黄小勇：加快政府职能转变 深化行政体制改革

 

黄小勇  中共中央党校政法部公共管理教研室主任

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改革开放以来，我国进行了六轮行政体制改革。到目前为止，我们的行政体制改革取得了巨大进展。十八大之后，我们开启了第七轮行政体制改革，改革紧紧围绕“加快政府职能转变，深化行政体制改革”为主线，进行了一系列的部署。其中，本轮行政体制改革有一个非常重要的特征，就是“机构改革与职能转变并重”。从十八届二中全会以及三中全会决定内容来看，此轮改革对前六轮改革既有延续性也有创新性。

就目前工作部署来看，职能转变工作涉及到多个方面。第一个方面是职能转移，重点在划清政府与市场的边界问题，明确政府什么该管，什么不该管。第二个方面是职能下放和职能整合，重点解决中央与地方以及部门与部门之间的职责配置问题。第三个方面是职能加强，侧重于解决宏观调控问题。

从上述政府职能转变的三个方面来看，此轮改革有着三大突出亮点。

第一大亮点就是职能转移具有延续性。目前，我们的改革正处于攻坚克难阶段，这可以从两个方面来理解。一方面，作为职能转变关键抓手的行政审批制度在本轮改革中有实质性地推进。用我们部门的话来讲，就是这一轮行政审批制度改革是连汤带肉都端出来了。另一方面，我们对市场的功能定位有了一个突破性的飞跃，把市场在资源配置中的作用定位为决定性作用。由此可以看出，本轮行政体制改革不再单纯地聚焦于政府与市场关系边界的厘清，而是在明确了政府什么该管、什么不该管之后，更强调政府如何把该管的事情管好的问题。

第二大亮点是在纵横维度上，政府职能结构配置受到关注。十八届三中全会决定里有一个提法是“有效的政府治理”，就是强调如何在政府职责范围内把该管的事情管好的问题。此问题涉及政府职能在政府结构中的配置问题，政府结构包括纵向结构和横向结构两方面：纵向上，改革要求解决中央与地方的关系问题；横向上，要求解决部门之间的职责配置问题。

第三大亮点是在职能加强方面，加强科学的宏观调控。三中全会决定里明确提出，科学的宏观调控、有效的政府治理是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。但是长期以来，我们在这方面总是微观过多、宏观过弱，所以在本轮行政体制改革中特别强调要加强宏观方面的科学调控。而且我们的宏观调控、宏观管理不单从经济领域考虑，而是拓展到了社会领域的方方面面。

 

下面内容主要围绕以上几个方面的亮点展开。

一、政府职能转移具有延续性

本轮行政体制改革的第一大亮点，就是职能转移，既具有延续性又具有创新性。政府职能转移的重点在划清政府与市场、政府与社会的边界，这是长期以来我们国家政府职能转变的一个核心工作。

政府职能转变正式提出于1988年，在1988年的《国务院机构改革方案》的改革意见中明确提出，改革的着眼点在于政府职能转变。当然我们对这个问题的认识不是一蹴而就的，这中间有一个探索过程。

改革开放以来，我们经历了多次认识上的进步。1982年党的十二大，我们突破了计划和市场对立的传统观念，提出“以计划经济为主、市场调节为辅”的方针；在十二大基础上，1984年十二届三中全会提出要“发展社会主义商品经济”，明确承认了市场在社会主义经济体系中的作用和地位；到了1987年党的十三大提出了“社会主义有计划商品经济的体制，应该是计划与市场内在统一的体制”。一系列理论认识的突破，帮助我们正确认识了政府与市场的关系，最终在1988年提出“政府职能转变”这样一个核心概念。

当然1988年是点题，实际上并没有破题，破题意味着我们要明确政府职能转变的内容和方向。破题是在1992年十四大提出了“社会主义市场经济”的概念，明确了政府职能转变的内容和方向。于是，从1992年开始到 1993年的改革，1998年的改革，2003年的改革以及2008年的改革，都是紧紧围绕社会主义市场经济发展的要求，不断转变政府职能，更好发挥市场在资源配置中的基础性作用。

这个工作一直具有延续性，但是这个延续性的工作到了十八届三中全会的决定里有了一个突破性的进展，就是强调“市场在资源配置中的决定性作用”。从基础到决定的认识转变过程，其实是对政府与市场关系的边界，有了一个更加明确和更加科学的认识。所以，2013年的改革坚持以改革审批制度为抓手，取得了很多新进展，有了一些实质性的突破。

