广东：推动全面深化改革取得突破

 

题缘起

在中共广东省委十一届四次全会上，省委书记胡春华在工作报告中强调今年要重点做好的六项工作的第二项，是“狠抓改革任务落实，推动全面深化改革取得突破。要在落实中央改革任务上取得突破，在推动重点领域改革上取得突破，在强化基层改革探索上取得突破”。作为改革开放先行者的广东，过去30多年经济社会的飞速发展得益于“改革红利”，当前，我省产业转型升级和创新发展以及区域协调的任务繁重，对体制改革提出更高要求，广东更应继续发扬敢为人先的精神，大胆探索，勇于创新，继续在全面深化改革中走在前列，在全面深化改革的关键之年推动全面深化改革取得突破。

广东改革蓝图的“落实”与“突破”

□林 江

在省委十一届四次全会上，省委书记胡春华提出2015年要重点做好的六项工作之一是“狠抓改革任务落实，推动全面深化改革取得突破。要在落实中央改革任务上取得突破，在推动重点领域改革上取得突破”。我认为，胡春华书记的相关指示有两个关键词，一是“落实”，二是“突破”。“落实”的过程，是一个自上而下的过程，即广东如何把中央全面深化改革的精神与广东的省情以及具体实际结合起来，认真贯彻执行，在此过程中，越能够充分考虑广东的实际情况，相关的精神贯彻落实的效果会越好；而“突破”的过程，则是一个自下而上的过程，即广东通过自身的改革实践和探索，通过创新驱动，在推动重点领域的改革上取得突破。毋庸讳言，自上而下的“落实”固然不容易，但自下而上的“突破”难度会更大，“落实”涉及工作态度和工作能力，“突破”则涉及工作方法和工作思路。“落实”与苦干有关，而“突破”则与巧干有关。

在落实中央改革任务时，越能够充分考虑广东的实际情况，相关精神贯彻落实的效果会越好

有人会问，对于当前的广东，是苦干重要还是巧干重要？我认为两者同等重要，而且两方面都要抓，两方面都要硬。例如，中央全面深化财税改革总体方案，提出要稳步推进各项财税制度改革，并明确了在2020年基本建立现代财政制度，这里既有事权与支出责任相适应的改革，也有基本公共服务均等化的改革，还有消费税、房地产税等地方税制的改革。既然中央提出了上述自上而下的改革方略，广东需要结合自身实际提出广东的全面深化财税改革的总体方案，包括明确如何推行事权与支出责任相适应等相关的改革，这可以视为落实中央改革任务的“指定动作”。当然，广东有其自身的实际情况，例如，在面对中央、省、市、县、镇五级政府的治理框架下，广东与全国其他省区是一样的，可是，广东的珠三角地区几乎没有县级建制了，镇在其他省区里主要是担负辖区居民的基本公共服务的提供及相关责任，而在广东的东莞、中山两个地级市，镇却是其经济发展动力的主要来源，如果说省直管县的改革属于指定动作的话，广东就需要结合本省实际来赋予相关的改革以全新的内涵。例如，广东把主体功能区改革、生态补偿改革、碳排放权交易制度改革等也纳入省直管县的财政体制改革之中，使得相关改革的内涵更加丰富，这应该是广东在执行自上而下的指定动作过程中对全国的改革实践所作出的重要贡献。又如，国家最近在大力推动包括营改增、消费税、个人所得税等领域的改革，作为地方政府，广东既要认真领会财政部和国家税务总局出台的相关文件的精神，更应密切结合广东的实际把相关改革贯彻落实得更好。例如，营改增的目标之一是通过完善增值税的抵扣链条为地方发展现代服务业减轻税负，而广东的传统服务业却相当发达，广东如果在推动营改增的过程中适时推动营业税改征消费税，把那些不太适合征收增值税的行业如酒店、餐饮和个人服务业，探索改为征收消费税的可行性，如果改革是成功的，将可以复制到全国其他省区，从而成为广东在自上而下落实改革任务的过程中对全国所作出的贡献。

