴分离，收支两条线。全面落实健全行政执法和刑事司法衔接机制。这里边我就说一个问题就是关于推进综合执法，大盖帽满天飞，九龙治水治不了水。据统计，全国行政执法队伍大概是一百多万，其中正式公务员编制的是18万，事业编制的117万，一共是135万。出现一个什么乱相呢？就是省、市、区还有县，执法队伍都是一致的，而不是执法力量放在一线基层，这是一；第二，有的领域多部门执法，比如说食品药品安全，除了食品药品监管局以外，还有农业、工商、质检都到这个“槽子”里面来吃饭，都可以执法。有的是一个部门有多支执法队伍，比如说交通部门，有高速公路、有车辆运输、出租车执法队伍，有的地方行政机关本身就是行政执法机关，除了行政执法大队以外，还有一个行政监察综合执法大队，搞得非常乱。所以这一次就按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量，大幅度减少市县两级政府执法队伍的种类，完善城管执法体制，完善行政机关的强制执行机制。

第四，坚持严格规范公正文明执法。

第五，加强对行政权力的制约和监督。

第六，全面推进政务公开。

（四）公正司法

公正是法治的生命线，司法公正对社会公正具有重要的引领作用，司法不公具有致命的破坏作用。司法是最后一道底线，是维系人民群众对司法信心的一个重要关口。如果说司法都不能公正，人民群众就没有说话的地方，就没有权利救济的渠道，肯定会灰心失望，会对社会仇恨、憎恨、仇视，那可能就要采取其他的方式来对抗社会。正因为如此，习近平总书记提出，要人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义，各项政法工作都要围绕这个目的来努力。我的理解是，一个案件肯定有输有赢，但是要让他赢得堂堂正正，输得口服心服，让他相信自己的权利主体地位得到了尊重，权利得到了充分地行使，这个结果是能够接受的，程序也是公正的、透明的，这就是他感受的公平性。所以，司法要达到胜败皆服，要达到这样一种效果。而现在打官司就是打关系，赢了的就认为自己找的人帮了忙，输了就认为自己没找人，或者找的人不靠谱、不给力，所以造成了一种人情、关系、金钱的较量，认为我们司法是没有公信力的。所以针对这一问题，这次对司法这一块也提出了六个方面的要求，并且提出了一些有刚性约束力的制度设计。

第一，完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度。包括建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度；包括要健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度； 包括健全司法人员履行法定职责的保护机制。非因法定事由、非经法定程序，不得对法官、检察官免职、调离或者做出降职、降级的处分。对此我是有过体会的，我们一些司法人员秉公执法受到打击报复，打了招呼不听，地方有权有势的领导就把他调离，有的是明升暗降，连以身殉职的机会都没有。当时我们起草的时候就是把法官、检察官法的相关规定，将它具体化，将它用制度来予以保障，为他提供“保护伞”。

第二，优化司法职权配置。推进审判权与执行权分离的体制改革试点。最高法院设立巡回法庭。这样能够使最高法院集中精力来审理对全国有指导意义的重大案件，也使这些矛盾纠纷就近解决，方便人民群众诉讼，也能够有效地维护首都的稳定。另外还设立了两项新的制度，就是探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，形成了两种机制，普通案件由按区划设立的人民法院、人民检察院受理，要是跨案情、跨行政区划的或者可能存在地方干预的危险的，由跨区域设立的人民法院、人民检察院办理，它是一种补充，不是一种常态。有的人说，这会不会对我们国家的人民代表大会制度造成冲击，因为法院、检察院是人大选举的，向他做报告，接受他的监督。这种情况不是不接受监督，而是在机制上有所调整，他总要向一级人大做报告，不一定向区人大做报告，向市人大做报告也是接受人大的监督，必须要有这样的勇气。现在这项工作正在抓紧进行，可能是根据原来北京铁道运输法院、中级法院或铁路运输检察院的分院来进行转型改造，正在紧锣密鼓设计。

另外，检察机关在履行职责的过程中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，应当督促纠正。探索检察机关建立公益诉讼制度。这两项是新的改革措施和制度安排。有的行政机关不作为、乱作为，在这样的情况下，检察机关目前来讲只能对构成职务犯罪的进行侦查，但是对这种行为不能置之不理任其发展。法律监督机关在履行职责的时候，比如在侦查这个部门某某主任、某某一把手职务犯罪的时候，你发现他做出的某个行政决定是有错误的，与这个腐败行为是有关联的，你不能光查本人的职务犯罪，你还要纠正他错误的行政决定的影响，所以你还要对他提出建议，督促他纠正。

