山东：如何防止政策“朝令夕改”

近年来，我国公共政策领域频频出现朝令夕改、半途夭折等“短期流变”现象，不仅加大了政策执行的阻力，削弱政策的权威性和政府治理效果；而且增加了公众对政策的非适应性，造成人力、物力、财力等资源的损耗和浪费，影响了政府公信力和社会稳定。

政策“颁而不行”、“半途中止”等现象近年来频频发生

“政策短期流变”指公共政策在运行中未实现预期目标或产生较大的负面社会影响，造成政策效应流失，在短时间内变动的现象。

“政策短期流变”的特征主要表现在两个方面：一是政策效应流失。政策效应指政策运行过程中产生的积极效果和影响。任何一项公共政策都是为了解决某个公共 问题而采取的行动，都希望通过政策的运行对社会产生积极的效果和影响，但当一项公共政策运行过程中未能实现其预定的目标，未能产生应有的效果和影响或产生了非预期的较大的负面社会影响时，政策效应就会流失。二是公共政策在短时间内变动，指公共政策从颁布到变更，经历的时间较短，一般不超过一年。其中，持续时间最短的是佛山“放宽限购令”，该政策于2011年10月11日上午11时49分发布，在当天晚上11点24分因“需进一步征求社会各界意见，综合评估 政策影响”而暂缓执行，持续时间不到12小时。

从变动的阶段来看，“政策短期流变”现象包括两种类型:一是“颁而不行型”，即政策颁布后，未 进入执行阶段已夭折。2008年3月，东莞颁布“禁猪令”，规定从2009年1月1日起，东莞在全市范围内禁止养猪。该政策因违反《行政许可法》，同时与国务院的《关于促进生猪生产发展稳定市场供应的意见》相冲突，颁布1天后便撤销。二是“半途中止型”，是指政策颁布并执行后，没有按照预定的程序和时间终结，而是中间终止。如：广州亚运公交地铁免费政策，原计划为市民提供30日的免费交通，但在执行6天后便中止，以发放交通补贴方式取代公共交通全民免 费措施。

虽然迄今为止，国内学者尚未对“政策短期流变”做出明确界定。但政策短期化、政策多变和朝令夕改现象已被学界和社会广泛关注。

个别地方政府追求利益最大化，“头疼医头，脚疼医脚”是根本原因

政策主体间利益博弈的失衡是“政策短期流变”现象产生的最根本原因。

政策主体包括政府、利益团体、大众传媒、思想库、公民等，不同的主体往往通过不同的方式在政策运行中发挥着不同的作用。从我国现状来看，虽然大众传媒不断发展、公民参与渠道不断增加、思想库的作用也逐步增强，但政府仍然在政策运行中起着主导作用，政府的偏好主导着哪些公共问题能进入政策议程以及出台什么样的政策。在政策实践中，个别地方政府为了追求利益最大化，在决策过程中常常表现出急功近利的倾向，采取“头疼医头，脚疼医脚”的政策治疗方案，打造泡沫 政绩工程。如：2009年2月，湖北大冶市为了拉动当地经济的发展，制定招商引资政策，规定谁能邀请到世界500强等企业老板来大冶考察就可以获得 5000—12000元奖励，如果成功引进企业，最高可获50万元奖励。但这项急功近利的政策于2009年10月因“实际效果不好”而取消。

公民是政策的直接影响者和最直接感受者，理应在政策制定中发挥主要作用，但由于公民呈原子化的分布状态，既不具备权威性，又没有经济资源和组织优势，与其他政策主体力量悬殊，处于弱势地位，在多方利益主体博弈的过程中其利益容易被忽视。公众的声音被淹没，利益被侵蚀，造成公众对政策的认同度低，政策半途夭折在所避免。如2011年广东江门颁发政令，宣布从2011年8月26日开始，在禁止饲养区内的公共场所出现的狗全部予以收缴、捕杀，受到媒体和网民的质疑。最终，这一事先没有征求公民意见的政策在公众舆论的压力下，发布9天后被迫做出修正。

其次，失范的政策运行过程是造成“政策短期流变”的重要原因之一。

2010年9月18日，咸阳市在创卫期间，在并未下达任何有效文件的前提下，临时决定市民捡一个烟头奖励5分钱，灭一只老鼠奖励1元钱，可直接到所在辖 区街道办事处兑付。这项奖励政策极大地调动了全市人民的积极性，有些地方甚至出现了排队交烟头的“壮观场面”。最终，这项缺乏科学论证的政策在实施21天后中止。

公共政策在进入执行阶段后，由于层级利益的非一致性，每经一个层级，就附带了新的政策目标，下级执行者常常对上级政策做出弹性解读，寻找政策变动和修订机会，以维护地方、部门及个人的利益。有的政策执行者只是采取象征性的措施，投入的时间、精力等资源有限；有的政策执行者畏头畏尾、决心不大，从而影响了政策的执行力；有的政策由于缺乏可操作性，在实践中也难以实施。例如：卫生部规定“医院挂号不超过10分钟”以及民航局保证“舱门关闭30分钟以内起飞”等政策难以落到实处。