自下而上的改革突破，需要更多的智慧、创新和创意

再说自下而上的“突破”。我认为，要取得重点领域改革的突破，就是别人没有做过或者别人没有成功的事情，而广东做了且成功了，这就是突破。自下而上的突破，需要更多的智慧、创新和创意，也就是上文所提到的巧干。例如，上海自贸区在成立之初就提出要进行人民币资本项目下自由兑换的试验，挂牌在即的广东自贸区也提出要进行相关的先行先试。上海是全国现代服务业最先进的城市，而无论是南沙还是前海、横琴，现代服务业的基础都不如上海，凭什么上海还没有做成的事广东可以做或者有信心做成？那就需要巧干了，具体而言，如果南沙能够通过粤港澳合作把香港作为国际金融中心的人才资源、法治优势以及背靠珠三角雄厚制造业基础和庞大的民营中小企业和外资企业的资源对接起来，通过制度和运行机制创新把包括融资租赁、航运金融、离岸金融在内的金融产品和服务的供给与企业的融资需求实现无缝连接，就完全有条件实现金融改革和试验在广东的“突破”。此外，广东也有条件在鼓励大学生和年轻人创业方面有所突破。事实上，实现加工制造业的转型升级固然重要，培育战略性新兴产业的意义更为突出，因为这是为广东经济发展“做加法”，年轻人创业要取得成功，需要创新、创意作为支持，既需要有包括风险投资在内的创新金融的支持，也需要宽容失败等制度环境的配合，更需要现代服务业等创意产业的支撑。当然，自上而下的狠抓改革任务的“落实”可以为广东营造推动战略性新兴产业发展所需要的创新、创意和创业的环境，而实现战略性新兴产业布局自下而上的“突破”，正是新常态下广东经济可持续发展的必由之路。

作者系中山大学自贸区综合研究院副院长、岭南学院财政税务系主任、教授、博士生导师

 

以地方政府职能进一步转变牵引广东重点领域改革

□刘志铭

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。《决定》部署的60项主要改革任务中，48项与政府职能转变具有直接或者间接关系。可以说，政府职能转变是全面深化改革的一条主线。

在全面深化改革的开局之年，广东省委省政府紧紧围绕转变政府职能这一主线有序、稳步推进各个领域的改革。在简政放权、激发经济发展活力方面，继2012年在深圳、珠海、东莞和佛山顺德区试点商事登记改革之后，在全省范围铺开商事制度改革，推进省直部门的负面清单管理模式，全面清理非行政许可审批事项，并加快建立权力清单制度；在国有企业改革方面，出台了《关于全面深化国有企业改革的意见》及实施方案，推进国有资本投资运营和省属企业负责人薪酬制度改革，加快发展混合所有制经济；在民生社会领域改革方面，通过了《广东省深化收入分配制度改革实施意见》、《广东省深化社会体制改革主要任务及分工》和《关于深化教育领域综合改革的实施意见》等，稳步推进高水平大学和现代职业教育体系建设。众多改革方案的出台，都体现了全面深化改革阶段广东作为改革“排头兵”的作用。

2015年是全面深化改革的关键之年。广东一方面需要及时总结经验，破除改革的梗阻，巩固前期的改革成果，另一方面要以地方政府职能的进一步转变牵引重点领域改革，以取得关键环节的突破。

一是以市场化法治化国际化营商环境优化创新创业生态。重视营商环境建设、注重培育创新创业精神是广东改革开放以来取得经济发展成功的一个法宝，也是在新常态下广东构建体制新优势的重要方面。当前，应按照“市场在资源配置中起决定性作用”和“法治政府”的要求，进一步打造透明高效的政务环境，将前期行政审批制度、工商登记制度、权力清单制度改革的经验在全省推广并加以实施，尤其要重视粤东西北地区的营商环境建设，将地方政府的职能真正落实到“创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义”上来。要将营商环境建设的内容进一步分解为更具体的、可操作的体制和政策举措，使企业家和企业产权更安全、投资更有保障、开办企业更便利、执行合同更容易、实施交易更顺畅，从而释放、激活潜藏在民间的资本和创业精神，为稳增长奠定坚实的微观基础。这一点，是广东经济长远发展的根本所在。

二是以自由贸易试验区建设构筑对外开放新格局。对外开放是广东经济发展的另一个法宝，自由贸易试验区则是新时期广东构建开放经济体制新优势的重大契机。作为粤港澳深度融合与发展的示范区及应对泛太平洋伙伴关系（TPP）和跨大西洋贸易与投资伙伴协议（TTIP）全球经济新格局的高标准试验区，自贸区建设不仅要在投资和贸易便利化、金融、服务业开放、事中事后监管等方面借鉴上海自贸区的经验，更要充分利用与粤港澳服务贸易自由化协议和“21世纪海上丝绸之路”战略机会叠加带来的开放合作发展空间，构建创新资源高度聚集、金融服务高端发展、示范辐射效应显著的全球经济制高点。通过扩大开放倒逼地方政府职能转变、经济治理改革和体制机制创新，支撑产业转型升级，培育广东国际竞争新优势。

