丁元竹：全面实施居住证制度的历史背景与现实意义

 

丁元竹 国家行政学院教授

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2014年夏天，国务院常务会议通过了《关于户籍制度改革的意见》，把户籍制度和居住证制度作为今后一个时期我国社会体制改革的重要内容，把居住证制度作为进一步推进户籍制度改革的一项重要任务。那么近年以来，各地也在这个方面进行了大量的探索，包括最近北京市召开的两会，在两会上好多代表也就这个问题，就北京市的居住证制度问题提出了自己的一些思考，一些建议，说这个问题是我们今后一个时期推进诚征化建设，推进社会体制改革，消除城乡差别，推进城乡协调发展的一项重要制度。今天我主要想围绕着三个方面的问题，把自己的一些学习体会和理解跟大家做一个汇报，主要想报告三个方面的问题。

第一，全面实施居住证制度的历史背景

我们国家实行居住证制度是有着深刻的历史背景，那么这个首先我们可以从城市化这样一个角度来看，我们国家的城市化是一个双重转轨中的城市化，怎么来理解这个双重转轨中的城市化，一方面我们由计划经济向市场经济转轨，另一方面我们由传统社会向现代社会转型。那么由计划经济向市场经济转轨一个非常非常重要的内容，除了我们的经济，我们的计划经济向市场经济转轨，我们同时由于长期形成的户籍制度，这是我们计划经济时期形成的一项重要的社会体制，那么这个转轨又非常重要，因为这套制度约束了城乡之间的这种交流，形成了分割分治的这种体制，这种体制在人类历史上是极少有的，是我们国家的城镇化过程中的一个特色。

我们都知道美国、英国、法国这些国家他们在长期的发展过程中，他们基本上是从资本主义的市场经济，从工业革命从农业社会向工业社会过渡，这个过程也是一个人口自然的由农村向城市不断的迁移，在城市中就业的过程，他不存在着一个户籍制度问题。那么前苏联和我们不一样的地方在哪里呢？前苏联也是实行计划经济，但是前苏联他在进行改革也就是20世纪80年代后期和90年代，他进行改革的时候，他已经基本上实现了城市化，或者说他的城市化已经达到了60%或者70%，因此他的人口迁移问题就不是个问题，不像我们在改革开放初期，我们的城市人口只占整个人口的7%，不到20%。所以我们大规模的城市化、大规模的工业化的过程必然要伴随着一个人口向城市的这种转移，而这个转移恰恰又受到了户籍制度的约束，因此由计划经济向市场经济转轨，我们不仅要改革我们的国有企业，同时我们还要改革我们的由户籍制度制约的我们的社会体制，那么这是一个转轨。

第二个转轨也就是由传统的农业社会向现代社会转型，我们在1978年改革开放的时候，我们80%的人口生活在农村，那么到去年年底大约有54%左右的人口已经进到城市中来，这是一个巨大的人口的迁移，可以说是从19世纪以来，人类历史上的第二次规模巨大的人口迁移。

有人讲19世纪末人类经历了一场大规模的人口迁移，19世纪以后经过一百多年中国13亿人口中的几亿人口开始了从农业社会向现代社会，从农村向城市的转移，这个双重的转移，双重的转轨由计划经济向市场经济，由传统农业社会向现代工业社会的转轨，在中国交织在一起，这是人类历史上不曾有过的，就是刚才我讲的，像美国它是从这样一个市场经济工业社会自然而然的这么走过来了。而苏联当他对市场经济进行改革，他走市场经济道路的时候，他已经完成城市化或者基本完成了城市化，而中国恰恰是都没有这样一个情形。所以从这个意义上来说，双重转轨中的城市化，是人类历史上所未曾有过的，这是我们人口管理社会体制的一个重要的特点，当然了在中国历史上关于中国的城和乡的问题，一直是人们争论和讨论的一个重要问题。那么20世纪30年代社会学家费孝通、晏阳初以及梁漱溟都在讨论中国的城和乡之间到底是相克还是相容的，实际上是反映在近百年中国的城乡关系是一个极其复杂的关系。

