杨小军：树立宪法权威，全面推进依法治国

 

杨小军 国家行政学院法学教研部副主任、教授

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今天和大家一起学习十八届四中全会精神，我尽可能地把我所理解的四中全会的实质，给各位谈谈体会。我主要讲三部分，三个关键词：第一个，态度；第二个，内容；第三个，亮点。

一、为什么党中央把四中全会的主题确定为依法治国？

（一）党对法治的重视程度前所未有

第一个关键词——态度。实际上是讲党和国家对待法治的态度，从四中全会来看，我认为我们党对法治的重视程度前所未有。何以见得？我们从三个角度去观察。

1.从历史的脉络来看

从“工具”走向“依靠”。法治在过去更多地被视为“工具”，工具可以拿起来用，也可以放下。而“依靠”就不行，“依靠”就必须用。四中全会有一个经典的表述，“社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治”。前半句话是一个老话，后半句话是四中全会的新话。通俗地讲，“依靠”就是你必须用，你不能不用。因此形象地说，“法治”在过去是工具，现在的“法治”就像是人身上的手，是胳膊，是身体不可或缺的一部分。

从局部走向全面。我们过去对法治的理解，更多是局部的，某一方面的，某一环节的。而现在不同了，全面推进依法治国是为全面建成小康社会和全面深化改革提供强有力保障。四中全会《决定》不是就法治论法治，而是围绕中国特色社会主义事业总体布局，体现推进各领域改革发展对提高法治水平的要求。总的来讲，《决定》是一个总体布局，我们要全面建成小康社会，要全面深化改革，需要法治来提供保障。所以今天的法治是全面的，而不是单向的，不是局部的。

从简单走向丰富。党的十五大提出依法治国、建设社会主义法治国家的治国方略。十八届四中全会则是对“全面推进依法治国”进行顶层设计和战略布局。应该说四中全会聚焦的是法治建设的大是大非问题。当然《决定》中也有一些具体的举措，但是，我认为通篇的核心点是什么呢？是要说清楚建设法治中国必须要解决的几件大事，四中全会确定了中国法治建设的基本框架。

2.从行为来看

十八届四中全会把依法治国作为会议主题,在历史上是第一次。“行为”比“内容”可能更有意义。什么意思呢？有些人喜欢直接“扎进”内容，但是我们还要看另外一个东西，就是“行为”本身。大家都有体会，召开会议，7个常委都出席，这个行为本身在一定程度上可以说明会议内容的重要程度。当年反走私的时候，很多地方都在搞走私，一些老百姓搞走私，部分企业搞走私，有些警察也搞走私，有些武警也在搞走私，甚至一些军队也有参与，后来中央常委们都出来了，军委的领导也出来了，武警总部的领导也出来了，往台上一坐，说不能搞走私了，打那以后局面基本上就好转了。所以，从“行为”上看，四中全会体现了党和国家对“法治”的重视程度。

3.从内容来看

四中全会关于依法治国都说了什么？说的都是一些重要内容，重大事项，包括几个主要内容：（1）指导思想是什么？（2）总的目标是什么？（3）走什么道路？（4）坚持什么原则？（5）主要的重大任务是什么？（6）要采取哪些新的措施来推进？这些内容都是依法治国的重大事项，是全面推进依法治国的基本框架，以后不管谁来推进，都要按这个框架来，不可能跳出去。

（二）为什么要这么重视法治建设？

那么为什么要这么重视法治建设？这是一个值得研究的问题。我们现在存在很多问题，面临着很多挑战和风险。四中全会《决定》指出，我国正处于社会主义初级阶段，全面建成小康社会进入决定性阶段，改革进入攻坚期和深水区，国际形势复杂多变，我们党面对的改革发展稳定任务之重前所未有、矛盾风险挑战之多前所未有。依法治国在党和国家工作全局中的地位更加突出，作用更加重大。形势和任务决定了中国共产党必须重视法治，必须全面推进依法治国。

中国有句老话叫“有经有权”，“经”就是经常的道理，“权”就是权宜之计。我们处理事情有时候按照经常的道理，有时候用权宜之计，但是我们不能长期靠权宜之计，一个国家，一个民族的发展不能靠权宜之计，要回到“经常的道理”上来。这个经常的道理，按照共产党今天的认识就是法治。

 

十一届三中全会以来，我党确定的基本路线就是搞经济建设，以经济建设为中心。走到今天我们取得了巨大的成绩，但是生态环境遭到了很大破坏，不能再这么干了。

市场经济是个什么经济呢？它是非人格化的陌生人经济。我们过去做生意靠熟人，这个亲戚做批发，那个亲戚做零售。这个同学干上游，另外的同学做下游，这个生意我们就包了。不熟悉的人要做生意呢，就要先交朋友，交完朋友再做生意。这个在我们八十年代以来的改革开放当中起了很大的作用。你看那些文艺作品，大老板跟人做生意的时候都是先喝酒，先吃饭，先交朋友，觉得你这个人可以才跟你做生意。这种传统的经济模式在中国经济的发展当中起了很大的作用，但是今天不行了。有一个标志性的事件，马云的阿里巴巴在美国上市。阿里巴巴靠什么赚钱？在一个虚拟的网络里面，谁也不认识谁，它就能挣几百个亿。这种新的经济形态叫做陌生人经济，叫非人格化经济。经济应该朝这个方面去发生内生动力。那我为什么把钱交给你呢，我又不认识你，素不相识，素未谋面，这就要靠法律来保障权益，否则谁去干这个事情？我认为，我们的经济建设就面临着这个转型。

当前，我们的矛盾风险稳定任务之重前所未有。你看香港的占中，有人说，这事如果发生在内地的话很快就解决了，那是，因为这个套路我们熟悉，这个环境我们熟悉，但是那个环境，那个套路我们就不那么熟悉。我们想通过香港立法会做出一些决议，把占中事件结束掉。然后就有一些议员在会上用“拖把办法”，就是不断地发言，把时间给占完，让你今天这个会就开不成。这个也是合法的，他没有说完，你不能把他赶下来。不是像法院审判，你只准回答有还是没有，一些议员就那么从头到尾地说，慢条斯理地说，你能把他怎么着，议会搞不成，搞不成我们干什么呢？我们就用新的手段，找一些人去反占中，也去游行，搞一个100多万人的签名，然后到法院去搞一个禁止令，这才叫执政能力的不断适应和提高。那我们现在用的这套是什么呢？就是依靠香港的法律手段来解决问题。

