徐小青：农村形势与土地流转政策

 

徐小青 国务院发展研究中心农村经济研究部研究员

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首先谈一下农业农村发展的背景和政策要求。实际上也就是说现在我们国家的农业到目前发展的一个基本情况。

首先第一个,是我们粮食的生产已经连续十一年增产，叫十一连增，2014年粮食总产量达到了6.07亿吨，也就是12141亿斤，而且连续五年主粮超过5亿吨，也就是小麦、稻谷、玉米三种主粮继续五年超过1万亿斤，这是第一个背景。

第二个就是农民的人均纯收入持续增长，2013年为8896元，那么到今年预计今年，因为今年的数据还没有完全出来，预计今年能增加900元，大概能够达到9800元左右。也就是说农民人均收入的增长实现了持续较快的增长，而且从2010年以来和城乡居民相对收入的差距有所缩小。

第三就是我们国家的扶贫开发在大步推进，开始实施新的十年农村扶贫开发纲要，而且我们已经把扶贫标准提高到一天1美元，也就是2300元的标准，采取集中连片特困地区的扶贫、精准扶贫等等。

第四个就是我们国家城镇化率已经达到了53.7%，大家也知道这个比率在1978年的时候我们的城镇化率是17.9%，也就是说我们的城乡结构发生了历史性的变化。

第五个方面财政支农，也就是国家支持农业的力度在加大，中央财政全口径三农支出，比如说从2003年算的话，2003年当年也就是两千多亿，那么到了2013年，2014年的数据还没有出来，2013年的已经超过了1300亿，此外还建立健全了种粮农民的补贴制度和主产区粮食主产区利益补偿机制，这里面包括比如说四项补贴，种粮直补、粮种补贴、农资综合补贴和农机补贴，这四项补贴到2013年的时候已经达到1700多亿。此外还实行了粮食的最低收购价政策，主要是对小麦稻谷实行最低收购价，而且是逐年提高最低收购的价格。对一些大宗的像玉米、大豆、棉花也采取了临时收储的价格。2014年又在新疆对于棉花实行了目标价格的试点，这是一个试点。

 

第六项就是农村的金融服务有所改善，银行业的金融机构和涉农机构，涉农贷款和农户贷款在明显增加，农业保险发展也比较快。

第七个情况就是农村民生状况继续改善，农村的社会管理继续加强，这个就包括农村的医疗、教育、养老、最低保等等，除了这些软件之外也包括农村的基础设施，路水电气等等，基本农田的改造等等硬件设施的改善。

第八个方面还可以看到，就是说到了2014年农业产业增加值，也就是农业的GDP份额在整个国家经济GDP份额当中已经降到9.1%，从国际经验上看，农业增加值比重降到10%以下，是一个国家经济结构发生变化的一个标志性的事件，一般你这个农业GDP的比值下降到10%以后，农业劳动生产力的提高就要加速，农业发展方式要发生变化，这是第八个方面。

第九个方面，我们农业劳动力的转移，按统计局的数据，2014年的9月底，全国有2.69亿农业劳动力转移到二三产业就业这是一个情况。

第十个就是我们留下来的农业劳动力的老龄化趋势明显，据一些调查，在我们国家现在农业的从业人员当中，农业劳动力当中在田里劳动的人当中，平均年龄已经超过50岁，农业劳动力的年龄结构已经处于老年性，所以大家都在问谁来种地这个问题，也是因为这样，农业生产的需要机械代替劳动，发展到这个阶段了。

 

第十一个方面就是农业的用工量在下降。跟前面的有关，农业机械投入的快速增长，我们国家农业机械的总动力到2003年的时候大概5.3亿千瓦，到了2013年13年以后翻了1倍多，2013年是10.7亿千瓦。