可以看到，从1978年我们国家的城市化的进程到2012年，1978年我们的农村的人口占80%以上，有城市户籍的人口占到不到20%。经过三十多年的改革开放和发展，我们的农村人口已经减少到了48%到2012年，2013年是53.73%我们的城市人口。但是从这个表上我们可以看到一个问题，什么问题呢？就是说我们的城市户籍人口从改革开放初期的不到20%到2012年已经增加到35.3%，而我们的城市人口由不到20%增加到52.6%，那么在35.3%和52.6%之间有一个17.3的百分点，这个百分点是什么？就是大量的由农村随着工业化随着进城务工，随着进城居住等等各种各样的原因进入城市，但是同时又没有城市户口的这样一个人群，这个人群实际上就是我们的问题所在，也是我们今天要探讨问题的一个理由，一个背景。

从主要国家城市人口的比重，大家可以看出我们国家到2013年在城市中生活的人口的比重已经53.7%，其他的一些国家比如美国它在2011年是82.4%，日本是91%。城市人口在人口中的比重，由于各个国家的历史，各个国家的地理环境，各个国家的资源分布不一样，那么总的是没有一个绝对的标准。但是总体来说，一个国家的发展会使越来越多的人向城市聚集。到2013年我们国家城市化人口已经到了53.7%，正如我刚才讲的，这53.7%里面实际上有17%以上的人口是没有户籍的，这是一个重要的问题。这是我们再由计划经济向市场经济转轨，由传统社会向农业社会双重转轨中带来的一个问题。

 

进一步分析这个问题，也就说我们要谈的第一大的问题第二点，就是户籍制度造成的城乡分割分治带来的一系列的生活、就业、社会保障、福利等方面的问题，我们国家的户籍制度是怎么形成，让我们来看一段历史，我们国家实际上城乡分割分治的户籍制度真正开始是1958年。

1949年中华人民共和国成立以后，我们开始对人口进行管理，人口管理作为我们整个国家社会管理的一项重要内容，所以在1951年政务院通过了城镇户口管理暂行办法，这个暂行办法主要目的不是对我们现在意义上所谓的户口进行管理，它主要是基本统一全国的户口登记制度，大家都知道任何一个国家他的政府要知道他有多少人口，有多少不同性别的人口以及年龄，这样对于制定这个国家的发展战略都非常非常的重要，它也是这个国家进行社会管理、社会治理的基本的手段。所以我们在中华人民共和国成立的第二年，政务院就通过了城镇户口管理暂行办法，通过这个办法来对全国的人口进行统一的管理和登记。

1954年毛泽东同志在杭州主持编写了我们国家第一部宪法，中华人民共和国第一部宪法，那么在这部宪法里面，对于公民的迁徙权作出了明确的规定，1954年的宪法明确的规定，公民拥有迁徙自由的权利，所以他对人民的移动流动没有限制。

1955年国家通过了一个《关于建立经常户籍登记制度的指示》，这个指示它的主要目的是对全国城市集镇乡村都要建立起户口的登记制度，这个制度本身也不具有我们现代意义上户口制度背后所具有的福利和公共服务的内容，它还是一个人口管理的制度。

1956年1957年中央有关部门又连续发了四个文件，限制和控制农民盲目流入城市。这时候我们国家在户口方面，在人口方面开始把城市和农村人口分割分治的开始，就是1956年1957年我们发了这么两个文件。

1958年公安部颁布了一个《中华人民共和国户口登记条例》，那么这个1958年的《中华人民共和国户口登记条例》第一次明确将城市居民区分为农村户口和非农业户口，农业户口和非农业户口，也就是我们现在所说的农村户口和城镇户口。第一次把我们国家的人口从体制上、从管理上分为这么两大类，也从此就开始长达几十年的我们国家社会在体制上分治分割这样一个局面。

1975年《中华人民共和国宪法》修改，在1975年修改的《中华人民共和国宪法》中正式取消了居民自由迁徙的权利，就是说把农民，把城镇居民这种自由迁徙视为一种违法，这也就出现了我们改革开放初期大家讲的盲流，为什么盲流是违法的呢，因为我们宪法取消了公民自由迁徙的权利，在1975年，1978年我们改革开放，在改革开放的过程中，随着市场经济的发展，它必然会造成人口的流动，随着工业化的发展，必然会导致农村人口向城市转移。所以1981年、1983年社会学家费孝通他当时在他的老家江苏吴江做调查，他就发现有一年过春节，大约1982年底1983年初过春节的时候，他住他的老家当时的吴江县松林镇，他在松林镇就发现来来往往的一些人们在这个镇上匆匆忙忙的来去，他就问他们，你们是干什么？他说我们是上海的机师、工程师，我们来帮助吴江发展乡镇企业。那时候就看到了这种城乡之间的人口流动，这种流动就是由于我们发展工业化，发展市场经济。