当年，黄炎培先生跟毛泽东主席在窑洞里面有一段著名的对话。黄炎培先生说，"其兴也勃焉，其亡也忽焉"。一个政权兴起的时候是勃勃生机，一下就起来了，但是其亡也忽焉，一下就下来了。在铁托的治理下，社会主义南斯拉夫搞得不错，但是铁托死了，社会主义南斯拉夫就完了。那共产党不能这么干呀，共产党要保证长期执政就要找到一条新的路径，不能铁托死了，主义就完了。那什么样的东西才能保证长期执政呢？我们选择了法治，认为这个东西行。我认为之所以要重视法治就是基于上述原因，用一个概括的理论来讲，就是在当前的形势和任务面前，依法治国在党和国家工作全局中的地位更加突出，作用更加大。

二、十八届四中全会的新提法、新论断

第二个关键词——内容。四中全会的重要内容可以概括为几个阿拉伯数字，我把它叫“61156”，接下来我们逐条分析。

先看“6”，代表指导思想。“5+1=6”，“5”是原来的，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导。简单说，就是一个主义、两个思想、一个理论、一个观。现在加了个“1”，就是“深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神”。所以我们要去研究习总书记系列讲话里面关于法治的论述，我最近正在做这方面的研究。有一个记者跟我说，他统计过，说在习总书记的讲话当中有两个关键词出现的频率是最多的，一个是法治，还有一个叫吏治，而且这两个关键词交叉重复着，连续度比较大。

习总书记在宪法纪念日的讲话，在中央政治局第四次集体学习时的讲话，都是关于法治的。全国人大60周年纪念大会上的讲话，里面有一部分内容是法治，全国政协65周年大会上的讲话，里面有相当一部分内容是讲法治的。三中全会和四中全会《决定》的说明也有一部分内容是讲法治的。所以习总书记讲法治的内容和篇幅比较多。

再看“1”，“61156”的第一个“1”，一个目标。全面推进法治依法治国，它的目标是什么呢？四中全会确定了一个总目标，两句话，叫建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。第一句话是四中全会第一次讲，叫法治体系，法学家们过去讲过，但是全会《决定》里面讲是第一次。

什么叫法治体系？四中全会讲了五个体系。第一，完备的法律规范体系。2011年吴邦国代表中央宣布，说中国特色社会主义法律体系已经形成。讲一个小事，前两天丹麦来了几个官员，包括司法部的部长助理，一起座谈，我们了解到一个数据，丹麦的人口是600万左右，丹麦国会制定了将近3000部法律，中国多少人口呢？13亿多，法律有多少呢？240多部，还差得远，还需要完备，这是第一。

第二，高效的法治实施体系。这是一个新的说法。过去我们讲法律体系，现在我们讲法治实施。再好的法律都是静态的规定，怎么能把它变成具体的实施。法律不实施，就没有权威，制定再多的法律也无济于事。我觉得司法系统的人对这个问题都有切身体会，法律制定出来，如果它不执行，或者执行得不好，那它就没什么用。

第三，严密的法治监督体系。所有的权力运行都需要监督，法治也同样需要监督，因为权力会腐蚀人，那我们怎么保证它不出问题呢？那就要靠监督。当年黄炎培问毛泽东，说怎样跳出历史的周期律。毛泽东主席的回答是，我们共产党找到了解决这个问题的办法，什么办法呢？就是人民起来监督政府，政府就不会懈怠。毛主席开出的药方就是监督。那怎么样呢？我们监督了吗？监督了。监督得够吗？可能不够，需要加强。所以为什么我们现在强化巡视组的功能。现在巡视组一波一波地出去，然后一波一波地巡视，然后一批一批的腐败官员倒台，个别地方“塌方式的腐败”。这个时候你才知道巡视组的作用这么大。这是干什么呀？这就是监督。

 

共产党在延安十二年半，俗称十三年，延安当时被称为革命的圣地。共产党在西柏坡待过，在井冈山待过，在江西瑞金待过，在延安待过，所有待过的地方，就只有延安被称为圣地。什么叫圣地？那是宗教里面的一个词汇，像麦加是圣地。那么延安为什么能成为圣地？是因为共产党在延安提出的口号，采取的行动，取得的结果感染吸引了全国有志之士，纷纷奔赴延安。民族凝聚力的中心在延安，尽管那个地方穷得一塌糊涂，但是仍然有十来万人在那儿待着，最后弄得共产党没饭吃了，人太多了，那怎么办呢？把主力部队调回来，搞大生产，所以后来共产党离开延安的时候，老百姓米缸里的米是满的。当年周恩来在文化大革命期间回到延安的时候，延安地委书记告诉他，说现在老百姓米缸里的米还没有你们当初离开的时候多。这就叫为人民谋利。那个时候对权力的监督，是一种良性的。现在呢，要想摆脱由于权力而导致的腐化，必须像毛泽东说的那样，人民起来监督政府，政府才不会懈怠。

当年共产党在延安的时候，外国人驻中国使馆的夫人和太太到延安去参观，看完以后，宋美龄在重庆请她们吃饭。这些夫人就在那儿议论，她们看到的延安共产党的干部，共产党的将领，生活是什么样的，穿着是怎么样的，吃的是什么，工作是什么状态，大为感叹，说这支队伍真好，比国民党好多了，国民党内那么多贪污、谋国、害国现象，你看人家多厉害，精神抖擞，什么都不要。

我在延安看到有一条纪律，一个学校写的，领导干部在这儿上课的时候，礼拜天不准看书。什么叫礼拜天不能看书呢？怎么会有这条纪律，我就问他们。当地人给我解释，说那个时候人们发了疯地学习，为了照顾领导的身体，强行规定礼拜天不准看书。