第十二个方面农户的收入结构在发生变化，家庭经营收入的比例在下降，而工资性收入的比例在上升，从2000年到2012年这12年间工资性收入，农户的人均纯收入当中，工资性收入的比重从31%增加到44%，农户家庭经营收入，占年均纯收入的比重则从63%降到了45%，所谓工资性收入也就是农民打工的收入，家庭经营收入就指农民从事种植业养殖业的收入，这两部分收入占农民的人均年收入的90%以上，其他两项还有转移性收入和财产性收入，转移性收入就是政府补贴转移过来的形成的收入，财产性收入，就是指农民的出租土地，出租房屋等等获得的收入，也包括他在银行存款的利息等等，这个就是一个变化的背景，就是我们现在中国农业农村发展的一个粗线条的一个描述。

2015年谈到农村政策的时候，中央经济工作会议，党中央部署了2015年的经济工作。那么在经济工作会议上，对于农业的发展，对于农业的政策提出了一些明确的要求，这里边主要的就是一个总体的要求，就是要在2015年要加快转变农业的发展方式。经济工作会议中央提出来解决好三农问题始终是全党工作重中之重，必须继续夯实农业稳定发展的基础。稳住农业持续向好的局势，稳定粮食和主要农产品产量，继续增加农民收入。

 

这里大致上提了几项要求，在中央经济工作会上对于2015年我们国家农业农村工作提出了大体上几项要求。

一个是要加快转变农业发展方式，尽快转到数量质量效益并重，注重提高竞争力，注重农业技术创新，注重可持续的集约发展上，这是一个首要多对于农业，这是属于农业现代化的要求，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的现代农业发展道路这是第一个要求。

第二个要求切实深化农村的各项政策，完善强农惠农政策，完善农产品价格形成机制，完善农业补贴办法，强化金融服务，这是第二项要求。

第三项要求就是要完善农村经营权流转政策，这就是我们后面还要重点谈到土地流转的问题，经营权流转，搞好土地承包经营权确权登记颁证工作，健全公开规范的土地流转市场，这是第三项要求，也是对于也是一项非常重要的政策要求。

第四个就是完善职业培训政策，提高培训质量，造就一支适应现代农业发展的高素质职业农民队伍，这个是经济工作对于2015年，对于今年农业农村工作提出来的要求，那么经济工作之后，按照惯例中央又要召开中央农村工作会议，李克强总理和国务院其他的领导都参加了会议，这也是表示对于农村工作的一个高度的关注，高度的重视。

 

在农村工作会议对于今年的最主要的政策要求，是这么表述的，它总体要求叫做稳粮增收、提质增效、创新驱动，也就是说稳定粮食生产，增加农民收入，提高农产品的质量，增加农业的效益，由创新改革推进农村的改革与创新，来驱动农业现代化进程，这是一个总体要求，实际上这个总体要求，要实现这个总体要求，它的途径应该一个就是加快，落实中央经济工作会的要求，加快转变农业发展的方式，不断提高农业综合效益和竞争力。第二个就是进一步深化农村改革。在中央农村工作会上会议对我们现在面临的，刚才前面提到一个背景，发展的背景是一个什么变化。但是在这个中央农村工作会上，对于我们现在面临的一些问题和挑战，做了一个明确的表述，主要是三个方面。

一个是国内外的环境和条件在发生变化，比如目前国内主要农产品的价格超过了进口的价格，包括像棉花，像玉米大宗农产品，大宗产品的价格，也就是说国际市场上的便宜我们国内的价格高，导致了国际国内价格倒挂，这是一个情况。再一个跟这个相关的就是农业生产的成本在不断上升，这是一个情况。再有农产品价格补贴政策受到限制，农业增效，农民持续增收的难度在加大，这是一个挑战，在农产品的问题上，农产品的价格，主要是价格，价格成本这些问题上。

第二个就是长期的粗放式经营，积累的深层次矛盾逐渐显现，这主要是生态环境的问题，比如农业生态环境受损。再有就是我们一直存在的比如农业资源的短缺，缺地、缺水，耕地和淡水都紧张，保障农产品有效供应和质量安全的压力在增加，一个是我们缺少，不够，一个是这个环境，生态环境受到损害，你的食品安全质量安全也面临着很大的压力，这是第二个方面挑战。

 

第三个是城乡之间的要素加快流动，比如说劳动力的流动，资金的等等，也造成了农村的空心化，农民的老龄化问题日益突出，在城镇化深入发展的背景下，你要加快新农村建设的任务就十分艰巨。