70年代后期80年代初期，当时胡耀邦同志在云南调查的时候也发现了这个问题，他说我们的市场经济发展起来，可是我们小城镇破破烂烂的，没法适应我们市场经济的发展。在这样的背景之下，1984年国务院就做出了一个《关于农民进入集镇落户的通知》，再根据这个《通知》当时就允许农民自领口粮，进城生产，进城居住，自带口粮，因为我们那个时候实行计划经济，那么计划经济一个重要特征就是我们粮食是供应的，是实行粮票制度，农民没有粮票，所以你进城不行，因此国务院说允许农民进城，但是农民进城要自己带口粮。

1985年公安部又公布了一个《关于城市人口管理的暂行办法》，这个暂行办法对于农民、农村人口转移成非农村人口，非农业人口做了一个规定，当时给了一个指标，说每年转移的人口，每年在万分之二这么一个规模，也就是在这一年我们现在每一个人手里都有身份证，从那个时候就开始有了身份证制度，这是一个发展，到1997年公安部颁布了一个文件，这个文件叫《小城镇户籍管理制度改革试点方案》和《关于完善农村户籍管理制度的意见》。为什么在1997年公安部要颁布一个《小城镇户籍管理》和《关于完善农村户籍管理制度意见》，因为到1997年我们国家的经济进一步发展，人口越来越多的向城市聚集。80年代初期，我们有200多万人进城，到90年代有几千万人，甚至更多的人向东部地区向城市集中，在城市中就业，在城市中居住。那么在这种情况下，公安部通过这样一个规定，就说从农村到小城镇务工或者是参与第二产业、第三产业的人员以及小城镇的政府机关、社会团体、企业和事业单位的聘用的工作人员专业技术人员，那么在小城镇购买商品房或者是有合法自建住房的居民，以及与他共同居住的亲属，是可以办理小城镇户口的。就说1997公安部的这个文件就把户口改革又推进了一步。

到1998年公安部又发了一个文，这个文就是《关于解决当前户口管理工作中的几个突出问题的意见》，这个《意见》要解决什么问题？大家都知道随着越来越多人进城居住以后，他们的子女、他们的父母怎么办？所以这个问题又提到议程上来，因此公安部又出台一个文件解决好新生婴儿随父亲落户、解决夫妻分居问题以及老年人投靠子女，以及在城市中投资兴办实业，购买商品房的公民，以及随着他共同居住的直系亲属，凡是在城市中有合法的住房，合法稳定的职业以及稳定的生活来源的人，并且在城市中居住达到一定年限的，可以在城市中落户，那么这又对城市的户籍制度又推动了一步。

那么2001年公安部又通过了一个文件，这个文件就是《关于城镇人口管理的暂行规定》，它对小城镇常住人口不再实行计划管理。进入21世纪以后，我们就把这块小城镇这块放开了，但小城镇放开也有一个问题，什么问题？大家都知道我们的人口之所以流动主要还是为了就业，为了生计。从农村进入城市，从农业部门进入工业部门，都是为了寻找就业机会，小城镇跟中等城市，跟大城市比较起来，它的一个重要缺陷，重要的不足，就是它的就业机会往往比较少，甚至没有什么就业机会，特别是在当时的乡镇企业不发达的地区，小城镇是没有这样机会的。所以尽管我们有些部门在一些地方进行试点把他的户口放开，但是好多人来了以后发现没有就业机会又回去了。

2009年有关部门就做出了推动流动人口服务和管理体制创新的一些原则要求，就是随着这个户籍制度的改革，刚才我讲了一步一步的从改革开放以后，我们的户籍制度慢慢的放开了，放开以后慢慢的人们对户籍制度的认识越来越深刻，到2009年人们就发现要改革这个户籍制度必须改革户籍制度背后的那些支持这个户籍制度附着在这个户籍制度之上的社会保障、社会福利、就业、教育、就业培训等一系列的这种基本公共服务。因此2010年中央一号文明确的提出要深化户籍制度改革加快放宽中小城市，小城镇特别是县城和中心镇，中心镇我们县城的镇一般都是中心镇，户籍的政策，促进符合条件的农业人口在城镇中落户，并享有当地居民同等的权利，即同城同权，这是2010年。