这从一个侧面能看出延安的状态氛围，所以这些国外使馆的夫人太太们在讲延安的时候，讲共产党这支队伍如何兴旺发达的时候，宋美龄没吭声。讲完了以后，她们就问宋美龄，说蒋夫人，我们说了这些你怎么看？宋美龄冷冷一笑，说了一句话，说你们讲的这些东西，我相信完全有可能是真的，为什么呢？因为共产党还没有尝到权力的滋味。好了，1949年我们建国了，我们终于尝到了权力的滋味，一直尝到今天，我们尝了65年，当我们尝到权力的滋味的时候，我们同时也被权力所腐蚀，这是规律。那么为了保证这个腐蚀处在可控状态，不至于泛滥成灾，就需要监督。就是当年毛泽东讲的，人民起来监督政府，政府就不会懈怠。所以这个历史性的话题就叫跳出周期律。

第四，有力的法治保障体系。法治的实施是需要条件的，有条件当然就要保障，比如领导保障、经费保障、制度保障等。但是，这个过程中也可能会出现问题，你不能让持枪的人，握权的人去找钱，那会很可怕。他会运用权力去攫取利益，所以我们说吃皇粮的就一定要吃皇粮，不能让他去找余粮，你但凡给他一个小孔，他就会撕出一个大窟窿，这样就会威胁社会，侵犯权利，践踏法治。

第五，完善的党内法规体系。把党内法规体系搁在全面推进依法治国的体系当中，这在我党历史上是第一次。广东前一段时间在做规定，什么规定呢？说“裸官”呀，“裸”的人不能当官。最早是“裸”的人不能当一把手，听说最近要出台一个规定，“裸”的不但不能当一把手，而且二把手、三把手都不能当。有人就问我，说你怎么评价。我就提出一个问题，“裸”的人不能当官，是基于什么样的假设前提，为什么不能当官？他说想来想去只有一个理由可能的，叫忠诚度不可靠，靠不住，因为你随时都可能跑。我们假定是忠诚度有问题，所以不能当官。那不能当官，他能当一般公务员吗？能当。那就更有问题了，他的忠诚度可以当一般公务员，但是不能当领导，不对呀，按照公务员的管理条例来讲，当普通公务员的忠诚度，跟当领导的忠诚度是一样的，之所以他没有当上领导，一是能力问题，而是运气问题，不是因为他忠诚度不够。你说这个规定的法律支撑何在呀？就要这么规定，那就是不讲道理，这叫权宜之计，不叫“经常的道理”。

接下来，还有一个“1”，“61156”的第二个“1”，一条道路。什么道路呢？坚定不移走中国特色社会主义法治道路。我们国家的法治建设，有人总结了十几条的成果，但是归根结底就是一条，就是我们选择了中国特色的社会主义法治道路。道路里面最核心的问题是什么呢？就是党的领导，所以在关于四中全会《决定》的说明当中，习总书记说，对这一点，要理直气壮讲、大张旗鼓讲。四中全会开会以前，一些外媒、一些外国的政治家就在说一个话题，说你到底是党大，还是法大？四中全会结束以后，一些外媒就开始说难听的话，说搞来搞去还是党大，那你搞什么法治呀。那我们怎么回答呢？我们有的同志，包括一些领导同志，说那叫别有用心。我觉得这个回答太简单了。你说哎呀，我不听，你是别有用心，但是你不能封他的口呀，你要正面回答这个问题，要有理论自信，才可能有道路自信。理论上你说我不回答，为什么呢？你瞎说八道，我不理你，那不行，那叫理论不自信。怎么来理解党的领导和依法治国的关系，我也是初步体会。我打一个形象的比喻，叫什么呢？人类造就了佛像，但是人也得在佛像面前下跪，这就是党和法的关系。党领导人民制定了法律，就相当于造了一个佛像，造了一个菩萨，它就是一个象征，这个制度，这个权威大家都要服从，党也得在宪法和法律范围之内活动，这才叫党的领导下的法治。

 

下面说“5”，五个原则。

坚持中国共产党的领导。推行法治要坚持的第一个原则就是共产党的领导。

坚持人民主体地位。大家注意，在四中全会《决定》里边有一句话，让很多非法律界的人士读起来有点意外，写的什么呢？说我们要编纂民法典。有些人可能不理解，其实啊，民法典是规定公民权利义务的基本法典，是调整社会关系的基石。所以中央高度重视民法典的编纂，就是为了坚持人民的主体地位。当年，拿破仑搞了一个民法典，然后他自个儿带着军队到处去打仗，全部都打赢了，就是滑铁卢败了。但是拿破仑败了，法兰西胜利了。所有他占领的殖民地都接受了拿破仑民法典。这个制度也一直延续到今天，所以制度胜利了，个人失败了，这才叫长治久安。

坚持法律面前人人平等。话虽是老话，但我觉得有新意。我们今天讲法律面前人人平等，是说在底线上每个人都要平等，我把它解读为“底线平等”。比如说，任何人都不能杀人放火，老百姓不能杀人放火，杀人放火那就是犯罪。那封疆大吏也不能杀人放火，不管是你老婆杀人，还是你让别人杀你老婆，那都不行，这叫不叫“底线平等”呢？这叫不叫雷池呢？这叫不叫红线不可跨越呢？托起底线，谁都不能跨越，这就叫法律面前人人平等。所以我认为四中全会讲法律面前人人平等，是有新意的。

坚持依法治国和以德治国相结合。人们的行为靠什么来控制呢？靠德。四中全会开完以后，中纪委召开了大会，王岐山同志慷慨陈词地讲了一段话，他说什么呢？说法律不能解决所有问题，大概就是这个意思，原话我忘了。然后说要管好自己，要修身齐家治国平天下，如果连自己的身都没修好，何以去齐家治国平天下？我想中纪委书记这番讲话，是他的切身之体会。什么体会呢？他在查处案件的过程中，发现很多贪官没有底线，没有道德，为所欲为。

