陕西：谈依法治国与依规治党的内在统一性

习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会的讲话中指出：“新形势下，我们党要履行好执政兴国的重大职责，必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政。”这一论述指明了依法治国和依规治党的内在统一性。依法治国是治国的基本方略，依据的是宪法和法律；依规治党是运用党章及党的规则、条例、规定等来管理党员和处理党内事务。二者尽管在形式上、调整对象及适用范围上有区别，但在领导主体地位、治理对象的核心内容、规定体系和创制技术及推进改革创新等本质属性方面，具有高度严密的内在关联和统一性。

  一、国法与党规的领导主体相统一

《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）在序言中阐述了中国共产党领导地位的历史渊源，明确了中国共产党领导核心的合法性。首先，红色江山是在中国共产党的领导下打出来的：“一九四九年，以毛泽东主席为领袖的中国共产党领导中国各族人民，在经历了长期的艰难曲折的武装斗争和其他形式的斗争以后，终于推翻了帝国主义、封建主义和官僚资本主义的统治，取得了新民主主义革命的伟大胜利，建立了中华人民共和国。”第二，中国共产党领导人民把我国建设并将建成为现代化强国。“中国各族人民将继续在中国共产党领导下，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。”第三，“在长期的革命和建设过程中，已经结成由中国共产党领导的，有各民主党派和各人民团体参加的……爱国统一战线，这个统一战线将继续巩固和发展。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”同样，在2012年11月14日中国共产党第十八次全国代表大会通过的《中国共产党章程》总纲中指出：“中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心。”

宪法是国家的根本大法，党章是管党治党的总章程。宪法和党章共同确立的党的领导核心地位，既是历史形成的，也是现实需要的。而党的领导核心地位的基础，是依法治国和依规治党。王岐山同志指出，“依规管党治党是依法治国的重要前提和政治保障，只有把党建设好，国家才能治理好。”也只有把国家治理好，党的领导地位才能稳定。党的领导是中国特色社会主义和依法治国、依规治党的最本质要素。党作为领导核心，在领导人民制定法律的同时，必须带头遵守和执行法律，不能有任何超越和违反法律的行为；同时，党员在党规面前也要人人平等，不允许有任何不受约束的特殊党员。

二、依法依规的治理对象及核心内容相统一

法治是一种制度，也是一种理念和精神，意味着对权力的限制，对国家权力的驯服。依法治国的内容虽然很多，但其核心是依法行政。而依法行政的核心是依法治权、治官。通过治权、治官，达到减少公权力、扩大私权利的目的。这就需要通过立法程序（含制定法律、法规、地方性法规、政府规章和部门规章、规范性文件等），逐步减少行政许可、行政审批、非行政许可审批事项等前置性的阻碍市场发展和人民参与的规定，以减少行政干预的力度，规范和约束公权力，把权力关进制度的笼子。可以说，取消和下放审批事项，公布“权力清单”，既是政府依法行政的体现，也是正本清源，从制度上预防腐败。

依规治党的核心内容更为具体，包括制定和运用党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等党内规范性文件，治理约束党员及其领导干部。方式是从严治党，遵守党的政治纪律、政治规矩及党风廉政建设各项规定等，最终达到治权、治官的效果。正如王岐山同志所说：“在我国，各级领导干部绝大多数都是由党员担任，从这个角度看，管党就是治吏、治权。”在这方面，党规和法治的内在关联性更为明了，比如，有些行政权力党内法规调整不到，就由行政法规加以规范；有些政府官员的行为在行政法规范围内调整不到，就由党内法规加以调整。

三、国法与党规的规定体系相统一

党内法规体系是依法治国不可分割的一部分。实践中，依法治国的重点是建立五大体系，即：法律规范体系（立法）、法治实施体系（执法）、法治监督体系（司法）、法治保障体系和党内法规体系。党内法规体系是指以党章为根本、以若干配套党内法规为支撑的党内规章制度体系，是管党治党的重要依据。法律是对一般公民的要求，党内法规是对全体党员的要求。中国共产党是肩负重要使命的政治组织，入了党，不仅意味着要比普通人多尽一份义务，要求也应比其他社会成员更严。事实上，党规在很多方面比法律的要求更严格，如此一来，它才能与法律相辅相成、相互促进、相互保障。依法治国与依规治党齐头并进的大趋势，要求党纪与国法的无缝对接要趋于常态化。当前，党内法规中还有一些薄弱环节，有些纪律规定与现实不适应、不协调，有些规定与法律重复，还缺乏系统性、操作性和可执行性，在理论研究上也相对滞后。党规与法律在体系衔接时，一方面，要注意党规制定要主动向法律靠拢，不突破法律禁止条款的底线，减少党内法规之间及与法律之间不必要的交叉重复，实现两者的动态衔接、互补互助；另一方面，制定或修改法律法规时，要及时吸纳成熟的党内法规制度。

四、法律与党规的创制技术相统一

在依法治国进程中，首先强调的是科学立法、有法可依，促进国家治理体系和治理能力的现代化；坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究行为。而依规治党则是强调党要管党、从严治党，做到有规有纪可依、执规执纪必严、违规违纪必究。有规有纪可依，是从严治党、依规治党的前提。党规要根据形势和党的建设需要不断完善，确保系统配套、务实管用，防止脱离实际、内容含糊不清、滞后于实践。同时，对已有的党规要严格落实执行，加强监督检查，坚决纠正违规违纪行为。法律制定与党规制定在指导思想、基本原则、立法立规程序、技术理念等方面是融会贯通的；在切实维护各自的严肃性和权威性方面，二者也早已趋于统一。

五、在推进依法改革与纪检监察体制机制创新方面相统一

习近平总书记反复强调，改革只有进行时，没有完成时，作风建设永远在路上。按照十八届四中全会《决定》精神的要求，为落实依法治国的基本方略，深化改革创新，必须在全国范围内全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，加快社会主义法治国家建设的进程。按照十八届三中全会《决定》推进纪检机关体制机制改革创新的精神，纪检机构也伴随着转职能、转方式、转作风的“三转”改进，突出监督主业，以惩治腐败、遏制腐败为切入点，加大了巡视力度，派驻机构全覆盖，坚持“老虎、苍蝇”一起打；党委主体责任与纪委监督责任同时落实，一案双查；纪检双重领导体制依托办案和人事“两个为主”，强化自上而下的党内监督，在全国范围内开展的党风廉政建设和反腐败工作风生水起，效果明显。可以说，没有改革，反腐败工作就不会完全彻底，工作作风就难以根本转变，经济社会发展就不会有持久的动力；没有纪检监察体制机制创新后所保持的党风廉政建设和反腐败斗争高压态势及相配套的治本措施，深化改革就难以保障，就达不到倒逼解决深层次问题的效果。改革和体制机制的创新，是对十八大精神的深化落实和实践诠释。

（作者系陕西省预防腐败局专职副局长）

责任编辑：蔡畅

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