2010年国家发改委还发了一个文，就是《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》，在这个《意见》里边，它首次提出了就是在国务院，因为这个文件是国务院转发的，那么在国务院转发的国家发改委《关于2010年深化经济体制改革的重点工作的意见》里面，第一次提出来在全国范围内实行居住证制度，也就是今天我们讨论的主题，居住证制度千呼万呼呼出来，从哪儿呼出来？2010年我们从1958年建立了这样一套制度，这套制度建立以后，把城市人口和农村人口给分割起来了，经过文化大革命，经过改革开放初期，经过文化大革命这套制度非常固化，甚至写到宪法。改革开放初期慢慢又在冲击这套制度，不断地来破这套制度。随着这套制度被冲击，那么到2010年人们提出来要实施居住证制度。在这样一个文件的基础上，各地就积极探索居住证制度，像深圳，像上海、广东等等，在2010年前后就居住证制度进行了一系列的探索，关于这个问题我在第三点里面还要讲。

随着各地的实践也出现了一些问题，在2013年的两会期间由全国人大代表就提出来说你这个居住证制度实行了，前国有十个城市，他以不同的方式采取不同的措施来推进居住证制度。但是总体上看，是各自根据各自的特点，有点自行其是，所以有些代表就担心，会不会形成自行其是的局面，一旦要形成这样的局面，有些代表就担心了它会影响新一轮户籍制度改革，因此代表们就建议中央政府要尽快主导全国统一的居住证制度的制定，要建立统一的门槛，这样为我们进一步的深化户籍制度改革来奠定基础。2012年2月27号国务院办公厅转发了一个《关于户籍制度改革的意见》，这个《意见》其实也对这些问题做了规定。

在这样一个基础上，去年夏天大约是在7月份，国务院颁布了《关于户籍制度改革的意见》，这个《意见》实际上也是我们全面深化改革的一项重要任务，大家都知道党的十八届三中全会把统筹城乡发展摆在重要内容，而统筹城乡发展其中最重要的一项内容之一就是要对户籍制度改革，中央全面深化改革领导小组在它的最初的几次会议的讨论议题中都有关于社会体制，包括户籍制度改革的意见，正是根据中央深化改革的部署。所以去年国务院出台了《关于户籍制度改革的意见》，在这个《意见》里面明确的提出要建立城镇统一的户籍制度，加快推进或者叫全面实施居住证制度，这是我给大家报告的第一个大问题第二点。就是从我们国家的户籍制度的形成，它的来龙去脉，它的改革发展。我们看这套制度，它是怎么形成的。

 

第一大问题第三点，我们可以看这个户籍制度和城镇公共服务体系，实际上就是通过这样一个问题，我们来看户籍制度它到底是什么？这里面我们可以通过农民工，农民工在城市面临的问题，农民工的家属和他们的家庭在城市中以及在农村中面临的问题，我们就能够从深层次来理解我们国家的户籍制度。那么到去年年底，当然统计口径不一样，有的部门统计说我们国家大约有24000多万流动人口，也有部门统计是26900万，不管多少，总而言之我们有2亿多的农民工和流动人口在城市之间摆动，有的是跨省，有的在省内，那这些人他们都是在城市干什么呢？他们从哪里来，大约从东部地区有1亿多人，中部地区有9300多万人，西部地区有7100多万人，这些人去了哪里，他们到东部的有16200万，到了中部地区的有5700万，到了西部地区的有5000多万。这些人在东中西的城镇从事第二产业、第三产业，所以他们主要从事制造业、建筑业、批发和零售业。所以我们国家第二产业制造业是一重头，而农民工是制造业的生力军。在我们国家的第三产业里面，批发零售业又是在第三产业中占了相当的比重，所以我们这些农民工30%的是在建筑业，13.2%是在制造业，还有一些在批发零售业，在这些行业里面。

但是这些人他包括新生代，80后90后这些人他们面临的问题，就尽管他们进城了，他们在城市中工作，他们在城市中就业，他们在城市中获得自己的收入，但是这些人社会保障、养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险以及失业保险都远远的没有达到我们预期的要求。甚至很多人在城市中工作，没有签订劳动合同，正是没有签订劳动合同，所以他们遇到了一系列的问题。比如说一些雇主恶意的甚至在某种情况下拖欠他们的工资，造成了劳工各种各样的矛盾和冲突，所以他们权益得不到保障。