在今天这个形势下，讲依法治国和以德治国相结合至为关键，为什么呢？因为我们正在丢失道德。中国封建社会靠什么来控制？皇上基本上就抓几个大事。第一，养一支军队。你要造反，就把你灭了。第二，弄一些钱。哪儿要打仗，哪儿有灾害，出钱。在康熙的时候曾经有个规定，灾害发生以后，就拨皇粮去赈灾，但是地方官又会贪污粮食，康熙就规定，赈灾时熬出来的粥，要插两根筷子上去，筷子不倒才达到标准。筷子立住了，表示粥很稠，你别煮的粥像一汪清水，那就是官员把粮食弄走了，把汤留给了老百姓，那老百姓就会造反。然后一些作奸犯科的事情呢，由官员去处理，什么县衙、府衙去处理。大众老百姓呢？靠中国的封建伦理道德来控制，靠孔孟之道、程朱理学，靠这些东西。

后来我们把这些东西都赶走了，说它是封建。那么今天呢，今天我们在全世界到处建孔子学院，讲中国古代文化，讲传统文化，讲礼法合一、德主刑辅，为什么？我们想恢复道德。我们当年把那些封建社会的东西抛弃的时候，拿什么来填补空白呀？共产主义的理想信念。管用不管用？管用。共产党闹革命就靠这个。

过去的制度没有今天的好，但是过去的人比今天的好，过去会用人的力量去弥补制度的空隙。今天呢？今天的制度比过去好多了，但是事情怎么就那么难弄呢？因为人变了，就这么回事。我们成天都在想着钻空子，制度就是人制定的，怎么会钻不出空子呢？哪有一个制度自然而然地就像牢房一样，即使是牢房，人也可以把门打开呀。所以还是要重德。那么好了，我们的共产主义理想信念又慢慢淡薄了。古代的赶了出去，新的东西又被人掏了出来，我们还有什么？我们就剩一个空空的皮囊，所以现在唯利是图者多，作奸犯科者多。当你去执法监管的时候，他能躲就躲，能跑就跑，给你玩人海战术，游击战术，让你疲于奔命。这就表明我们在“德”的方面是有缺失的，所以今天要重新讲依法治国和以德治国相结合，要讲修身。

坚持从中国实际出发。这就是五个原则。

最后，我们讲“61156”中的最后一个“6”，六大任务。四中全会确定了六个方面的任务。

第一，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施。第一个任务讲什么，就是讲法律体系，要完善法律体系。

第二，深入推进依法行政，加快建设法治政府。

第三，保证公正司法，提高司法公信力。关于司法，我认为这一次在六大任务当中讲得最实的，话讲得最重的就是司法。等会儿我们再来看。

第四，增强全民法治观念，推进法治社会建设。老百姓也不能不讲规矩呀，维权意识高涨，责任意识低下，那不行。

第五，加强法治工作队伍建设。

第六，加强和改进党对全面推进依法治国的领导。这里面有一些新的制度设计。这就是我讲的第二个关键词——内容。

 

三、十八届四中全会有哪些亮点？

第三个关键词——亮点。

第一个亮点，四中全会是共产党治国理政的第二次大转折。第一次转折发生在十一届三中全会，从以阶级斗争为纲，转向了以经济建设为中心的现代化建设。十一届三中全会已经开始讲法治了，为什么呢？因为文化大革命的教训太惨痛了，难听的话，如果按照那个方式搞下去的话，可能共产党就完了。我们总结的教训就是党内民主不够，人民民主不够。为什么民主不够，这话什么意思？就是一个人说了算，一个人就把大家给干掉了，那不行。所以十一届三中全会特别强调民主，为了保障民主，就需要法制，使这种民主制度化，法律化，有极大的权威。但是那个时候讲法治，也仅仅是小平同志讲的那句话，叫搞法治比搞人治要靠得住些。那么今天呢？今天我党的认识就发生了深刻的变化，要转到执政的新路线上去，有几个转折。

第一是战略方式的转折。党领导国家的基本方略、治国理政的基本方式的转折。

第二是体系的转折。从法律体系向法治实施体系转折。我们制定了那么多法律，接下来我就要落实这套法律，这就叫法治。

第三是布局和路径的转折。那我们怎么来推进法治建设呢？行政机关去推进行政的，党委去推进党委的，各干各的不行，四中全会确定的路径，叫依法治国，依法执政，依法行政，共同推进；法治国家，法治政府，法治社会一体建设。

第二个亮点，党的领导和依法治国关系的新亮点。什么新亮点呢？四中全会讲社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。这段表述是处理党的领导和依法治国关系的核心。这就是一个亮点，因为过去我们经常讲的是前半句，现在把前半句和后半句加在一起，法治就具有了不可随意被抛弃的属性。

四中全会里面讲了四个善于，我认为能体现这一点，第一，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志。这就叫执政能力，不要搞两张皮，把它搞成一张皮。

第二，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员。

第三，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，这一点很重要。

第四，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一。我认为这四个善于是四中全会对党的领导和依法治国关系的一个全新的表述，还是有新内容的。这是第二个亮点。

第三个亮点，宪法的权威地位在四中全会里面是一个亮点。什么亮点呢？地位很突出。我们来看，依法治国，首先要依宪治国，依法执政，关键是依宪执政。四中全会把宪法地位抬得很高，治国也好，执政也好，都要把宪法作为依据。

完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。这两条很重要，一个叫监督制度，一个叫解释机制。宪法写得比较宏观，比较抽象，写的都是大的问题，这个大的问题怎么来管社会，怎么来管老百姓的日常生活呢？我们就要把它从空中拽下来，谁来拽？宪法监督制度和宪法解释程序机制作为一个中间环节把宪法拽下来。我记得早年有一些案子很有意思。有一次公务员招考的时候，中国人民银行驻外地的一个分行招考公务员，它出台了一个条件，招考公务员有身高限制，结果有一个研究生就去报考，身高不够，差2公分，资格审查没通过，就不让他报名。他一怒之下，就把人民银行告到了法院。这个事情很快就处理掉了，人民银行一看，这事弄得沸沸扬扬不好，他说那算了，那你报吧，让你报。如果这个官司要打，它会涉及什么问题？叫身高歧视。如果没有特殊行业的要求，为什么要规定身高？这个在宪法上是否侵犯了他的平等就业权，就这个问题。但是，这个案件法院肯定审不下去。为什么呢？因为宪法太空，拿不下来，就跟当年山东那三个高中生一样的，要告教育部，告什么呢？说我在山东考600多分还进不了山大，这个分要在北京的话我就能进北大。跑到最高法院去告教育部，最高法院说不行，你得回山东告去。我们这儿不受理案件，这官司最后没打成。后来教育部就很聪明，立马做了战略性调整，把北京的卷子和全国的卷子分开了，那你就告不成了。为什么呢？北京是单独出的试题，试题试卷不一样，分数就很难比，就把这个东西绕开了。如果这场官司真打起来就有一个问题，什么问题呢？这叫平等受教育权，但是这场官司也打不下去，因为宪法太空，它没有落下来，我们就仰望星空，仅此而已。那么今天四中全会要让它落下来，就要搞宪法监督，搞宪法解释，使它具体化，这个是一个很大的发展点，这样的话宪法的地位可就突出了。