首先，我们来看看本轮行政审批制度改革中的一些基本部署和规划。从2013年审批制度改革来看，一个核心就是减少、取消。在十八届三中全会关于机构改革和政府职能转变的方案中，我们看到，为了充分发挥市场活力，发挥企业的投资主体地位，减少政府对市场的约束，国家出台了一系列的政策，包括减少投资审批，减少生产经营活动审批，减少资格审查、资格许可和资格认定等等，以此来鼓励和推动社会主义市场经济发展。

2013年我们还有一个比较新的改革动作，叫工商登记制度改革。以往我们的工商登记审批制度是非常严格的，先办证然后再办照，层层手续，过程非常曲折，非常漫长，严重束缚了很多个体的活力。2013年工商登记制度改革，提出先照后证，先获得我们从事经济活动的基本权利——经营资质（经营资格）。就是我们先获取一个经营执照，然后再去审批，再去办各种各样的证件。这就好比我们出国，先有一个护照，这是我的一个基本权利。至于我去什么国家，去签证，那是后续的事情。所以这给我们的经营主体以极大的经营权限，给予了充分的制度保障。所以这是一个很明确的改革。

 

那第二个就是什么呢？资本注册制度改革，这给我们的创业提供了很大的支撑。以往我们创业需要缴纳两个资本，一个注册资本，还有一个认缴资本。之前大学毕业生创业很难，就是因为他必须筹集两笔资金才可能注册成功。但是现在我们不需要了，你可以认缴，不一定要实缴。所以从这个角度来讲，工商登记制度改革，把很多真正从事经济活动的权利还给了市场，还给了个人，这些都极大刺激了市场活力。

在职能转移工作中还有一个任务，就是要社会组织的管理制度改革。中国社会组织的发育程度存在一个基本缺陷，就是政府培育不足，管理规范也不足。因此出于各种考虑，例如出于政治安全、社会稳定的考虑，我们在社会组织登记注册方面一直比较保守。所以导致的结果是什么呢？真正注册登记的社会中介组织数量不多。根据我们官方的统计，这个数字大概在40万左右，但是根据很多研究机构的统计，在中国真正发挥作用的社会中介组织大概在350万到400万之间，这中间有一个巨大的落差。所以说，大量的社会组织游离于规范管理之外。这会导致什么呢？规范不够。因为对于行业部门主管部门来说，它们既没有审批，也没有注册，所以它们所有的事情我是不承担责任的。这又会导致什么样的结果呢？我们政府和社会之间的没有很好的整合，没有形成合力。2013年社会组织管理制度改革意见明确提出，政府要与社会携手，共同治理社会，积极培育社会组织。其中行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类等四类社会组织是我们大力支持和培育的。我们要使政府在提供公共服务，进行社会治理创新方面，有非常好的伙伴。

我们的政府职能转移工作，不仅涉及到经济领域，实际上社会领域都涉及到了。这个工作不但具有延续性，还有很多实质性的部署，实质性的步伐，集中表现在行政审批制度改革方面，我们迈出了坚实的步伐。

2013年政府职能转变工作有一个鲜明特征，就是“言必行，行必果”，坚决抓落实，坚决执行。我们都知道，当前行政审批制度改革工作已经步入深水区，进入了攻坚克难的阶段。以往可能是“汤”，我们很可能把它取消，但现在是带“肉”，再往后一步那就是“硬骨头”了。改革越深，触动的利益关系就越大。所以从某种程度来讲，审批领域是很多部门的利益禁区。审批权是部门真金白银的权力，所以改革的阻力是很大的。但我们这一届政府在这个方面，体现出了坚决的执行力。

中国的行政审批制度改革历时很长。从上世纪90年代中后期，一些地方就开始进行简化行政审批事项的改革创新。到了2011年，国务院成立行政审批制度改革领导小组，对全国范围内的行政审批制度改革进行统一规划、统一指导。从2001年起，我们先后进行了六轮行政审批制度改革。第一轮是2002年，总共取消了789项，随后2003年是第二轮，2004年是第三轮，2007年是第四轮，2010年是第五轮，2012年是第六轮。经过这六轮的行政审批制度改革，总共取消和调整的行政审批事项达到了2497项，极大地释放了市场活力，也极大地推动了政府职能转变的进展。经过六轮行政审批制度改革，我们新一届政府依然承诺将国务院现有的1700多项行政审批事项压缩三分之一，在这个承诺之下，行政审批制度改革的工作还在分步骤、分阶段开展，步步落实，步步贯彻。