由于没有城市户口，他们不能享受城市的居民所享受的其他的权利，比如说我是讲过去，当然这两年是有很大的改善，我还要讲。比如说他们没有办法来享受医疗，没有办法子女入学等等这些问题。另外还有一个问题，由于大量的农民工进城他们在住房、在就业、在福利、在教育上面临一些问题，所以就造成了他们的子女和他们的父母与他们长期分离，我们以他们的子女为例，2012年统计的数据可以看到，我们国家的留守儿童的数量超过6000万，这6000多万的留守儿童远离父母，这是很重的社会问题。

这就是我给大家报告第一大的问题，我们国家居住证制度，当前我们全面推行居住证制度它的历史背景，这个历史背景我从三个方面给大家报告。

第一就是我们国家正在进行着一个重要的转型、转轨，这个重要的转轨一个方面是从计划经济向市场经济转轨，一个是从传统社会向农业社会转型，在人类历史上没有一个国家经历过我们这样的转轨和转型，我们是计划经济向市场经济转轨，从传统社会向现代社会转型交织在一块，带来了大量的农民工的问题，农民工的权益问题。这些权益问题都跟户籍制度有关，都是由于户籍制度造成了他们没有权利去享受教育、医疗、社会保障、社会救助、保障性住房等一系列的权利，同时也给他们的家庭带来了问题。

 

第二，全面实施居住证制度的主要内容

正是在这样一个背景下，我们要推进户籍制度改革，因此去年国务院《关于加快户籍制度改革的意见》就明确的提出了要全面实施居民证制度，这是我给大家报告的第二个大问题。全面实施居住证制度它的主要内容包括哪些？首先我们来看中央提出来全面实行居住证制度，它的主要目标是什么？它的主要目标有这么几个方面。

第一调整户口迁移的政策，要改革我们过去人口到城市了，你没有城市户口，没有城市户口享受不了城市居民拥有的公共服务的权利，基本公共服务的权利，在城市中生活的权利。所以我们要通过这样一个改革来调整隐含在户口背后的各种权利和义务，也就是户口迁移政策。

第二建立统一的城乡户口登记制度，所以去年这个文件有一个非常重要的决定，从此以后我们不再分城市户口和农村户口，而是要建立统一城乡的户口登记制度，这是我们去年国务院《关于户籍制度改革的意见》里面做出一个重要的决定。当然决定是决定，决定在执行过程怎么真正落实到这些流动人口和农民的身上，还需要一个过程，但是至少我们在政策上，在制度设计上，已经不在承认所谓的农村户口和城镇户口，而是要建立统一城乡的户口登记制度。

第三我们实行居住证制度还有一个重要内容，就是要建立和共享整个国家的人口基础数据。我们国家要实现现代化，我们要到2020年全面建成小康社会，到2050年实现中华民族的伟大复兴，这是一个大战略，制定国家战略必须有基础数据，我们到底有多少人，他们的性别，他们的年龄，他们的知识结构，这些对于我们制定国家战略推动经济社会发展都非常非常的重要。我举个例子比如说以习近平同志为总书记的党中央提出来我们要创新，通过创新来推动我们的产业转型，建设创新型国家，创新型国家一个非常重要的条件，就是你的人口中的劳动力的教育素质到底有多高，我们通过统计数据就可以看出，第六次人口普查出来的数据我们就发现我们人口中的受过高等教育的大约占我们人口的20%、30%不到，跟美国跟俄罗斯这些国家比我们还是有差距，有差距我们就要加快发展教育。

我再举一个例子，比如说我们讲现在大学生就业难，今年有700万大学生要进入劳动力市场，有人说我们大学生培养多了，培养快了，不是这样的，实际上大家可以看一下，我们国家跟美国，跟俄罗斯，我们大学生的毛入学率远远低于美国、欧盟，低于一些国家，说明我们的劳动力素质还不是很高的，所以我们要实现建设创新型国家，我们就必须加快教育发展，加快科技创新，所以我们居住证制度它的第三个目标第三个意义就是要为整个国家提供基础性的数据这样一个信息库。

第四推进城镇基本公共服务，覆盖常住人口。也就说大量的人口进入城市以后，他要定居下来，他成为常住人口，从登记方面予以登记，根据登记的方式，他在城市生活的时间以及他在城市中的就业等情况，慢慢地把城镇居民享受的公共服务让他们也能够享受，从而实现同城同权这样一个目标。

第五目标就说我们实行居住证制度是很具体的，它有具体的目标。这个目标就是要到2020年我们要逐步的在建立统一城乡这种户口登记制度的基础上，建立起一个不分城乡的新型户籍制度。那么在这个过程中，我们要转移1亿多的农业人口到城市中来，以及让一些已经在城市中长期就业居住的人口变为城市人口，所以这是我们的居住证制度的目标。