三是以地方政府转移支付体制改革助推公共服务均等化。党的十八届三中全会以来，中央与地方政府间事权与支出责任关系、中央对地方转移支付制度改革方面已经取得重大进展，但是省级以下政府间事权与支出责任关系和转移支付制度改革方面则尚在探索之中。由于区域间经济发展、财政实力的不平衡，广东在区域、城乡间公共服务均等化方面的任务仍非常艰巨。应按照近期国务院印发的《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》精神，探索广东省地方转移支付制度改革，进一步优化转移支付结构，加大均衡性转移支付和重点生态功能区等一般性转移支付比重，整合分散在省级各职能部门的专项转移支付，由省政府协调相关部门参与制定公共服务“保障标准”或“标准支出”，强化地方政府公共服务导向，并辅之以相应的绩效考核，更多运用激励性与考核性的奖励来调动地方自行平衡预算收支，保障教育、医疗卫生、农林水利等相关公共投入的积极性，将公共服务均等化的举措落到实处。

四是以新型城镇化配套改革促进区域协调发展。新型城镇化不仅可为粤东西北打造区域发展新的增长极，而且也为逐步消除城乡二元结构打下基础，是广东区域协调发展的重要路径之一。作为一项系统工程，它要求摆脱传统单一的“土地城镇化”模式，推进相关的配套改革。要调整户口迁移政策，统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度。还要统筹推进土地制度改革，按照十八届三中全会《决定》和中央关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革的精神，加快农村土地确权和土地流转，提高土地的收益率和集约使用率；赋予农民集体土地处置权、抵押权和转让权，变传统的征地模式为规范的市场运作模式，让农村集体土地和国有土地平等进入市场流通，实现同地同权同价，适度调整工业用地和居住用地结构，完善土地供应市场。在此基础上推动园区和城镇建设相结合，实现产城融合、工业化和城镇化的互动协调发展。

作者系华南师范大学华南市场经济研究中心教授、博士生导师

 

走好政府职能改革的“最近一公里”

□周林生

政府转变职能的改革，从大的方面来讲主要是做两件事：第一项是简政放权。行政审批制度改革和政府机构改革就是完成这个任务的关键环节，这是目前已经推出的改革，由于任务繁重且仍存阻力，完成这项任务的时间表也只能是呈阶段性的，有的举措已经推行并取得了初步的成果；有的举措仅处于新启动或改革试点阶段；有的举措是需长期抓落实的；有的举措则是需要创造条件、择机启动的。简政放权的精髓在于政府清理自己不该管的事，把该放的权力放到位，解决好政府职能科学定位的问题。但这一步仅仅是打开了政府职能转变这扇大门，还不是政府转变职能的“最后一公里”，充其量只能算“最近一公里”。“最后一公里”应该是第二项：建设高效的、服务型的法治政府。这是一个长期、复杂、艰巨的任务，其精髓在于按照建设法治政府的要求优化政府组织结构，强化政府公共服务部门建设，提高政府效能，从而管好政府该管的事。

当前，抓政府转变职能改革的落实，就是要认真抓好行政审批制度改革和政府机构改革这个“最近一公里”。因为，只有处理好政府与市场、政府与社会的关系，把还权于社会、还权于市场做到位，把政府工作重点转到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来，才有可能激发市场主体的创造活力，增强经济发展的内生动力。

政府转变职能改革的“最近一公里”应该如何走？我认为应该把握五个关键环节：

第一，科学、依法定位政府职能。理论上说，在推进审批制度改革前，应该先对政府职能定位进行科学论证，然后形成法律法规，同时废止相关的、过时的法规制约。但是，实践中先行先试的审批制度改革基本难以做到有法可依；如果一定要等到改革方案成熟，并形成法律法规后才启动审改，时间会等得太长，老百姓也会不答应。要正确处理好先行先试与科学、依法定位政府职能的关系，既要勇于创新允许先行先试，又要进一步优化行政审批和机构改革的方案，尤其是要科学构建行政裁量基准制度，科学界定政府的自由裁量权，把人为决策的风险降到最低。最终，在完善政府职能改革方案的基础上，使审批制度全面步入法制化轨道。