因此我们要按照党的十八大的要求，坚定不移的走中国特色新型农业现代化的道路，加快转变农业生产方式，不断提高农业的劳动生产率、资源利用率、土地产出率实现集约发展可持续发展，这个都跟我们后边要谈的土地流转直接相关。那么在中央农村工作会议上也提出了，要发挥新型城镇化对农业现代化的辐射带动作用，主要就是解决三个1亿人的问题。所谓三个1亿人是指，促进1亿农业转移人口的落户城镇的问题，第二个1亿人，是改造约1亿人居住城镇的棚户区和城中村，第三个1亿人是指引导1亿人在中西部地区就近的城镇化。主要是在新型城镇化的过程当中，着力解决好的现有的问题，三个1亿人的问题。

第二个要继续积极推进新农村的建设，要继续改善农村的人居环境，提高农民素质，推动物的新农村和人的新农村，建设齐头并进，这个就是指硬件要建设好，软件也要做好，特别是人的提高和培养。

第三个是关于继续做好区域开发和精准扶贫工作，加快贫困地区的脱困致富步伐。农村工作会议上对于今年农村工作提出了五项任务，根据现在的情况，根据我们面临的挑战，根据党的十八大以来，党的十八届三中全会，也根据我们刚刚开过的中央经济工作会的要求，提出来2015年农村工作的五大任务。当然总的是要保障推进农业现代化，这是一个首要的任务，保障国家粮食安全等等。

 

具体有五项任务：

第一个就是大力发展农业产业化，在稳定粮食生产的基础上积极推进农业结构的调整，依靠科技支撑，由生产导向向消费导向转变。同时也包括了说构建优势区域布局，专业生产的格局，加快推进农牧结合，也提出了特别是提出了要把产业链、价值链等现代产业组织方式引入农村，促进一二三产业融合互动，这是很新的一个要求和一个提法。就是在农业的推进农业现代化的过程中，农业产业的内部要把产业链、价值链组织方式引进来，要使一二三产业共同发展在农村，农业内部共同发展。

第二个就是要积极发展多种形式的适度规模经营，这个就直接和我们土地流转相关，叫引导和规范土地经营权有序流转，发展各类新型的农业经营主体，坚持以粮食和农业为主，要避免非粮化，同时要坚决禁止耕地的非农化。这就是说土地流转以后，首先还是要发展粮食生产，从事其他的农业生产也可以。政策的要求是避免非粮化，同时要坚决禁止耕地的非农化，拿这个地去干别的那是不允许，同时要发展适度的规模经营，方式要多种多样，要因地制宜，要充分发挥基层和群众首创精神，允许探索探索再探索，只要符合国家法律和政策，符合改革方向，农民群众欢迎，不管什么形式都要鼓励和支持，这是一个很明确，也很鲜明的一个态度。

第三个任务就是要建设资源节约、环境友好的农业，逐渐逐步地退出超过资源环境承载能力的生产，这个主要是从合理利用资源保护生态而且要促进生态环境的修复和治理，实际上从2014年开始，我们国家就对1.5亩，污染严重的1.5亩的耕地进行了休养生息和恢复的这样的项目，就开始这样的项目，那么今年要继续做这项工作，严格保护耕地和水资源，这是第三项。

 

第四项就是加大农业政策和资金投入的力度，要确保农业投入只增不减，要统筹整合涉农资金，创新农业投融资机构，健全金融支农制度，这主要是讲财政和金融支农的一些要求。

第五个就是要用好两个市场两种资源，也就是国内国际两种资源，国内国际两个市场，要健全国际农业交流与合作的制度，创新农业对外合作的方式包括进来、走出去等等，这是今年中央农村工作会议对2015年农村工作提出的五大任务。

