黑龙江：深化农村土地改革，大力推进土地有序流转

 

农村土地制度改革一直是我国近几年改革的重中之重，其改革成败攸关国运兴衰。2014年以来，中共中央国务院出台了《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》、《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》系列文件，对新一轮农村改革进行全面部署，由此拉开了新一轮农村改革的大幕。2月1日中央一号文件《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》发布，从2004年至今，中央一号文件已经连续12次锁定“三农”，凸显出“三农”问题在中国“重中之重”的地位。今年是我国农村深化改革的关键一年，这一轮农村改革的关键点是农村土地制度改革，通过土地制度改革，完善农村土地产权结构，实现农村土地流转和市场配置，促进农业发展方式转变，切实解决“三农”问题，实现农业和资源环境可持续发展。

一、农村土地“三权分置”是农村土地制度的重大创新，为推进土地流转创造了坚实的基础

土地制度是一定社会经济条件下土地关系的总和，是关于土地这一基本生产资料的所有、使用、管理的原则、方针、手段和界限等的法律规范和制度化体系，反映因利用土地而发生的人与人、人与地间的社会关系。在社会主义市场经济条件下，只有建立符合市场经济发展要求的土地产权制度，才能保证土地的合理流动和优化配置。因此，深化土地制度改革的核心内容就是构建满足市场配置要素要求的“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代土地产权制度。

党的十一届三中全会以后，我国农村土地制度从单纯的集体所有转变为集体所有、家庭承包经营的“两权分置”模式，逐步确立了“土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转”的新型农村土地制度。这一时期的农村土地产权内容也由原来高度集中统一的土地所有权分化出了土地承包经营权，即实现了土地所有权与农户承包经营权的分离。这种土地产权制度安排，由于适应了当时农业生产特征并有利于小农家庭经济体制传统优势的发挥，极大地促进了农业生产力的发展。

但是，随着我国工业化、新型城镇化的快速发展以及市场经济体制的建立和完善，农村土地“两权分置”的制度安排的弊端日益凸显，已成为制约现代农业发展和城乡统筹协调发展的一个基础性障碍。

一是农民土地只能在亲友间流转或者通过村民小组、村委会进行反租倒包，转让范围非常有限，收益权、使用权都很受限。又由于农民担心失去土地而对土地承包权的转让有很大的后顾之忧，因而严重制约了土地规模经营和现代农业的发展。

二是土地商品化不充分，市场机制对土地资源配置的决定性作用难以充分发挥，因而土地资源配置不优，利用效率不高，农业结构优化调整步伐迟缓。

三是由于土地资源市场化配置不充分，严重阻碍了农业产业化、标准化发展，也给控制农产品的质量标准和市场风险带来挑战。

四是由于农村土地产权制度不完善，农民对土地的各项权利落实不彻底，很难切实保证农民土地这一财产性收入。

因此，深化农村土地产权制度改革，必然成为我国新一轮农村土地制度改革的重中之重。

这次改革的最大创新是农村土地承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权“三权分置”。2014年11月20日中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中指出：“坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置。稳定农户承包权，放活土地经营权。”“三权分置”意味着所有权归集体，承包权归农民，经营权可以流转。

农村土地从“两权分置”过渡到“三权分置”，是我国农村改革的重大创新。

一是这一改革既坚持土地改革的市场化方向，让市场在资源配置中起决定性作用，又避免了土地私有化带来的弊端。

二是它是引导土地有序流转的重要基础。经营权独立发挥作用，其行使主体范围远远大于承包权主体，从而为土地在更大范围内流动和优化配置拓展了巨大空间。它确保农民不失去承包土地的财产权利，因而可以放心地把自己承包土地的经营权转让，获得租金，突破了“两权分置”状态下土地流转的限制，能够促进土地流转和规模经营，同时，也能够推进农村剩余劳动力转移，促进农村二三产业发展，推进农村产业结构调整优化。

三是切实保障农民利益的制度基础。农民通过市场流转土地经营权，其流转价格更趋合理，能够实现利益最大化；同时，又能够确保通过承包权获得稳定财产性收益。

四是为确保国家粮食安全、提高农产品质量和抵御市场风险创造了现实基础。一方面，它是培育多元新型农业经营主体成长的基本前提与必然选择，必然促进农村各种新型经营组织的发展；另一方面，它促进了农村土地规模化集约化经营，推动农业向科技化、标准化、产业化、专业化和服务社会化方向发展，必然促进农业生产力和竞争力的提高。总之，农村土地“三权分置”改革，是一个既立足当前又着眼长远的最优制度设计，具有划时代意义。

 