加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。核心的问题是出现了对规范性文件的审查，要进行违宪审查，那这个事情将来去落实这条措施的时候，我认为就有很多红点点了。因为什么呢？因为违反法律，甚至违反宪法的规范性文件在我的眼目当中可不是极少数。我们发的文件是不是都符合《宪法》的规定，《宪法》的精神？你审查的时候，我们现在一般审查它是不是合法，比如说你上位法有没有，上位法里面权利有没有？程序有没有，用词对不对，条件是不是超，范围是不是扩大等等，但是他要上升到宪法层面，这个问题就来了。比如说我们讲一个知情权，国务院有一个条例，叫《政府信息公开条例》，这个条例我参与了制定，那么老百姓说那里面规定政府信息要公开，有几种情况，其中一种情况就是切身利益，和他有关，但是呢如果一个人来问，他的亲戚被关在哪个监狱，你监狱管理局能告诉他吗？我有一个小时候的同学就在监狱管理局，他就告诉我，他是外地的，不是北京的，我说的全是外地的。他说有一个韩国人跑来问他亲戚关在哪儿，然后我们这个领导也是一个中层部门的一个处长，他马上就反映，这事不能由我来告诉他，因为说不定要捅什么篓子，就告诉他我不知道，那说你怎么会不知道呢，你是刑法执行的，这个人关在哪个监狱里，你能查出来呀。哎呀我事忙，也确实不知道，哪个部门管的，他更不敢说，这叫本领恐慌。他压根就不知道该不该说，那如果人家说你不告诉我，那我有知情权，说谁给你的知情权呢？按照学者们的理解，是《宪法》给的，他要引用《宪法》条文来给你说一个东，道一个西。那文件说不要告诉他，那你这个文件合乎《宪法》规定吗？这个问题就来了，所以对依法撤销和纠正违宪、违法的规范性文件，是有很浓厚的现实意义，从世界各国开展这个制度的实践来看，很多重大问题，普遍性制度问题最后都能够归结到《宪法》上去。当然现在光靠四中全会这一句话是不行的，将来要落实这一条的时候，他把它变成一个具体制度，那就有实际作用了。

 

12月4日被定为国家宪法日，在全民普及宪法教育，弘扬宪法精神。将来人大任命的公务员，人大决定的公务员要对着宪法宣誓，这有象征意义。我们入党的时候是对着党旗宣誓，表示忠于党，然后我们开会的时候唱国歌，表示对国家效忠，然后以后当官了呢就得朝着《宪法》宣誓，表示要忠于《宪法》，它的象征意义，示范意义特别明显。

十八大以来，习总书记多次讲到《宪法》，我们为什么要如此强调《宪法》的地位？我认为三个原因：

第一，内容决定地位，《宪法》的内容都是关于国家，关于政权，关于执政党，关于老百姓权利义务的规定，如此重要的内容当然要放到最高地位。

第二，只有《宪法》能管党管国管民，别的都做不到。党的规定只能管党，法律管国和管民，但是真正党国民都管的就只有宪法。有一天一个记者问我，他说《宪法》里面没写共产党的地位呀，我说写了呀，你看去呀。他说我看了，从第一条看到后面都没有呀。我说你再往前看就有了，什么呢？那叫序言。《宪法》确认了共产党革命、建设、改革开放的历史和成就，写了共产党一步一步走到今天的成绩。共产党的地位得到了《宪法》的确认，这就叫执政的合法性。哪个具体法律里面会写党呀，肯定不会写，但是《宪法》里面有，所以这个实际上是在党、国、民之上的一个总章程，当然要把它放在更高的地位。

第三，在法治建设来讲，《宪法》就是标志性建筑。要搞法治建设，首先要确立《宪法》的地位，如果《宪法》都没有权威，那法治的权威是不可能的。你什么法治权威，法治地位呀，你得有个老大，老二，老三嘛，这个《宪法》就是老大，它就是一个标志，标志都起不来，别的就更不要想，这就是原因。

第四个亮点，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。建立由全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法律草案制度。增加有法治实践经验的专职常委比例。依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度。加强和改进政府立法制度建设，完善行政法规、规章制定程序，完善公众参与政府立法机制。重要行政管理法律法规由政府法制机构组织起草。有人问，如果这样做会不会产生立法滞后，举例说《监狱法》1994年底就通过了，但是实施细则到今天也没有出台，这个问题怎么看？我想结合到这个问题来说。我们有一个选择，是让人大主导，还是让部门主导？让人大主导呢，他可以超然一些，让部门为主呢，他就屁股决定脑袋。如果按照现在这个体制呢，两个月人大常委会才开一次会，它怎么可能制定那么多法律呢？所以我们35年来我们才制定了200多部法律。如果仍然是这个体制，那它仍然很难发挥作用。但四中全会讲了，要让人大起主导作用，我想这个主导作用至少可以解出两个意思，第一，你的作用应该更加发挥。第二，你的立法的数量应该极大地提高。你量上不来，你谈什么主导作用呀？没有量就不可能有主导，但是怎么办呢？按照四中全会的规定，人大要起主导作用，主导地位就要配置主导的人员，主导的工作程序和主导的机制。所以后面讲了很多，要增加它的人，专职委员，不要老开完会就走了，在那儿坐地生根干活的人不多。