下面我们谈一下农村土地流转的政策。刚才简单概括了一下农村形势发展的背景和政策的基本要求，这样有利于我们来看待和分析我们现在面临的农村土地流转的政策，我想这个里边谈这个问题，我们首先要明确农村土地大致的分类，我们现在一谈农村土地，实际上农村土地，这个土地有好几种类型，不同的类型，那么首先我们国家的宪法规定，农村土地归农民集体所有，国家对不同用途的农村土地，用不同的法律和政策来管理，或者说比如说咱们说不同的土地，比如耕地，农业的建设用地，经营性建设用地，就非农经营性建设用地，这些土地类型土地的用途都是不一样的。

再有我们可以把我们国家农村的土地大致分成三类，第一类就是我们说的耕地农地，主要是从事农业生产的耕地，关于耕地国家专门有农村土地承包法这是2003年实施，调整这个关系。

第二类土地叫做农村集体的建设用地，也可以称为农村的非经营建设用地，这个实际上就是农村在生产生活当中，自己用的建设用地，包括农民的宅基地，也包括比如乡镇企业的用地，也包括在农村里边公共设施，公益性的用地，村庄里的这是一块地。

第三类就是农村集体土地，也可以称之为农村经营性集体建设用地，这个就是可用于工业化城镇化建设可以拿出来的，我们讲土地流转的时候，不能笼统地讲农村土地，一定要分清楚是哪些土地，农村土地流转，土地承包经营权，主要讲的是农村的耕地，第一类农地，讲的是农地。

这三大类土地的关系，由宪法规定主要由物权法、土地管理法、农村土地承包法来调整，调整他们的关系。党的十八届三中全会关于深化农村改革的决定中，对于改革农村土地制度提出了总体的要求，此后中央经济工作会、中央城镇化工作会、中央农村工作会和2014年的中央一号文件都对稳定完善农村基本经营制度，推进农村土地制度改革提出了政策要求。那么实际上我们农村农地的流转，今天主要谈的还是耕地，就是农民承包的这个土地的流转。实际上从改革开放以来，我们建立了基本经营制度，就是以农户家庭经营为基础的统分结合的双层经营制度，这个制度又以农民承包，农民集体自己的土地为核心。实际上这个制度建立以后，随着农业生产的发展，随着农业劳动力的逐步的转移，农地的承包土地的流转就发生，就开始发生。而且从中央的政策，也包括有的出台的法律，还都是支持鼓励农地的流转，要不然你这个农业劳动力怎么转移出去呢？你怎么逐步地实现土地的集约经营的，它是一个自然，随着农业生产力的发展，随着工业化、城镇化的发展，一个自然的过程。

 

对于农地的流转的办法，中央的政策一直是采取支持和鼓励的，比如最初是鼓励农地向种田能手向专业户，向大户集中，那么到现在流转的经营的主体就更多，家庭农场、合作社、农民和企业一种联合起来的，结合起来，企业家农户等等各种方式。实际上对这个土地的流转，一直是采取的支持完了不断的去总结经验去规范，主要是一个过程。土地流转的问题，不是说近年才发生，实际说这个政策是逐步形成的，它有一个过程。那么这个中间很重要的一个政策的结点就是2008年党的十七届三中全会关于农业农村若干重大问题的决定里面，里面对于农村土地管理提出了明确的要求，梳理一下比如说2008年十七届三中全会这个决定就明确提出来，要健全严格规范的农村土地管理制度，土地制度是农村的基础制度，要按照产权明晰、用土管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度，到现在我们的农村土地管理制度还遵循这十六字原则，叫产权明晰、用土管制、节约集约、严格管理，这是一层意思。

第二层意思就是坚持最严格的耕地保护制度。

第三个就是要搞好农村土地确权登记颁证工作。

第四个就是要完善土地承包经营权的权能，依法保障农民对承包土地的占有使用收益等权利。

第五个就是要加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民与转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地，流转土地的承包经营权，发展多种形式的适度规模经营，这是2008年党的十七届三中全会的决定明确提出来的，有条件的再一层意义。

第六个有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营的主体。

第七层意思，土地承包经营权的流转不得改变土地集体所有，就是土地集体所有性质，不得改变土地用途，农地农用。不得损害农民土地承包的权益，这个就是所谓我们讲的三个“不得”，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民的土地承包权益。