 

新一届政府成立不久，就在2013年4月和5月两次召开的政府国务院常务会议，对行政审批制度的取消、下放、清理、调整做出重要部署和规定。于是在2013年的5月15号，国务院19号文件中明确规定取消117个行政审批事项。这117项的来源是什么呢？就是4月24号的决定取消71项，5月6号的决定取消62项，总数是133项，至于5月19号文件规定是117项，主要是因为还有一些行政审批事项需要全国人大进行法律方面的修订之后，我们才能予以公布。随后在7月的国务院常务会议，再次规定了取消和下放50项行政审批事项。到了9月25号国务院的常务会议又明确提出要再取消、调整和下放75项。把连续三批的行政审批事项取消、下放、清理和调整归结起来看，国务院已经分三批共取消、下放、清理和调整了220多项行政审批事项，也就是说新一届班子在2013年已经完成了政府承诺工作量的近一半。 承诺是要减少三分之一，不到600项，2013年已经完成220多项了，所以说这个步伐是非常坚实的。2014年的行政审批制度改革，在减少或者取消行政审批事项中，动作也是非常有力，继续推进的。

这个力度，突出表现在两个方面：第一个方面就是认识非常明确。只要市场机制能调解的，政府基本不再审批，除非关系到国家安全、生态安全、国家战略资源的使用以及关系到重大公共利益和生产力的布局方面，政府可能需要介入以外，市场能自我调解的，政府都不再审批。这个认识非常明确，也就是说充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。所以这种理论认识的突破，不仅仅是一种理念，而是它坚决的执行力。第二方面是工作机制非常扎实。我们都知道，以往行政审批制度改革，牵头负责的单位可能是监察部门，但由于监察部门本来的任务就非常重，反腐倡廉的工作已经占用大量的精力，因此在推进行政审批制度改革方面，确实力有不及。所以2013年在工作机制上面，我们进行了调整。把行政审批制度改革的审改办落到了中央编制办公室，由中编办主抓工作。

所以我们这一轮的行政审批改革，在工作机制和工作方法方面，确实有所创新，使得我们行政审批的减少、取消工作确实能够取得实质性进展。而且清理、减少、取消、调整行政审批事项的工作，不仅是政府职能转变的一个关键抓手，它本身也是政府职能转变的重要内容。改革的结果是什么呢？将使我们的内部职能更合理、更规范。但是不可避免的是，改革也会带来一些问题。原有承担这些职能的人怎么办？只好一部分人转岗，一部分人进行自然减员。

 

二、政府职能结构配置受到关注

本轮行政体制改革的第二大亮点，就是在纵横维度上，政府职能结构配置受到关注。

首先是职能下放，要求合理配置中央与地方之间的职能。在政府职能范围内部我们如何有效履行职能？如何形成一个有效的政府治理体系？如何使治理能力现代化？这些问题都涉及到政府层级之间配置问题。2013年的政府职能转变工作中，有一个重点就是职能下放，推进政府层级之间职能配置改革。从现在来看，这个职能配置工作，既有中央责任的集中，也有地方职能的充实，而且是中央责任的集中与地方职能的充实是并存的。

关于中央职责的集中我们会放在职能加强方面介绍，这里我们重点讲地方职能的充实问题。如何让地方发挥活力？在行政审批制度改革中，体现                                              出的就是下放行政审批权，下放生产经营活动的审批权。2013年国务院19号文件和27号文件分别对审批目录进行了规定，对大型投资审批和生产经营活动审批交叉的地方进行了规定：企业在非主要河流上建设水电站项目的投资核准，企业在天然气发电项目的投资核准，以及非跨境、跨省的油气输送管网项目的核准等等，发挥地方活力，因此，我们需要把地方职能充实起来。另一方面，在职能下放中，需要解决地方的财力和事权不匹配的矛盾。长期以来，中央的财政集中度比较高，地方财政相对比较欠缺。

在 2013年这一轮的改革中，我们把这个问题作为一个重要工作来解决，在财政体制改革方面倾向于地方政府。在保持现有的中央和地方财政分配的总盘子基础上，从中央财政中拿出一部分资金作为一般性转移支付，用以提高和弥补地方政府的财力。2012年我们财政转移支付的总额大概是45383.17亿，其中一般性转移有21471.18亿，占比到了53.3%，超过一半；2013年我们财政转移的总盘子是48857亿，一般性转移有24538.35亿，占比是60.26%。从这个角度讲，扩大一般性转移的支付比重，减少专项转移的支付比重，就是把财政资金向地方倾斜。