 

这个目标是非常重要，也非常宏伟，怎么来实现这样一个目标，那么第二点就是从程序上来说，怎么来申请领取居住证制度，国务院有关文件对申领居住证的制度也做了明确的规定。

首先居住公民要离开你常住户口所在地，过去我们住在农村，这是我的常住地，我离开农村常住地，我到其他地区，比如到市级以上的城市居住半年以上，这是一个，半年以上就可以在居住地申请领取居住证。

那么领取居住证以后，他就可以申请登记为常住人口，所以我们经常讲北京市常住人口2200多万，常住人口里边其中有800多万就是这种领取居住证，但是不具备北京户籍人口的这种，符合居住条件证件持有人，他就可以在居住地申请常住户口，这是第二。

第三国家规定以居住证为载体建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务制度，这里面居住年限，这个居住年限怎么去理解，各地在实践的过程中，对居住年限做了不同的规定，关于这个问题后面我还要介绍。那么它实际上就是实行，就是在有了城镇这种居住证以后，作为常住人口在城市中居住到一定的年限以后，他就可以跟城镇居民享受相同的公共服务，就是同城同权，比如在劳动就业方面，就不能受到歧视。他可以跟城镇居民一样同样接受就业的培训，就业的服务、就业信息，在一些部门、一些行业他就跟城镇居民有同等的权利可以进入。第二基本公共教育这种权利，比如说我们讲小学教育、初中教育这都是义务教育。那么这些义务教育实际上是在常住地应该由常住地解决的。

十一五以来，我们北京市在这个方面做了大量的探索，北京市从是十一五到十二五解决了七八十万的外来人口子女在北京接受义务教育的问题，大大的缓解了流动人口子女在北京的入学难问题，这就是使他们享受基本的公共服务的权利。另外基本医疗和卫生，慢慢地随着城乡医疗保险的并轨以后，流动人口也慢慢开始接受基本医疗和公共卫生的服务。包括计划生育、公共文化这些服务都慢慢得以享受。大家都知道2015年1月14号国务院办公厅转发了中宣部、文化部牵头起草的《关于公共文化发展的意见》，那么在这个《意见》里面把公共文化作为一项重要的制度设计，向全民提供，包括向城乡居民提供，这就使生活在城市中的这些流动人口有权利来享受这样的服务，同样各种各样的证照办理，该免费的免费，流动人口在取得居住证以后他也可以享受这个权利。

第四点以连续居住年限和参加社会保险年限为条件，这些获得居住证的人口逐渐地就会跟当地户籍人口具有同等的权利，这些同等的权利包括中等职业教育资助、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助以及随迁子女在当地就学、入学，甚至慢慢地包括在党的十八届三中全会，包括去年《关于户籍制度改革的意见》以及去年颁布的关于城镇化2014到2020的这些意见里面都明确的提出来，关于在当地到一定年限解决异地高考问题，这都是权利。

第五就各地中央要求各地要不断地扩大居住证持有人的公共服务范围，随着当地经济的发展不断地扩大，从基本的到一些，当然各地对公共服务的界定不一样。

第六按照权责对等的原则，持证人，就是前面我们讲了，你有居住证，你可以享受社会保障、医疗、教育、卫生等各种各样的服务，有这样的权利，但是有权利也要有义务，所以在享受权利，具有居住证以后，在享受权利的同时，比如说在当地，到了一定的年龄，应该有服兵役的权利，参加服兵役的义务，参加民兵组织的义务，以及地方规定的各种各样的义务，各地对公民有不同的要求，有权利和有义务这也是对等的。这是我给大家介绍的第二个大问题。

这个问题主要就是讲了我们全面实施居住证制度的主要内容，实际上从这儿大家可以看出居住证制度，首先从年限上规定，在什么样的程度下可以申请，申请了以后在居住多少年以后它有个年限，这个年限各地根据自己的情况来制定，根据年限，他应该享受的权利基本公共服务的权利、就业的权利，同时还有义务。这就是这个居住证制度它的意义和它的价值，以及它的内涵，这是我给大家报告第二大问题。

 