另外就是涉及到国家和公共利益的行政机关作出的决定，相对人得到好处，他占到便宜了，他肯定不会告行政机关，所以他不会也不能去向法院提起行政诉讼。比如前一阶段大家看到的，一个排污企业公然在我们国家沙漠里面长时间、大幅度排放污染物，没人管，行政机关你干啥去了？但企业得到了好处，沙漠里面有一些公民跟这个事没有直接的利益联系，他不会去出这个头，所以这种情况对于行政机关不作为的、乱作为的必须要有一个途径、有一个司法机关来对他们进行监督，通过这种方式将你告上法庭，告知你，你这不作为、乱作为的乱相有人管、有人监督，起到这样一个作用，所以这也是这次司法改革的一个重大举措。

第三，推进严格司法。坚持以事实为根据，以法律为准绳，推进以审判为中心的诉讼制度改革，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，要保障人民群众参与司法，推进阳光司法。

第四，保障人民群众参与司法。

第五，加强司法的人权保障。

第六，加强对司法活动的监督。完善检查机关行使监督权的法律规定，加强对刑事、民事和行政诉讼的法律监督，并且专门强调，绝不允许潜规则，绝不允许办关系案、人情案、金钱案。坚决反对粗暴执法、野蛮执法，坚决反对和克服特权思想、衙门作风、霸道作风，对司法领域的腐败坚持零容忍。

《决定》里面提这个话虽然没有实质性内容，但作为一个执政党，站在这样的高度必须表明鲜明的立场。总书记在《决定》的说明里面说明了十个问题，其中有五个问题是关于司法的，占了二分之一，这说明一个稳定、成熟、有权威的司法是一个法治社会的基石，而司法不公、司法没有权威是一个法治社会的悲哀，它无法起到维护公民权利、彰显正义的作用。

 

 （五）全民守法

《决定》以“增强全民的法治观念，推进法治社会建设”为题，提出了全民守法的四个方面的主要任务。

第一，推动全社会树立法治意识。坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作。以领导干部和国家工作人员为重点，把宪法法律列入到党委（党组）中心组学习，列为党校、行政学院、干部学院、社会主义学院的必修课程。把法治教育纳入到国民教育体系和精神文明创建的内容。健全普法宣传教育机制。健全媒体公益普法制度。加强社会诚信建设。我们不管现在法治建设还有多少方方面面的问题，最大的问题是对法律的崇尚、信仰、尊重、守护不够，法律不具有权威。所以有学者说过，如果法律不被信仰，法律就成为一纸空文。还有一个哲人说过，如果法律没有力量，一切合法的东西都不再有力量。你法律不是定纷止争吗？但是现在我们的民众信权、信钱、信关系，信闹、信访、信鬼神，就是不 信法；我们的领导干部也不把法当成一回事，觉得按法办事很麻烦，条条框框多，认为自己管辖的区域就是自己的私人领地，在这样的情况下，恶性循环，一个社会像这样没有对法律的崇尚信仰，这个社会就缺乏依法治国的坚实的社会基础、群众基础和心理基础。

第二，推进多层次多领域的依法治理。

第三，建设完备的法律服务体系。

第四，健全依法维权和化解纠纷的机制。构建对维护群众利益具有重大作用的制度体系。完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接相互协调的多元化纠纷解决机制。这里特别强调要发挥行政机关与他的执法活动相联系的行政裁决制度的作用。1989年我们建立了行政诉讼制度以后，行政机关都不愿意管那些平等主体之间的民事纠纷，包括交通肇事等。一定要打官司的，一定要对簿公堂的，行政机关有优势，而且今后可能要这些从事法治工作的要经过统一的资格考试，按照《决定》的要求就是健全统一法律职业资格考试制度，按照这个可能大家要在这样一个统一标准下统一入门的门槛。另外，要发展法律服务队伍，再就是创新法治人才培养机制。

最后一个部分是加强和改进党对全面推进依法治国的领导。加强和改进党的依法治国的领导，有七个方面的内容：一是依法行政；二是加强党内法规制度建设；三是提高党员领导干部法治思维和依法办事能力；四是推进基层治理法治化；五是深入推进依法治军从严治军；六是依法保障“一国两制”实践和推进祖国统一；七是加强涉外法律工作。

四中全会的内容是博大精深、亮点纷呈、思想深邃，我上面向大家介绍的只是初步的学习体会，还需要进一步地深化、感悟来学习。总之，四中全会开启了我们法治中国建设的新征程，蓝图已经绘就，方向已经明确，号角已经吹响，所以现在我们要做的就是一分部署，九分落实。相信在党中央坚强领导下，全党全社会上下，按照四中全会的部署，我们一定能够实现我们期盼已久的法治中国梦。

谢谢大家！

责任编辑：宋富法

文章来源：http://www.71.cn/2015/0106/795508.shtml