第八层意义，实行最严格的节约制度。

第九个提出来要完善农村宅基地制度。

第十个改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。

第十一个就是要逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场公开规范的方式转让土地使用权。在符合规划的前提下，与国有土地享有平等权益，同时提出要求要抓紧完善相关的法律法规，规范推进农村土地管理制度的改革，这是2008年党的十七届三中全会关于农业农村若干重大问题决定里提出来的要求。

 

党的十八届三中全会决定关于深化改革的决定当中，也对建设用地的市场和其他的相关的，土地相关的政策提出一系列的要求，这里边主要规定了要建立城乡统一的建设用地市场，这里边就更具体了，比十七届三中全会的决定更加明确，更加具体，提出来三中全会的决定里指出，在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股、实行与国有土地同等入市，同权同价。

第二对征地的范围，对于征地的制度提出来缩小征地范围，规范征地程序，完善被征地农民合理规范多元的保障机制。

第三个是扩大国有土地有偿使用的范围，减少非公益性用地的划拨。再有就是要建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配的机制，合理提高个人收益。最后完善土地租赁、转让、抵押的二级市场，这个是中央十八届三中全会决定提出来的要求。会议之后，最近两年一直在按照这个中央的深化改革的决定来推进农村土地的改革。

三中全会的决定，还明确提出要赋予农民更多的财产权益，这里面明确提出来叫保障农民集体经营组织成员的权利，积极发展农民股份合作，赋予农民的集体资产股份的占有收益，有偿退出及抵押、担保、继承的权利，这就是农民作为集体经济组织的成员的权利，保障这种权利。

第二个十八届三中全会的决定也明确提出来，要保障农户宅基地的用益物权，要改革完善农村宅基地制度，也提出来要明确提出来选择若干试点，审慎稳妥推进农民住房财产权抵押担保转让，探索农民增加财产性收入的渠道，再由就是建立农民产权流转的交易市场，推动农村产权流转的交易公开公正和规范的运行，这个是党的十八届三中全会关于建立城乡统一的建设用地市场和保障农民赋予农民更多财产权利的规定。

三中全会决定当中还对加快构建新型农业经营体系提出了一些明确的要求，那么在这个建立，构建新型农业经营体系当中其中有一条，很明确的提出来，要稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度的前提下，赋予农民对承包地占有使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权，就是要完善农民承包经营权的权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化的经营。像允许农民的土地的承包经营权抵押、担保，这些都是最新的政策。同时也鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式的规模经营，这个是党十八届三中全会的决定。

 

2014年的中央一号文件当中也对构建新型农业经营体系提出了要求，这里边涉及到土地流转的，比如说要发展，提出来要发展多种形式的规模经营，要鼓励有条件的农户流转承包土地的经营权，加快健全土地经营权，流转市场，完善县乡村三级土地流转的服务和管理的网络，探索建立工商企业流转农业用地风险保障金制度，严禁农地非农化，有条件的地方，可对流转土地给予奖补，奖励和补贴。同时指出来土地流转和适度规模经营要尊重农民的意愿，不能强制推动，这个是一号文件当中。在2014年的中央一号文件当中，对于深化农村土地制度改革提出来明确的政策要求。

首先完善农村土地承包政策，就是在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权，放活土地经营权，允许承包土地的经营权，向金融机构抵押融资，这就要求有关部门抓紧研究，提出规范的实施办法，这就要做实验，做试点，要建立配套的抵押资产处置机制，这是一个。

关于引导和规范农村集体经营性建设用地入市的问题，一号文件里提出来要符合规划和用途的管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市，同权同价。建立农村经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度，这也要求有关部门尽快提出来而且也要按照中央统一部署，要有序的推进这项工作的试点，关于完善农村宅基地的管理制度，提出来改革农村宅基地制度完善农村宅基地分配政策，在保障农户宅基地用益物权的前提下选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押担保转让问题。