而缺乏政策问责机制，“难追究、追究难”，也在客观上助长了很多短期政策的出台。

最后，我国目前正处于社会转型期，政策环境复杂多变，这一特殊性从客观上增加了政策的风险，缩短了政策周期，是造成“政策短期流变”的客观原因。

2008年9月昆明市人事局颁布“公务员下海奖20万”政策，对公务员来说，这是对其自愿退出公务员体制的一种经济补偿；但对于公众而言，政府花费20万奖励公务员下海，“拿纳税人的钱去补贴公务员”，则显然对其他社会阶层创业人员不公平。该政策公布16天后就在公众的一片议论声中被紧急叫停。这个政策之所以在短期内发生流变主要是因为政府和公众对改革的理解程度和期望值不同，也是民主意识的提高和社会转型期政策问题错综复杂的体现。

让利益调整、分配趋于公平，提高公共政策认同度，才能保证政策稳定、顺利运行

“一言兴邦，一言丧邦”，稳定、高效的政策是国家和社会长治久安的前提。

防止“政策短期流变”现象，首先要解决政策主体间力量失衡、民意缺失问题。

只有建立顺畅的利益表达渠道，重视多方利益诉求，并建立利益约束机制，增强弱势利益群体的竞争力，实现利益均衡，才能让政策具有生命力。

公共政策是协调不同利益关系的工具，利益矛盾是客观存在的，每项政策的运行必然导致一部分群体受益，另外一部分群体利益受损。对此，我们必须遵循客观规律，把利益矛盾控制在合理范围之内，减少利益冲突。一是建立对强势利益群体的利益约束机制。在政策运行过程中，应当健全法律规范，利用法律的强制性、规范性对政府及行政官员的行为进行约束，防止政府官员扩张行政权力，将政策沦为实现自己利益的工具。同时，要加强行政伦理建设和行政人员的道德约束，杜绝权钱交易。二是培育多元化的政策主体，实现利益均衡。在目前政策实践中，政策问题的提出、方案的决定等都由政府等少数精英掌控，并由行政人员执行，是一个自上而下的过程，不是一个来自公众、满足公众利益诉求的自下而上的过程。当政策运作优化为多方利益主体的共同参与模式后，不再由少数精英掌控，而由多方政策利益相关人共同商讨。利益相关者多方互动的政策运行模式，不仅可以突破单一或少数强势群体的主导状况，也迫使具有决策权的政策主体把弱势利益群体的利益纳入考虑范围，增强弱势利益群体在政策过程中的自主性和竞争力，使各政策主体力量无限趋近于均衡，利益调整、分配趋于公平，从而提高公共政策的认同度，保证政策稳定、顺利运行。

其次，要规范政策运行过程。

每一个方案，尤其是方案实施的条件、可能带来的后果等必须进行科学论证，要将政府系统内部论证、专家论证和公众论证结合起来，并将论证过程和结果公开，以减少政策可行性分析中的造假行为，让政策方案通过多角度、全方位分析后得到进一步优化，提高可行性。此外，引入非可行性论证，在对即将出台的新政策进行可行性论证的同时，也要对其进行非可行性的逆向论证，从而引起决策者对政策实施后所带来负面影响的重视，提前做好防范措施。

针对公共政策责任主体不明确、责任追究对象模糊不清，责任追究的相关法律及程序不完善问题，一方面要加强对政策过程的监督，培养责任追究文化。应当加强全社会的责任追究文化建设，使责任追究意识内化于公众心中，自觉对不符合公众利益或产生执行偏差的政策实施监督。为了克服、避免公众与政府信息不对称现象，应采用多元化监督途径，让社会团体、新闻媒介、公众等社会力量参与监督活动，尤其是发挥新闻媒介揭露事实真相的作用，形成社会舆论，保证公众问责机制的落实。作为政策的制定和执行者，要增强责任意识，摒弃过去“官本位”思想，做到权责一致，保证为人民服务、对人民负责。另一方面，要加强责任追究的制度化建设，将政策的责任追究纳入法制化轨道。

最后，要增强政策的弹性。

政策范式可分为“常规型”和“回应型”两种。“常规型”政策范式是指针对已发生过的或形成规律性的常规性社会公共问题，采用常规的、程序化政策加以解决；“回应型” 政策范式是指针对未曾出现的或非常态的社会公共问题，应当通过非程序化的危机管理方式加以解决。“回应型”政策范式的建立，一方面要明确政府责任，政府要积极主动通过网络舆论、新闻报道、与基层群众交流沟通等方式主动掌握公众对政策的心理反应和适应能力，通过开展社会调查，积极发现问题，搜集、分析公众需求，迅速及时了解政策运行中的不足，修改完善政策，使政策与实际环境能够相互适应、相互促进，实现政策目标。另一方面，要积极营造政府回应的公众环境。政府应当鼓励、引导公众参与政策过程，对政策制定、实施、监督等环节提出意见、进行评价，同时政府对公众反映的情况、提出的意见必须给予尊重并及时回应。在 “回应型”政策模式下，政策行动主体能够对时刻变化的环境采取措施以增强政策的弹性与灵活性，从而有效适应不断变化的新环境，努力防范和化解政策环境变化带来的各种风险，克服政策“短期流变”。

(作者单位：广州大学公共管理学院)

责任编辑：蔡畅

文章来源：http://www.71.cn/2015/0108/795702.shtml