因为地方承担大量的社会管理、市场监管责任，我们需要给予充足的财政支持。按照三中全会的提法来讲，财政是什么呢？财政是政府治理的一个基础。如果没有它作为保证，我们政府内部该管的事情我们就会管不好。这个方面在我们前几轮行政体制改革中触及比较少，而且我们很多学者也认为，中央与地方的关系调整就是我们改革的深水区。虽然我们没有全面去调整中央与地方的关系，但是通过一些具体领域的改革，我们在优化中央与地方的关系，使政府职能的配置达到一个更加合理、更适当做事的政府。给予地方政府恰当的权限，恰当的财政保障，也能够使我们的地方政府的管理能力有一个制度性依托。

其次，职能整合，优化部门之间的职能配置。其实现途径主要就是大部门体制整合。我们延续了2008年大部门体制改革的一贯思路，继续稳步推进。十八届二中全会通过的《国务院机构改革和职能转变方案》，明确在交通、卫生与计划生育、食品安全、新闻出版广播、电视电影以及海洋管理和能源储备等领域，坚定地推进大部门体制改革。改革不再单纯依赖机构整合这种比较激烈、动作幅度大、伤筋动骨的方法，而是依赖于不动机构的职责整合，以及利用信息技术形成的一种资源技术的平台整合。所以，今年的职能整合在改革中增加了两条途径，一个是职责整合，另一个是技术资源平台整合。

 

相比2008年，这轮改革可以说是一个重要的推进。在2008年大部门体制改革中，我们主要依托机构整合，但这种改革力度比较大，属于一种革命性改革，阻力也比较大，因此在2008年改革中，有些领域的改革没有完全到位。2014年，除了在重点领域通过机构整合以外，我们采取一种更理性的整合模式，一种是职责整合，并明确规定在房屋登记、林地登记、草原登记、土地登记等不动产方面进行职责整合，同时还要统筹协调城镇职工基本医疗保险与新型农村合作医疗保险制度。

还有一个是技术资源的平台整合。所谓技术资源平台整合，主要体现在两个方面：第一，整合业务相同或者相近的检验检测和认证机构。我们都知道，中国的检验检测和认证机构纷繁复杂，种类繁多，分属于各种不同的部门，导致的结果是小而散，技术力量都不够。比如说食品安全领域的检验检测机构，数量多达六七千个，从业人员十几万人。但是这样庞大的机构和人员规模，导致一个结果是什么？力量很差。因为什么呢？资金分散、资源分散，所以检验检测的设备比较糟糕，没有什么科技水平，甚至我们经常要把样本送到香港等技术先进的地方去检验这种很尴尬的局面。队伍不强，技术力量不强，这是一个很大的弊端，第二个弊端是什么呢？检验检测信息之间不共享，重复检的现象非常多，造成极大的资源浪费，所以从这个角度讲，我们一定要把技术资源平台进行整合。

第二，整合建立统一、规范的公共资源交易平台。国家明确规定，工程建设项目的招投标，土地使用权和矿业出让权，国有产权的交易以及政府采购，都要进行整合，形成统一规范的公共资源交易平台。公共资源交易平台这一类的改革要慎重，不能让它出现乱子，更不能给改革的反对者什么口实。

当然在大部门体制改革中，我们发现，目前的部门职责交叉的地方还有很多，管理和服务对象特别广泛的领域、现有的协调机制非常乏力的领域，都应通过职能整合的形式加以推进。所以我们还可以进一步优化，提升政府的管理能力。

十八届二中全会、三中全会明确提出要提升政府的管理能力，追求有效的政府治理，这种治理不是仅仅把职责整合，而是要从机构改革向管理改革转变。从全世界范围，尤其是西方发达国家政府改革的发展趋势来看，他们的机构改革都是服从于管理层面改革的。

反观中国的行政体制改革，需要通过切实执行改革方案、改革措施，达到管理层的优化。十八届三中全会明确提出“有效的政府治理”，提高政府管理的科学化水平，意味着我们不仅有一个机构改革，而且要把这个机构改革往深拓展。通过职能整合、流程的再造、人员融合、文化交融等方面，能够达到一个“化学反应”。但是现阶段，大部门体制改革还面临诸多困境。

 