对于推进征地制度的改革去年的一号文件也提出来，要缩小征地范围，规范征地程序，完善被征地农民合理规范多元保障机制，这是文件里政策的规定，那么在现实当中，我们在现代的农业现代化的过程当中，现代农业的发展当中，土地流转加快和农业经营的主体多元化，已形成了一种趋势。而且最近几年，我们国家农村土地的经营方式在发生着明显的变化，这个变化发现在哪儿？比如从农村土地流转，我说的这个土地流转是指的耕地的流转，是指农民承包经营的土地的流转，实际上到2014年的上半年为止，全国承包耕地的流转面积达到了3.815，这个和五年前2008年也就是十七届三中全会那一年，是那一年的3.5倍。流转的比例全国农村的承包土地的流转的比例达到28.8%  ，也就是接近三分之一，也就是说我们农民承包的将近13亿亩耕地当中有28%不到29%的土地实现了流转，从农户数算，我们农村当中，农民家庭有2.263亿户，这里边大概有4400多万户，也就说五分之一左右的农户…发生了流转出了承包耕地的行为，占20%左右，20%的农户把自己承包的地流转出去，这是一个情况。

再一个就是农业经营的主体在日益的多元化，就是说这里边包括像种粮大户、专业户、家庭农场、合作社，比如说农业部的调查，种粮大户2013年的数据，种粮大户有68万户，根据2013年的调查，到2012年底，当然现在这个肯定还是要增加的，全国的家庭农场87万多户，经营耕地的面积达到1.7亿多亩，当然到现在为止还再继续发展，还在变化。再比如农民的专业合作社到了2014年的8月份的统计，农民专业合作社已经是121万多家，这是跟2010年相比，也就是四年的时间，是2010年的三倍多。

也就是说农业经营的主体在多元化，在这种情况下，农民承包的耕地，土地发生了所有权和承包权经营权的分离，这个实际上是农民改革35年以来农地的所有权承包权和经营权发生了两次分离，第一次分离是所有权，也就是农村土地是集体所有，与农户承包经营权的两权分离，就所有权跟承包经营权形成了农地集体所有，农户家庭承包经营的形式，而且由国家用法律的形式，确定了农民对农地的承包经营权，它是一种用益物权，也是一种财产权利，而且也由物权法、土地管理法、农村土地承包来保障和来调整这个关系。

 

近几十年来，随着工业化和城镇化的发展，我们国家农业的生产力水平和农业的经营方式都有提高和变化，逐渐形成了第二次分离，也就是说农地的所有权、承包权和经营权的三权分置的第二次分离。这样就逐步形成了所有权归农民集体所有，承包经营权归农户，而且这个承包权和经营权，经营权也逐渐归专业的农户家庭农场、合作社和其他新型经营主体，也就是说农地集体所有，农户来承包，他这个权利也是一种用益物权，完了农户可以把自己承包的土地，使用权让渡出去，可以让，把经营权让给其他的新型经营主体，而这种分离我们说的这种分离，所有权、承包权、经营权三权的分置，主要就是通过土地农地的流转来实现。

去年的9月29号中央深化改革领导小组曾经讨论了两个涉农文件之一的关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见，一共十九条。这也可以说是农村土地流转的十九条，这里边就是明确的提出来指导思想、基本原则、具体要求、具体做法，这是我们现在实现农民土地承包经营权的流转，发展适度规模经营的政策要求。政策指导和方针，很具体，具体的政策要求，这里边比如说他提出的原则，第一个坚持农村土地的集体所有权，稳定农户的承包权，放活土地的经营权。提出来这样的原则，叫做坚持农村土地集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，以家庭承包经营为基础，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等多种经营方式共同发展。

再一个原则，第二个项原则就是要以改革为动力，尊重充分发挥农民的首创精神，鼓励创新支持基层先行先试、破解，靠改革来解决发展的难题。

第三个要坚持依法自愿有偿，农民主体、政府引导、扶持、市场配置资源等等，这个提出来这个经营权的流转不得违背承包农户的意愿，不得损害农户的权益，不得改变土地用途，不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境，四个“不得”。

再有就要坚持经营规模适度，既要注重提升土地的经营规模，又要防止土地过度集中，要兼顾效率与公平，不断提高土地的劳动生产力、土地产出率，资源利用率，确保农地农用，国家要重点支持发展粮食规模化经营，规模化生产。