第三，居住证制度在各地的实践探索

第三个大问题，也是最后一个问题，居住证制度在各地的实践探索。实际上我们国家实行居住证制度已经很多年了，各地从2010年前后都在进行不同程度的探索，也正是在这样一个基础上，国务院根据大家的探索总结经验，提出了在全国全面实施居住证制度的这样一个目标，提出了加快推进统一的城乡居民户口登记制度，那么各地在这方面是怎么进行实践探索的。

首先我们讲第一大问题，就是特大城市，一些特大城市像北京，像上海，像深圳，它主要进行的是一些积分落户制度，比如说上海、广州、天津，当然北京还没有实施，但是北京2015年的两会代表们委员们提出了这个问题，上海、广州、天津已经实施了。那么特大城市实施这个户籍制度改革，实施居住证制度，它首先要考虑的是一个最大问题是什么，实际上就是控制户籍人口的增长。比如说我们就以北京市为例，北京市为什么要控制人口增长呢？北京截止到2014年底常住人口是2151万人，比2000年增长582万人，也就是短短的15年内，北京市人增加接近600万人，北京的机动车辆在去年年底已经冲破了500万辆，北京拥有的水资源是全中国平均水平的二十分之一。大家看到北京人口多，北京的资源有限，所以北京它实行户籍制度改革首先考虑的第一个条件，就是户籍人口的增长怎么去控制。所以从北京来说，它在什么时候实行居住证制度和建立相应的积分制度现在还没有一个具体的时间表，但是在这次的政府工作报告里面，已经提到了这个问题，已经把这个问题提到了北京工作的议程上来。

我们也看一看，实施了积分制和居住证制度的其他大城市，比如上海，上海是最早实施居住证制度和积分制的城市，它规定你积分满72分以后就可以成为上海市，拿到上海市的户口，外来人员落户上海必须符合在上海，它有一系列具体要求，比如说在上海居住满七年，居住满七年，缴纳社会保险满七年，两个七年，这是两个最基本的条件，除了这些基本条件之外，上海市要对申请在上海落户的人口还有一系列的评分的内容，比如说最高学历和学位，毕业于什么样的学校，学习成绩如何，外语和计算机水平，获得什么样的荣誉称号，科研上有什么创新，用人单位有什么意见，用人单位的需求的程度，根据这些来进行综合评分再加上他的居住年限，缴纳社会保险金的年龄时间来对他进行积分。

我们北京市这些年在人口方面所做的工作，一个方面实施人口规模的调控方案，为什么调控？就我刚才讲的北京是资源紧缺，人口增长速度非常快，汽车增长的速度也非常快，因此北京总的问题，这些年总的目标就是来解决城市发展过程中的人口增长与自然环境之间的矛盾，所以他实行的是人口控制方案，这个控制方案主要是把责任落实到区县，然后强化依法管理，北京市这次政府工作报告明确的提出要积极研究制定积分制，并在适当的时候，来建立这种积分制基础上的落户政策，总的来说我们国家包括北京，包括上海，包括东部沿海地区都面临着一个人多地少、资源紧张的问题，我们的人口劳动力都愿意往资源丰富、就业机会多的地方去聚集，但是往往这些地区人和自然环境的矛盾都非常尖锐，比如说我们知道咱们国家从珠三角到长三角到京津冀，特别是长三角，长三角苏南的五个省辖市，苏州、无锡、常州、南京、扬州，它的面积占全国总面积的0.29%，但是承载了全国2.44%的人口和6.5%的经济总量。对这样的城市带，包括上海、北京这样的城市地区，如何进行人口控制，就是一个重要的问题。

但是尽管控制，如果让在京居住时间较长的外来人能够享受到居民的这种福利保障，比如说最低生活保障、子女入学、个人住房等等一系列的问题，这都是北京市在城镇化过程中，一直在考虑一直在探索的问题。但是像北京、上海这样的特大城市，户籍制度它的改革不可能一步到位，它要在实践中不断地探索，只能根据居住时间的长短、文化程度的高低和它的产业发展的需求，产业结构的这种变化来制定自己的人口政策，所以这张图实际上是我们看到北京市的常住人口的分布的情况，它的压力。居住证和积分制，就是我们怎么看这个问题，我们今天讲的主题是全面实施居住证制度，那么在讲居住证制度的同时我们在举例子在讲实践，在讲各地实践探索的时候，我们又讲到了积分制，像特大城市，像上海实行了积分制，北京也在考虑实行积分制，但是不管是居住证还是积分制它都不是最终目的，它的最终目标是消除户籍制度与公共服务之间存在的矛盾问题，它最终是要让户籍和公共服务一致起来，最终要解决我们历史上形成的城乡分割分治的户籍制度和附着在户籍制度背后的基本公共服务各种权利的差异，建立统一的户籍制度。