部门立法最大的弊病就是始终跳不出他那个圈子，他有他的好处，他了解这个行业，但是考虑问题往往从本部门利益出发。所以要加强综合部门的立法，既然要加强人大的立法和政府法治机构的起草立法，那就意味着我们要压缩部门立法，部门起草。

在实践当中我们经常开一句玩笑，说立法就跟下围棋一样，下围棋有两个气眼，要是没这两个气眼，你占领再多的地盘都会死掉。立法有法眼吗？有，这个法眼大多数都和部门的工作利益有关，如果这个法眼你不写进去，他就没有兴趣立这部法。

所以很多法律不是写不出来，实际上是摆不平各方博弈，既然达不成一致，我得不到这个东西，那干脆就搁置。所以如果要是久拖不决，分歧比较大，涉及各个部门的立法怎么办呢？由第三方来评估，要把它推出来，所以强调立法的这种减少它的部门性。

第五个亮点，四中全会对法治政府画了一幅图像，六个基本要求来确定法治政府。这是四中全会的一个比较大的亮点。什么是法治政府呀？就是职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信，这是我党第一次给法治政府画像，将来就按这六个标准来验收，看看你是不是像这个样子。

对行政机关坚持法定职责必须为，法无授权不可为。这是行政审批制度改革的成果。行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得做出减损公民法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。这个表述基本上属于法律专家的表述。在司法系统，大家应该都能看得懂，但是我发现和司法、法律系统不沾边的很多同志看了以后不知道这写的是什么东西。实际上就是说，你要把人家的权利扣下去，首先要找到依据，法律依据和法规依据。当年北京市故宫门票涨价的时候，我们要听证，找北京市民来听，全国人民就开始调侃，说你们又不去故宫，故宫都是外地人来的，然后由你们不去故宫的人来决定我们去故宫的人要交的票价，这合适吗？这个话是有道理的，也应该是全国人民来听证，而不是由北京市的市民来听。各位在北京待的人，谁自己没事专门往故宫里边钻呀。大多数北京市的人都是亲戚、朋友、同事来了以后，你陪他去的。本人去过六次故宫，全是陪人，所以你涨价不涨价，我去听没什么用呀。汽车限购，要摇号，这叫不叫限制权利？它的法律法规依据，住房限购要有本地的户口，要有五年的税收证明，那你的依据是什么？你好歹也得制定个北京市人大的地方性法规吧，你不能搞一个什么交通局的，什么住建局的决定就完了，这就叫减损权利，增加义务。这是执法，

然后重大决策的程序被界定为五个程序，公众参与，专家论证，风险评估，合法性审查和集体讨论决定。这是重大行政决策的法定程序。行政决策当中我得把这五个程序走完了，不走出了事，那你主持会议的人就负有责任，这是肯定的，这个责任就比较好找了。

 

第六个亮点，责任制在四中全会的决定当中也是个亮点。哪几个责任制呢？

第一，建立重大行政决策的终身责任追究制度即责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时做出决策，但久拖不决造成重大损失，恶劣影响的严格追究行政首长和相关责任人员的法律责任。什么叫失误呢？决策严重失误，严重就是程度不同嘛，关键词就是决策失误。所有的事情都是事前判断，然后我们作出决策，事前判断有可能判断对，有可能判断不对，你决策完了以后，按照这个决策一做效果不好，也有可能的，都不是事后诸葛亮，都是事前在那儿预测。但是是不是最后结果对了，就说明决策对了，结果错了，就说明决策错了？那不是，我理解从来不是这个意思，我们党也从来没这么讲过，他讲的是失误。那什么叫失误呢？我想至少有两点，第一违规，违法。有规定的你违背了，那这个就叫失误。第二你把事情的性质判断错了。你要决策的这个事情要先定性，你执法能力低下，把性质给定错了，后来采取的措施当然就不一样了，这才叫重大失误。比如说环境保护中央有要求，生态文明有要求，你就是不听，你那叫违规。那什么叫失误呢？我给大家讲一个失误的例子。一群老百姓跟公检法干仗，然后我们就命令开枪，打死两个人，打死两个人呢，农民不走，农民就把警察也打了，把车也给它烧了，最后逼得省委领导出面来协调解决，最后才化解了。化解完了以后呢，省委在处理这个事情的时候就有一个定性，说这群农民闹的事情属于什么性质呢？省委说属于群众利益纠纷，这就叫定性。然后市委和县委开常委会是怎么定的这个事呢？他们定的是农村恶势力引发的社会治安问题。所以市委的决策和省委的决策是不一致的。这叫看走眼了，而且走大眼了，因为农村恶势力引发的社会治安问题我们就出重拳去打击，所以我们就开枪，但是群众利益纠纷是人民内部矛盾，那就要做和风细雨的工作，不能开枪，不能抓人。所以对不起，市委书记、县委书记都被免了。这就叫失误，大大地看走眼，判断失误，定性定错了。

第二，建立领导干部干预司法活动，插手具体案件处理的记录通报和责任追究制度。我刚才讲了，四中全会《决定》对司法这一块写的是最重的，早就说过，领导干部不要干预司法活动，不要再去问了，有些领导干部非要问，非感兴趣。有时候呢是开会让司法干部去汇报，有时候直接批在文件上，再不行呢，打个电话，再狡猾一点呢，在开会的时候假装突然想起个事问你，问了以后你给他答了，他大概表了个态，然后他就走了，似有似无，让你摸不着头脑。按照四中全会的《决定》，领导干部以后再要问你就把它记录下来，过去那叫记小黑帐，现在让你记红帐，记下来，记下来给谁呢，给他的上级党委通报，然后由他的上级党委去问他，说听说某年某月你问了一个案子，你是什么意思呀？是因公呀，还是因私呀？你经得住问吗？我想你经不住问，因为所谓以公事去干预其实是少数，借公济私是多数。