这里边关于土地经营权有序的流转，十九条当中一些规定要求我们这里概括一下，比如说在创新土地流转形式方面提出来三个鼓励，一个是鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让、入股等方式流转承包地。第二是鼓励有条件的地方制定扶持政策，引导农户长期流转承包地，并促其转移就业。第三就是鼓励农民在自愿的前提下，采取互换，由地方来解决承包地契税化的问题，这个都是鼓励创新的内容。但是也规定了要遵循，要遵守一些规定，要在同等条件下，本集体经营组织成员，享有土地流转优先权，就说你要流转，本组织成员，本村的村民有优先权就是这个意思，以转让方式流转承包地的时候，原则上应该在本集体经济组织成员之间进行，而且要经发包方同意，其他方式流转，就是内部流转以外应该依法报发包方备案这是一个。而且要继续探索集体所有权、农户承包权、土地经营权在土地流转中的权利关系，这个是中央关于有序流转的要求这是一个。

再有一个比如说在严格规范土地流转行为方面的提出来土地承包经营权属于农民的家庭，这个土地是不是流转？流转的价格怎么样？价格如何确定？形式如何选择？应当由承包农户自主决定，流转收益应当归承包农户所有，就是说这个土地经营权是农民家庭，流转不流转什么价格流转，什么形式流转，这个问题农户自己决定，它收益也是归农户所有。再有就是说十九条当中也规定了要加强土地流转的管理和服务，要求政府的有关部门，研究制定流转市场的运行规则，这个流转要发育土地经营权流转市场，加快发展多种形式的土地，这个是土地经营权流转市场，这个各地已经都建立起很多这种市场，它经营的主要的内容是多数情况下是土地经营权的流转。在这里边还需要关注的一些问题，比如说就关于合理确定土地规模经营的规模，这个规模，这个土地的经营规模，我们一直在讲，叫做适度规模经营，这个主要依据有三个，一个是我们农业资源的情况，自然条件，必须得考虑，因为我们国家人多地少，农户多农地少，每一户经营规模，平均规模都很小，这有很多数据，也有很多比较的数据，这叫自然条件，再有就是我们劳动力的转移情况，如果你这个地方比如劳动力转移，比如说我们北京市城市周边，大城市郊区就业机会很多，农业劳动力转移很多，这种情况，你的规模经营的规模就有可能大一些。

再有农业机械化的水平，这些就是要考虑适度，所谓适度，要考虑这些条件，不能盲目追求规模，而且我们也应该实事求是的讲我们也没有更多的条件来追求更大的规模，这里面要有农民就业的问题，有国情的限制，发展阶段的限制。要根据本地区本地的土地规模经营的适宜的标准，比如说农业部在推行，调研家庭农场的过程当中，土地规模经营在北方地区，南方地区都是有不同的规模。比如说在东三省，在黑龙江，相对人少地多，它的经营规模就要大。那在我们中南部，中部南部，人口稠密地区，稻作区，麦作区，这个经营规模肯定要比东北地区，西部地区要小，就是这个意思。那么在确定本地区的经营规模的标准时候，要防止脱离实际，防止违背农民意愿，要防止片面追求超大规模经营的倾向，这是一个。而且十九条规定当中，农地流转十九条规定当中还明确提出来，现阶段重点扶持土地经营规模相当于当地农户承包地面积10到15倍，务农收入相当于当地二三产业务工收入的农户，这是国家重点扶持。比如说当地一户承包地七亩八亩，那你这个就是百十来亩，一百规模经营，一个农户的规模，一百多亩左右。

 

国家既要扶持粮食的规模和生产，同时要加强土地流转的用途管制，这个就是提出一系列的严禁，严禁借土地流转之名，违规搞非农建设，严禁在流转农地上建设或变相建设旅游度假村、高尔夫球场、别墅、私人会所等等，严禁占用基本农田，挖塘栽树，以及其他毁坏种植条件的行为，严禁破坏污染、圈占、闲置耕地和毁坏农田基础设施等等。十九条里都做了明确的规定。此外大家也很关注工商企业进入农村，工商企业租赁农户承包地政策，这个十九条当中也做出明确的提出。

