国家依法治理 完善治理基础

 党的十八届四中全会关于全面推进依法治国的决定，与三中全会关于全面深化改革的决定形成姊妹篇。全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。推进国家治理现代化，根本途径是推动法治成为治国理政的基本方式。全面推进依法治国，是国家治理现代化的深化与拓展，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命。这场革命的关键，是建设中国特色社会主义法治体系。

中国特色社会主义法治体系是一个内容丰富的整体，包括完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系和完善的党内法规体系。这五大体系托起法治国家的基本框架，涵盖全面推进依法治国的基础建设，构成国家治理体系的骨干工程。建设法治中国，就要牢牢把握法治体系这一总抓手，夯实基础、全面加强。

完备的法律规范体系是法治实施、法治监督、法治保障的前提。改革开放30多年来，以宪法为核心，以宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成，国家和社会生活的各个方面总体上实现了有法可依。同时，我国法律制度还存在许多不适应经济社会发展和民主法治建设的问题。比如，有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强；立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出，有的立法实际上成了一种利益博弈；一些地方利用法规实行地方保护主义，对全国形成统一开放、竞争有序的市场秩序造成障碍。形成完备的法律规范体系，就是要在中国特色社会主义法治道路指引下，坚持宪法的核心地位，通过完备的法律推动宪法实施；紧紧围绕建设中国特色社会主义总体布局，推动法律体系完善发展；加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序；深入推进科学立法、民主立法，提高立法质量。

法律是治国理政的重大制度发明。汉代贾谊在《治安策》中写道：“立经陈纪，轻重同得，后可以为万世法程，虽有愚幼不肖之嗣，犹得蒙业而安，至明也。”依法治国，首先要有法可依。

法为治理之本，法治构成治理的基本秩序。虽然法律是由人制定的、法治是靠人实施的，但法律一旦形成，就有了制约人的行为，包括制约法律制定者的力量，任何组织和个人都必须尊重宪法和法律的权威。法治一旦确立，就有了高于组织和个人，包括高于法治实施者的权威，任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权。

法为治理之矩，法治构成治理的基本依据。无论什么人物都要服从于法，多大权力都要从属于法，何种行为都要受制于法，都必须在宪法和法律的范围内活动，依照宪法和法律行使权力或权利、履行职责或义务。

法为治理之用，法治构成治理的基本机制。坚持依法治国、依法执政、依法行政，法无授权不可为，包括重大改革都要做到于法有据，先行先试的要按照法定程序作出授权。

法为治理之衡，法治构成治理的基本仲裁。道德谦让、协商妥协、达成交易、权力处置等，都可以作为解决问题、协调利益、化解矛盾的方式，但法治是基础和准绳，是维护社会公平正义最重要的方式和最后一道防线。法治队伍人员必须忠于法律、坚守法治、秉公执法。

全面推进依法治国，首要任务就是形成完备的法律规范体系。“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”形成完备的法律规范体系，重要目的在于增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性，为全面推进依法治国提供基本遵循。增强及时性，才能解决因某些法规滞后而无法可依，或实际上的某些“法规失效”问题；增强系统性，才能解决不同位阶的法律之间衔接不够紧密，匹配性和协调性不够的问题；增强针对性，才能解决某些法规存在的问题导向、原则立场不清楚的问题；增强有效性，才能解决某些立法不尊重法治规律、难以操作执行的问题。

形成完备的法律规范体系，标志着国家治理基础的重大转变。法律规范体系是法治国家的制度基础，完备的法律规范体系构成了国家治理的系统法规基础，有利于在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，有利于在全面深化改革总体框架内全面推进依法治国各项工作，有利于在法治轨道上不断深化改革。法规的不完善不协调，就产生了有法可依与无法可依同时存在，依法行事与不依法行事并存不悖的状况，本身就为人治留下了“空档”。

宪法是根本法、总章程，是国家治理法治基础的根本。坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。良法是善治之前提。不是所有的法都能治国，不是所有的法都能治好国，不良之法比起无法可依危害更大。法律体系的建设并不仅仅是保证有法可依，更重要的是保证良法治国。法律体系本身必须因时而变，而且要明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。

                                           （作者为国防大学马克思主义研究所研究员）

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责任编辑：张小青

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