 

再给大家讲一个实践，就是深圳实行的居住证制度。深圳实行两种居住证制度，一种叫深圳市居住证，还有一个叫深圳市临时居住证，这两种居住证是发给不同的人，深圳市居住证发给什么样的人呢？发给这些人必须满足这些条件，第一年满16岁，另外在深圳从业，包括就业，这个就业包括从事家政服务业都算就业，另外在深圳从事投资或者其他经济活动的，在深圳市拥有自己的住房产权，符合办理人才居住、海外人才想在深圳落户以及开展创业拥有专业技能，或者是拥有一定的投资，一定规模的投资以及具有文艺方面的这种才能，另外还有就是已经满60周岁的非深圳户籍人员，还有在全日制办学机构中接受教育的非深圳市的户籍学生，就这些人他可以在深圳领取居住证，类似有点像国外有些国家的绿卡，比如说像美国，美国的绿卡对文艺人才、艺术人才这些专门的人才，它是优先给予绿卡。深圳把从事文化艺术创业的专业人才作为一项人才引进，把投资人才、技术人才、海外人才这些条件作为获取深圳居住证的条件，当然他也考虑一些其他有房产权等等。

对于下面两类，深圳给予临时居住证，一个是不在深圳就业，你到深圳去待一段时间，给一个临时居住证便于人口管理。第二在深圳没有买房的非深圳户籍人员，在深圳没有买房也不就业的这些人就给予临时居住证，相当于我们所谓的人口管理。

再给大家举一个例子，广东省也是我们国家实行居住证制度比较早的一个省，广东省是2010年1月1号开始在广东全省范围内实施居住证制度，它是要填卡，填写个人信息，而且它这个信息通过网络，通过大数据的这种方式，在全国可以查阅。那么大家可以看，珠三角是咱们国家改革开放最早的地区之一，它的一些城市像广州、深圳、佛山、中山，惠州、江门、珠海、肇庆，依次就反映了珠三角从东到西，由发达到不发达，当然肇庆也不是不发达，就相比较来说，肇庆的人口，我去看肇庆的人口实际上流动人口非常少，他的人口都流到了东部，像深圳等等，它是城市化程度比较高的地区，你像东莞外来人口就一千多万人，他的人口管理就成为了一个突出的问题。

广东省在事实居住证制度的过程，也发现居住证制度对人口管理、社会管理，对于社会体制的改革都具有非常重要的意义。第一它方便了外来人口在不同城市间的流动，你这个人口从东莞到了佛山，从佛山到了深圳，人口信息政府是可以掌握的，它对于社会管理，对于社会治理非常重要，它可以更好的加强对于外来人口的这种治理，广东省有三千多万外来人口，是我们国家拥有外来人口比较多的一个省份。另外通过这样一套制度的建立，他也为今后这些外来人口在广东长期定居，并成为广东人做好准备，起码从信息上做好准备，另外它对制定广东的发展战略也非常重要。记得十年以前我到广东去的时候，广东的发改委，广东深圳发改局的同志就专门对人口管理成立专门的机构，这是广东。

除了广东其实我讲实行居住证制度，不仅是特大城市也不仅是沿海开放城市，比如像河南省，河南省在2014年11月12号河南省人民政府正式就颁布《关于深化户籍制度改革的实施意见》，根据这个《意见》河南省就取消农业户口与非农业户口性质上的区分，这是跟中央一致的，跟去年中央国务院做出《关于户籍制度改革的意见》是一样，河南省把河南的户籍人口统一登记为居民户口，并全面实施居住证制度，这个我觉得河南在这方面还是迈出了重要的一步，尽管它是全国人口大省，也是我们国家粮食的主产区，它能迈出这一步，也确实非常重要。

这是我给大家报告第三个大问题，就是围绕户籍制度改革和居住证制度的实施，各地包括大城市、特大城市、沿海开放地区以及我们中部的粮食主产区都从不同的方面，不同的时间，不同的角度进行了探索，它为在全国实现户籍制度的改革，建立统一的城乡人口登记制度，全面实行居住证制度积累了经验，下一步我们将在这个基础上各地会继续推进这项工作。

责任编辑：姜波

文章来源：http://www.71.cn/2015/0212/802472.shtml