归纳起来，一方面是鼓励和支持的，鼓励发展适合企业化经营的现代种养业，这里面包括鼓励农业产业化龙头企业等涉农企业重点从事农产品加工、流通和农业的社会化服务，带动农户和农民合作社发展规模经营，要支持农业企业与农户农民合作社建立密切的利益关系，实现合理分工，共利共赢等等，再有这是支持的一方面。

另外一方面要加强对工商企业租赁农户承包地的监管和风险的防范，这里面又明确的提出来，对工商企业长时间大面积租赁农户承包地，要有明确的上限控制，要建立健全资格审核、项目审核、风险保障经营制度，对租赁的条件，经营范围和违规处罚等做出规定，这就是要求有一些管理措施，工商企业租赁农户承包地要按面积实行分级备案，严格准入门槛，加强事中事后的监管，防止浪费农地资源，防止损害农民土地的权益，防范承包农户因流入方违约或经营不善遭受损失，这个是对于承包地政策的要求，这在十九条里面规定。

刚才讲到的是农地的流转，实际上大家也十分关注关于农村宅基地的管理制度，这个实际上是关于农村建设用地当中宅基地的管理制度，2014年中央一号文件就明确要求改革农村宅基地制度完善农村宅基地分配政策，保障农户宅基地用益物权前提下，选若干试点慎重推进，这个实际上也是十八届三中全会提出来的要求，这个一号文件给予重申，并且提出来要抓紧提出具体的试点方案，各地不得自行其是，中央之所以对这个问题提出这么审慎的要求，是因为这个问题的复杂性，宅基地的问题是很复杂，宅基地的这个地是集体的，是无偿分配给，作为农村集体经济组织成员农户，地上的这房子是农民自己的，是私产，要制定相关的政策，建立管理制度，都要通过对农民的住房财产权的抵押、担保、转让的试点实验，需要总结经验，也需要理论探讨。

近期，中央深改组关于农民的宅基地，关于征地制度农村宅基地管理制度，关于农村集体经营性建设用地入市制度一些意见也已经出台了，要求实验做试点，做封闭性的试点来逐步的取得经验，总结试点和经验，再考虑形成政策，最后出台法律。

最后是关于农民土地流转的这些政策当中也要涉及到一些法律的修改，包括这里边最近的离最直接的包括农村土地承包法，根据我们立法机构相关领导的资料，关于修改农村土地承包法的一些思路已经形成要求，比如说要在修法的过程中，要体现赋予农村土地承包经营权的抵押担保权，政策已经允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资，这就涉及到物权法、担保法，因为这两部法律都禁止做，就是不允许把土地的经营权作为抵押的财产。

 

农村土地承包法，对承包经营权能不能抵押，也没做规定。就说我们在考虑试点的基础上，考虑在明确的政策要求之下，考虑相关法律的修改问题。再有要确保农村土地承包关系长久不变，2008年十七届三中全会的决定提出来的，要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。现有土地承包关系，要保持稳定并长久不变，党的十八届三中全会强调稳定农村土地承包关系，并保持长久不变。由于政策已经明确做出规定，过去我们十五年不变，三十年不变，2008年十七届三中全会就提出来长久不变，十八届三中全会又再次强调要保持长久不变，由此需要包括农村土地承包法在内相关法律。

再有一个修法的思路，土地承包法的思路，就是要保留进城落户农民的土地承包经营权，农民落户城镇以后，他享有的土地承包经营权怎么处置？承包法和政策，农村土地承包法和政策现在也不太一致，要修改农村土地承包法，需要明确承包期内，原来是有一个承包期的。比如说全家迁入小城镇，包括社区的事物应该怎么办？就是我们现在正在实验的有一些比如说退出的机制，在这些方面，法律上如何体现，如何保留它？当然也允许他自愿的有偿的退出，这都需要经过试验，经过试点试验取得经验，权衡政策修改法律。

责任编辑：姜波

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