第一个困境是职能整合不到位。相当多的地方职能整合，大多是把办公室整合了，把人事档案整合了，而相应的业务职能却是基本上保持原样，还是在板块化的运作。所以这个形成不了合力，只有机构整合而没有职能整合，只有物理反应没有化学反应。

第二个困境是没有提升管理能力。因为没有职能整合，所以多部门合并以后，依然是板块化的运作，所以导致结果是部门内部的凝聚力降低，一盘散沙，大部门不是一体化运转，而是分散化运转，甚至分割式运转，反而加大了工作的摩擦。因此，关注职能的整合，更要关注流程再造、人员的融合，文化交融，或者一个共同的组织文化，一个对组织目标的共同认识，一个对组织价值的共同认识，使部门真正是一体化运作。只有通过这样的改革，才能产生化学反应，才能把政府内部的管理效力释放给社会，让社会享受职能转化的好处。

三、行政体制改革侧重科学宏观调控

本轮行政体制改革的第三大亮点是职能加强，侧重科学宏观调控。  

长期以来，很多人在批评，宏观部门没有管宏观而在管微观。宏观管理部门热衷于对具体项目进行审批，导致我们的宏观能力很弱，对战略决策、发展规划、经济发展趋势的研判不到位，对体制改革的顶层设计也不尽如人意。所以这一轮的改革中，明确强调要“改善和加强宏观调控”。

按照三中全会的决定，宏观调控的主要任务是保持经济总量平衡，促进重大经济结构协调和生产力布局优化，减缓经济周期波动影响，防范区域性、系统性风险，稳定市场预期，实现经济持续健康发展。所以我们这一轮改革，在宏观调控方面有相当多的创新，创新主要集中在两个方面。

第一个方面是我们对宏观调控内涵的认识更加精准、更加到位。无论是二中全会讲的宏观管理，还是三中全会提的科学的宏观调控，其目标都有一个非常明确的指向，不再是干预型的宏观调控，而是更多强调弹性、灵活性、应急性的政策手段，强调中长期规划，间接影响经济形势。所以从这个角度来讲，我们的宏观调控越来越与市场规律相接近，让市场发挥在资源配置的决定性作用。

2013年前两个季度，尽管经济运行指标非常不好，经济增速下滑了，但是我们的政府并没有像以往一样急于出手，进行干预，为什么？因为我们想让市场机制来调整，所以这是一个明确的信号。

第二个方面是宏观调控不仅仅局限在经济领域，而且走向了其他领域。我们政府职能转变，还一个目标什么呢？要打造一个服务型政府。所以我们这届政府特别注意改善民生，解决老百姓关心的问题，在民生方面有一系列的动作，包括户籍制度、生育制度、教育制度等多领域的改革。目前，我们在这些方面的部署是非常理性，也是适合我们长期处于社会主义初级阶段国情的。我们正采取稳步推进的步伐，稳步推进城镇化、稳步推进基本公共服务均等化等等，为社会的公平、和谐提供有利条件。

这一轮政府职能转变工作，确实有诸多成效和巨大推进，这得益于什么呢？得益于改革过程中的管理和监督，让整个改革部署能够落到实处。十八届三中全会的决定设立了一个高权威的机构——中央全面深化改革领导小组，它负责整个改革的总体设计、统筹协调、整体推进和督促落实。这是非常符合行政改革规律的，高权威的改革机构对改革过程进行管理和监督，既增大改革动力，也是改革取得成功的一个重要保障。因为尽管我们有良好的改革部署，如果没有一个扎实的改革过程、没有一个改革执行力的话，我们的改革愿望也许会落空。 

放眼世界，90年代法国的改革成功得益于直接向总理负责的改革署；80年代英国改革取得预期成效，得益于有一个直接的改革小组向首相负责。我们再看美国的改革，都是由副总统来推动的。比如说，1981年里根政府的改革，直接由副总统布什来履行；1993年克林顿政府的改革，直接由副总统戈尔来推行。所以从这个角度来讲，2013年的改革，设立了一个中央全面深化改革领导小组，督导整个改革过程，这是一个科学做法，也是符合改革规律的做法。

这一轮改革中，在诸多方面呈现出充满希望的改革部署，所以我们也坚信，在这样的改革部署之下，在中央全面深化改革领导小组的整体推进、督促落实之下，改革会取得预计成效，我们有希望在2020年，在重要领域、关键环节取得决定性胜利。

以上是我关于新一轮政府职能转变和行政体制改革的学习和认识，谢谢各位。

责任编辑：于川

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