第三，实行办案质量终身负责制和错案倒查问责制。对两种人设了终身问责，一种是行政重大决策，政府官员。第二种是法官、检察官、公安机关，办案终身倒查，终身问责。你不是说别人干预你吗？那现在我把干预的人都给你赶开了，然后让你一个人在屋子里好好干。你以为你就会按法办吗？你把别人赶走了，你也会偷鸡摸狗，所以中央政法委有一次开会，讨论司法公正，很多同志都讲是制度问题，我承认我们的制度确有缺陷，因为全世界的制度都有缺陷，但是可能更大的问题还是人的问题，难听的话就是人变坏了。所以，你把别人赶走了，你就能遵守法律吗？那我们怎么监督你呀，四中全会出了两个招数，第一公开监督，你把你的话都说出来，都上网。第二终身问责，我给你后面挂一个责任，哪一天东窗事发，哪一天我收拾你，你自己掂量着办。给你权力，以后判案的时候不需要领导签字了，你自个儿签了就可以判，就可以盖国徽，你看这权力多大，那才叫法官。但是责任也跟着你走，出了问题，你不要说对不起，这个是我学业不精，那不是，你除了学业不精，背后是不是还有别的逻辑呀？

第七个亮点，关于司法公正的新举措。对司法公正的强调，我认为话也说得很重，怎么讲呢？

1、司法公正对社会公正具有重要的引领作用。

你搞好了别人就跟着屁股后面走，反过来讲，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。这句话就是说你搞好了，大家跟着你屁股后边走，你搞坏了，你就把大家给搞坏了，你就是罪魁祸首，就是这个意思。

2、探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院办理跨地区案件。

我们现在省部级领导犯了罪，审判的时候，绝大部分都是异地管辖。为什么呀？薄熙来怎么整到济南去审？为什么一个一个的部级领导都远涉千山万水，到跟他八竿子打不着的地方，找一个法院，检察院去起诉呢？这个做法的背后就预设了一个前提，您靠不住，就这意思。你既然靠不住，我们就换迷魂阵，一会儿换到这儿，又换到那儿，让你错开。我们设跨区域的法院，办跨区域案件是什么意思呢？也是告诉你，你靠不住，你还是有问题。所以这个问题我们讲，这个强调，这个话讲得重的程度很厉害的。习近平总书记还讲到，相关诉讼出现“主客场”现象。在老子这个地方打我就能赢，这叫主场赛，换到你那儿去我就打不赢，那是客场赛，足球领域的规则，搞到司法领域来了。

3、构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制，推进审判公开，检务公开，警务公开，狱务公开。

但是这个特点不一样，现在提出来了四个要求，开放动态透明便民，那你将来就要去贯彻落实，你的所谓警务公开和狱务公开，我想这两条和监狱管理局有关，因为你的公务员是警务，你管到里面的人那叫狱务。我们有一个监狱，建了一些房子，12年没办下房产证，一些老同志，包括一些离休的干警快死了还没办下来，不干了，跑去上访。房子分为一期，二期和三期，结果把一期办了，那二期不干了，为什么给他们办，不给我们办呢？后来他们说是这样的，说因为二期的资料被烧了，没有了，然后这群干警们就说，那这样你把当初批文给我们看看，我要求公开。说你要不公开，我就找巡视组去了，马上这个监狱长头皮都麻，赶紧派政委来做说服工作，说这个事情稍安毋躁，请放心，我们一定会解决的，我们一定协助你们解决等等。这涉及到一个纪律，其实更多的问题是狱务公开。但是这个公开显然和审判公开不一样，因为监狱的最大特点就是封闭性，那在封闭的前提下，怎么实现开放、动态、透明和便民，这个值得研究。有些领导干部被关进去，五六十岁了眼睛又不好，在那儿穿那个灯泡，一个苍老的手在那儿穿来穿去，但是你干不了这个活，分就没有呀，所以他最后咬咬牙，跺跺脚也适应过来了。

在我的同学里面，学法律的，既有当官的，也有最后进牢房的。进了牢房以后，照样在那干活，挣工分，有的有法律专业知识，帮着监狱提供法律咨询，能够得一个好红花，然后红花可以折抵多少分。但是从以往的经验来看，这个里面有一些问题也是亟待解决的。在东北，有一个犯人违规了，我们就关他的禁闭，关了以后呢，过段时间，他的脚就坏掉了，被冻坏了。然后他就来告，这个案子就到了法院，以至于惊动了最高法院。然后监狱怎么解释呢？说关禁闭的时候只是关他的小禁闭，结果他就生气了，就把鞋和袜子全脱了，他就在地上走来走去，最后自己把脚给冻坏了，法院的同志说我们高度怀疑这说的是假话。他怎么会自己把自己的脚冻坏呢，怀疑是监狱把他的鞋和袜子脱了，然后他才被冻坏的。但是他说我们缺乏证据，因为什么呢？因为监狱是一个封闭的系统。所以这个怎么来搞开放，怎么来搞透明，怎么来搞便民，我认为这是这个系统需要去研究和落实的。

4、任何党政机关和领导干部都不得让司法机关做违反法定职责，有碍司法公正的事情。任何司法机关都不得执行党政机关和领导干部违法干预司法活动的要求，这是双向的。

第一你不要去胡说，第二你不能胡听。将来出了事，胡说的人我要收拾，胡听的人我也要收拾，就这意思。我们用一个大白话来解读这个意思，他双向讲。

5、落实终审和诉讼终结制度，实行诉访分离，保障当事人依法行使申诉权利，对不符司法机关生效判决决定的申诉逐步实行由律师代理制度。

这段话有好几个内容我觉得都是很实。第一落实终审和诉讼终结制度。我们从来法律规定都有终审和诉讼终结，但是我们没落实，尤其是这几年，我们把它搞成了一个圆的循环，你告吧，这个地方不行，你到那个地方告，那个地方告了不行，在这个地方告。你先诉讼，后上访，先上访，后诉讼，边上访边诉讼都可以干。没有终结，法治的权威就没有。所以四中全会讲要落实这点，一定要有终结，要变成一条线，这一条线就有终点，再长都有终点。

那么你要申诉，怎么办呢？你可以申诉，由律师代理。这一招我认为是很有力的措施，什么意思呀？你别来了，打官司一审二审你来，申诉呀，你就不来了，我们只接律师，不接你。那说律师我请不起，四中全会说，请不起好办，请不起实行法律援助。