第二，排除部门利益干扰。目前，审改主管部门与职能部门就精简审批项目不乏讨价还价现象，还源自部门利益诉求的刚性。之所以说刚性是指几乎所有的部门利益都有“合理合法”的理由，但在“合理合法”的诸多理由中，一些部门唯独把为人民服务的宗旨排在了最次要的位置上，或者根本就忘记了这一点，为人民服务是这些部门最容易、最偏好压缩和舍弃的弹性需求。因此，必须通过纪律乃至法律机制，排除部门利益的干扰。可以说，什么时候压住了部门利益，精简审批项目的事情，就能做得轻轻松松、实实在在了。

第三，把政府职能转移给可靠的组织或承接载体。转移政府职能不能光做减法，还要懂得做“转法”。向市场、社会放权，不能一放了之，应该把过去由政府服务群众的事务转交给市场，转交给可靠的企业、中介机构、社会组织承接。政府从对经济的直接干预之中抽身出来，集中精力抓大事，集中精力抓事中、事后的监管。目前各地政府已先后公布了一些承接政府职能转移的社会组织名单，但是这还远远不够。因为，转移的事项还没有清单，社会组织如何承接这些事务没有细则规定和要求，如何监管也没有法则。所以，承接政府职能转移目前还是泛泛而谈，没有多少实际内容。已经列入名单的社会组织迫切需要看到承接政府职能转移“最近一公里”的落实、落地的具体事项、具体方案。从减少审批、减少群众麻烦、增强市场活力，到有效解决群众麻烦、完善社会化的服务体系，这是审批制度改革从初级阶段走上成熟阶段的标志。

第四，要细化、优化事中、事后监管体系。过去政府部门普遍满足于利用审批手段进行事前监管。不懂或忽略了事中、事后的监管。现在，有的审批事项减掉了，事中、事后的监管却没有及时建立健全。原因是过去强调“谁审批、谁监管”的原则，现在，既然没有了审批大权，难免就对监管责任互相推诿；本来就有些形同虚设的事中、事后监管，更是没有着落了。因此，转移政府职能不仅仅要做减法、“转法”，还要做好“管法”。在职能转移的同时，明确政府部门的监管责任，切实督促部门做好事中、事后的监管。同时，要细化、优化事中、事后监管体系，培训监管执法队伍，提高监督人员的执法素质，把监管落到实处。

第五，把改革的监督权和评估权交给社会和群众。体制内的监督、评估固然重要，但是，真正有效的监督和公允的评估来自于社会，来自于群众。因此，转移政府职能不仅要做减法、“转法”、“管法”，还要做好监督法和评估法。要加大审改的透明度，让社会和群众清楚改革的项目和具体情节，方便社会和群众监督、评估。要把社会和群众监督、评估作为落实改革任务责任制、进行年度改革政绩考核的重要依据，切实实现最大限度地减少政府对生产经营活动、一般投资项目和资质资格等的许可、审批，切实防止审批事项边减边增、明减暗增的问题。同时，还要把社会和群众监督、评估作为考核体制内监督者政绩的重要依据，从制度上解决对体制内监督者的监督缺失问题。

作者系广东省体制改革研究会会长

 

深化简政放权改革必须克服四种倾向

□唐晓阳

经过近两年的努力，到2014年底，国务院已经将原来1700多项行政审批事项，累计取消和下放了581项，提前实现了李克强总理2013年3月17日在十二届全国人大一次会议中外记者会上承诺的本届政府再削减1/3以上行政审批事项的目标，简政放权改革取得显著成效。广东省在深化行政审批制度改革方面也走在全国前列，去年以来陆续出台了26份涉及工商、财税、文化、教育、纪检等重点领域和关键环节的改革方案，各级政府部门不仅精简了行政审批事项，优化了行政审批流程，而且加强了行政审批监督，规范了行政审批行为。尤其是将深化行政审批制度改革作为转变政府职能的抓手，作为深化行政体制改革的关键，加强了行政审批标准化建设。然而，简政放权改革的任务并未完成，特别是要在重点领域和关键环节改革上取得新的突破，将简政放权改革真正落到实处，防止“中梗阻”，打通改革推进的“最后一公里”，必须注意克服以下四种倾向：