实行诉访分离。诉讼程序和上访程序要分开。我在信访局挂过半年职，我们过去讲涉法涉诉案件，信访是不能接的。怎么可能呢？我们接了不少，在信访局的全国信访系统的上访案件当中，申诉上访案件中，排名第一的是土地和房子，排名第二的是涉法涉诉，排名第三的是福利待遇和收入。我在那儿干了半年，就把这个统计出来。这个涉法涉诉还很奇怪，他一开始在我们国家的信访排名当中，总量并不高，排在后面，结果党委政府花了很大的力气把很多案件都给消化掉了，别的数据下得很快，涉法涉诉是比较顽固的，数量下降得很少，所以他后来者居上，成了老二。然后信访就说我们不接，实行五个不，叫不发表、不接谈、不登记、不统计、不通报。但是管用吗？他要进来，你不让他进，他咕咚在门口一跪，跪上一排，喊呀，哭天呛地的喊救命，那你总要处理吧。然后打电话叫驻京办的过来解决他们的问题。这不又转回去了吗，你还是要处理。接回去说你们有什么要求呀，还是那个要求，处理不了，于是又接着上访。我们已经进入到一个循环当中，在这种循环当中，法治是不可能有权威的。每个人都以满足自己的利益作为目标，而不是以规则作为目标。

过去有一句话，叫“人要回去，事要解决”。人回去好办，一张票就回去了，事要解决可就不容易了。怎么解决？我们有两套系统，一套是司法，专门解决各类纠纷的。还有一套就是信访，那个应该是解决什么的，那个应该解决法律以外的，司法以外的东西。我们下了决心，实行诉访分离。

前两天有一个乡长给我来了封信，给我提了一个问题，一审法院判了，二审法院判了，申诉法院判了，其中有一个人不服，就要告，上级党委就把这个任务分给了乡长，说这个事情你负责，这是你们乡的。这个乡长就问我该怎么办，我说有两点，第一这个案件的是非你不能去管，因为法院已经判了，你不能牵扯到是非里面去。那乡长管什么呢？就管他不要闹，不要告呀。你就做工作，给别人送一袋米，你给他送三袋米，经常到他们家去聊聊天，说说话，做做工作，开开心心的可能这事情就算了。如果要是不这样呢，你就得采用全场紧逼，篮球上叫人盯人战术。以前我们可从来没这样过，不但我们没这样过，中国自古以来都没这样过。为什么现在这样？是值得总结的教训。按下一个葫芦起来三个瓢，再这么干下去，将来就起八个瓢。所以要立规矩，要把我们纸上写的法律变成现实。四中全会对司法写了这么多重话，搞了这么多措施，为什么？因为司法公正是社会公正的最后一道防线，我们就靠这个防线来守住社会的公平正义。

 

第八个亮点，关于党内法规和依法治国。党内法规进入到国家依法治国的主题当中，这是第一次，这是个亮点。党内法规和国家法律的关系目前被界定为衔接和协调。衔接好，然后不要相互矛盾，所以需要协调，这是第八。

第九个亮点，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实际的重要内容，纳入政绩考核指标体系，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部的重要内容。去年，我去一个省，这个省搞绩效考核的时候，原来法治是作为4分在里面，后来变为0.5分，我去那年就被踢了出去，没有了。我问他们为什么？他们说领导讲了，这个法治只能考有执法权的部门，那没有执法权的呢？他不搞社会管理，比如说组织部，宣传部你怎么搞呀，那不就少0.5分吗，少0.5分对人家不公呀，每年考核下来都少0.5，那不就排到后面去了，所以干脆不要了。这是一个省的做法，原来占4分，后来占0.5，最后一分都不占。我们这个领导看来是看走眼了，你看四中全会讲，法治建设成效将来是政绩考核的重要内容，那我们就来讲了，重要内容要占多少分呢？经济建设是重要内容，生态文明是重要内容，社会稳定是重要内容，法治建设是重要内容，那好，是不是也得占个10分呢？这个的指挥棒作用就明显了。

在干部人事任免上，如果有人拿这个说事，那就真叫事。说这个领导过去在什么事情上完全不依法办事，瞎搞一通，那这样的人还适合当领导吗？

最后讲一个问题，四中全会对老百姓有什么好处？有什么实际作用？这是我们必须解决的问题，共产党从一开始就是打土豪分田地。我有一次去参观一个红军的根据地，有幸看到了红军时期的标语——“参加红军的十大好处”。我记了三条：第一条，参加红军能分到上好的田地；第二条，土地可以由别人帮忙耕种；第三条，可以打倒帝国主义。后来有一个省委党校的校长说，我们这儿还有一个参加红军的好处，其中有一条特别吸引人，参加红军可以分地主的小老婆。地主不是有好几个老婆吗，农民不是娶不起吗？就把地主、土豪干掉，然后他的七八个老婆，大家都分了。这叫切身利益，土地是农业社会的根本，共产党把土地分给了大家，就争取了民心。

那么今天我们四中全会也好，三中全会也好，搞依法治国，如果对老百姓，对普通老百姓，对大众，对13亿人口没有什么好处，那是搞不起来的。我想，有什么好处呢？说两点，第一个好处，管住权力，就是造福民生。形象地说，管住了官，就有利于民。法治里边一个很核心的内容是要把权力关进制度的笼子里。人心向背是共产党执政的基础，所谓水可载舟，亦可覆舟，讲的就是人心向背，那怎么取民心呢？管住官，有利于民，我想这是四中全会对老百姓最直接的一个好处。第二个好处，如果按照法治我们能够建立起市场经济的法治体系，那会造福苍生。各种经济活动，民营经济，民营资本，个人资本会受到法律保护，只有在市场经济的平台上，人们的利益、房产、资产、财务才能受到平等的保护。这两点会直接对老百姓产生效果。我认为从宏观来讲，主要讲这两个方面，可能会涉及到一些具体问题，我们就不再一一地去作答。

好了，这是我对四中全会《决定》的一些学习心得，讲得不对的地方，请各位批评指正。今天讲到这里，谢谢大家。

责任编辑：潘攀

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