一是要克服“重数量、轻质量”的倾向。取消和下放、转移行政审批事项是深化行政审批制度改革的一项主要内容，也是转变政府职能的一项重要举措。各地在简政放权改革中都非常重视行政审批事项的精简，取得了显著成效。但是，一些地方却简单地用取消和下放、转移行政审批事项的数量作为衡量简政放权改革成效的唯一标准，存在着“重数量、轻质量”的现象，往往为精简而精简，你精简了50项，我就精简100项，表面上精简力度很大，而实际上玩数字游戏，将一个大的审批项目拆分为若干个子项精简，“含金量”不高。同时，一些地方存在盲目精简的现象，那些束缚企业生产经营、影响人民群众就业创业、应该精简的审批事项却没有精简；相反，一些下放转移意义不大，甚至下放转移之后反而会增加群众办事难度与成本的审批事项却下放转移了，严重违背简政放权改革的初衷。对此，应认真贯彻实施行政许可法，加大取消下放行政审批力度，全面规范行政审批事项设立、实施和监督管理，全面清理非行政许可审批并逐步取消，不断提高简政放权的“含金量”。

二是要克服“重放责、轻放权”的倾向。一些地方政府部门在简政放权改革过程中“既想抓权、又不愿担责”，存在着“放责不放权”或者“放小权不放大权”的现象，常常将那些权力小、管理难、责任大的审批事项下放，或者将那些不太重要、不是关键、不常行使的审批事项下放，而将那些涉及资金收入、人员编制等核心大权仍紧紧攥在自己手中，权责利很不匹配，导致下级政府部门陷于事情多、责任大而编制少、权力小的尴尬局面，既严重影响到工作积极性，又难以提高行政审批效能和公共服务质量，使得简政放权改革的成效大打折扣。对此，必须予以高度重视，特别是要按照中央的部署，加快权力清单制度和责任清单制度的建设步伐，明确各级政府部门的职责权限，真正做到权责一致，法无授权不可为，法定职责必须为。并要通过加强事中事后监管，确保每项权力都能依法行使，每项责任都能依法履行。

三是要克服“重形式、轻实质”的倾向。通过流程再造，实现流程优化，是公共管理改革的一项重要内容，也是深化行政审批制度改革的一个重要方面。各地在简政放权改革中对优化行政审批流程也进行了积极探索，并取得了一定的成效。但是，一些地方在改革中往往只注重审批形式的创新，而忽视服务人民、方便群众这一实质。一些有审批权的职能部门以种种理由拒绝进驻政务服务中心，即便是那些进驻政务服务中心的职能部门，也并未将所有的审批项目都纳入到政务服务中心进行审批，再加上一些职能部门给窗口审批授权不到位，导致许多审批项目都难以在政务服务中心“一站式”办理。不仅影响到政务服务中心作用的发挥，也难以为广大群众提供方便、快捷、优质、高效的审批服务。此外，全面推行网上办事大厅，实现网上审批，有助于提高审批效率，方便群众办事，也是今后公共服务发展的方向。但一些地方却硬性规定要求在一二年之内网上审批办理率必须达到多少比例，甚至要求取消实体窗口办理，这种形式大于实质、“一刀切”的做法，严重脱离实际。建议在相当长的一段时期内，应保持网上办事大厅和实体窗口办理多种形式，并按照国务院的最新要求，全面实行“一个窗口”受理和受理单制度，积极推行网上集中预受理和预审查，依法依规明确办理时间，这样才更方便群众办事。

四是要克服“重审批、轻服务”的倾向。强化行政审批监管，规范行政审批行为，是防止权力滥用、提高审批服务质量的题中之义，也是简政放权改革的重要内容。一些地方政府在改革中通过建立督查督办电子监察系统，实行行政审批事项的智能化、信息化监管，推行“阳光审批”，对规范行政审批行为、营造良好社会环境、减少“乱作为”的现象发挥了重要作用，但也出现了“重审批、轻服务”或“只审批、不服务”的倾向。特别是相关审批事项的办事指南、业务手册不完善，部分工作人员服务态度差、“不作为”、“慢作为”的现象时有发生。为此，必须大力推行行政审批标准化。不仅要清理优化前置审批，制定前置中介服务项目及收费目录清单，而且要不断规范中介服务，引入竞争机制，消除“红顶中介”。尤其要制定详细的行政审批事项服务指南、审查工作细则，规范审批事项的申请、受理、审查、决定、送达等各个环节的办理流程，确保行政审批全过程依法有序、公开公正进行，提高审批服务质量。

作者系中共广东省委党校行政学教研部主任、教授

责任编辑：董洁

文章来源：http://www.71.cn/2015/0209/802016.shtml