二、农村土地流转是转变农业发展方式、实现城乡一体化协调发展的前提和基础

1.土地流转是促进农业发展方式转变，推进现代农业发展的基础。当前我国农业发展步入转型关键期，农业面临的内外发展环境发生了深刻变化，促进农业发展方式转变，加快推进现代农业发展成为当前我国农业发展的重中之重。一是土地流转为农业规模化、集约化经营从而实现土地优化配置提供必要的前提。二是土地流转是催生和发展适合于市场经济与现代农业发展要求的新型农业生产组织和经营主体的基础。三是土地流转是农业其他生产要素聚集的必要条件，从而推动农业科技创新和技术进步，提高农业科技的应用和推广水平，并且以现代企业理念经营农业，实现农业生产的科学化和标准化，农业经营的产业化、高效化和功能的多元化。四是促进农村产业结构优化升级的根本保证。土地流转能够极大地促进农村二三产业快速发展，推进农村一二三产业融合发展，推动农村产业结构优化升级，提升农村经济整体实力和竞争力。

2.土地流转是完善社会主义市场经济体制的必然要求。在社会主义市场经济条件下，市场在资源配置中起决定性作用。土地作为最基本的生产要素，其市场化配置程度是衡量市场经济体制是否完善的重要标志。推动土地流转本质上是推进土地要素的市场化，确立市场在土地资源配置中的决定性作用，这既是社会主义市场经济体制的必然要求，也是进一步完善我国社会主义市场经济体制的战略性举措。

3.土地流转是加快推进城乡一体化发展的有效路径。统筹城乡发展，打破城乡二元结构，缩小城乡发展差距，最终实现城乡一体化发展，是我国全面建成小康社会的战略重点。这是一个系统工程，需要各个方面、各个环节的协同推进。从我国发展实际来看，农村土地制度创新是关键。解决不好土地问题，不仅解决不好“三农问题”，也解决不好工业化、城镇化和农业现代化之间的关系问题，更解决不好三者同步推进问题，最终必然拖住“三化”同步的步伐，影响我国发展战略目标的实现。

因此，大力推进土地流转成为实现这一战略重点的有效路径。一是土地流转解除了土地对农民的束缚，有利于提高农民向非农转移的稳定性，从而有利于弱化城乡二元结构并推进城乡一体化进程。二是土地流转有利于土地价值显性化，切实保护农民土地承包的收益权，增加农民收入，缩小城乡收入差距。三是土地流转把城乡土地资源纳入统一市场体系，统一规划，统一规则和标准，统一平台和监管，实现一体化的配置和调节，也就为公共资源城乡一体化配置提供了平台，必然大力推进城乡经济社会统筹发展。

三、构建平台，完善机制，推动农村土地有序流转

1.健全土地承包经营权登记制度，加快推进土地承包经营权确权登记颁证工作。健全土地承包经营权登记制度，是稳定农村土地承包关系、促进土地经营权流转、发展适度规模经营的重要基础性工作。它有助于巩固和完善农村的最基本、最重要的财产制度，从而使得整个社会主义市场经济秩序建立在更完备的制度基础之上；它为农村土地承包经营权提供了有效的法律保障，利于赋予农民长期、稳定的土地权利，使农民逐步获得这些权利的全部经济价值；它明确了土地权利和界限，从而减少争议和土地纠纷，推动农地流转市场的有序发展；完善的土地确权登记系统可以提供任何地域内最新的、最可靠、最完备的农地信息，为政府实施保护耕地政策和以土地为载体的支农惠农政策提供有力的工具。2013年中央一号文件提出“全面开展农村土地确权登记颁证工作，用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。”2015年中央1号文件明确提出，“对土地等资源性资产，重点是抓紧抓实土地承包经营权确权登记颁证工作，扩大整省推进试点范围，总体上要确地到户，从严掌握确权确股不确地的范围。”因此，各地一定要按照中央的部署，如期高质量的完成土地承包经营权确权登记颁证工作，为农村土地有序流转奠定坚实的基础。

 

2.建立和完善农村土地流转市场，为农村土地高效有序流转提供平台。农村土地流转市场的建设和完善，是推进农村土地流转规范化、制度化、高效率的基础。其重点：

一是农村产权流转交易市场是政府主导、服务“三农”的非盈利性机构，可以是事业法人，也可以是企业法人，设立农村产权流转交易市场要由当地政府审批。当地政府要成立由相关部门组成的农村产权流转交易监督管理委员会，承担组织协调、政策制定等方面职责，负责对市场运行进行指导和监管。

二是现阶段土地流转市场建设应以县域为主，在现有的县、乡一级农村土地流转服务平台基础上，完善其功能，根据发展需要逐步建立覆盖地（市）乃至省（区、市）地域范围的市场。

三是明确规定土地流转市场交易品种以农户承包土地经营权、集体林地经营权为主，为维护农民利益，防止他们在流转过程中失地，农村集体土地所有权和依法以家庭承包方式承包的集体土地承包权，不允许入市交易。

四是大力培育土地流转中介机构。

五是完善土地流转市场交易规则。

六是土地经营权流转一定要按照2015年中央1号文件规定，“要尊重农民意愿，不得硬性下指标、强制推动。”

3.强化土地流转管理、监督和服务体系建设，确保农村土地流转交易公开、公正、规范、有序运行。建立和完善土地流转管理、监督和服务体系，是土地流转市场有序健康运行的根本保证，也是政府的重要职责。

一是加强土地流转市场的规范化管理。要按照市场经济和有关法律法规要求，严格按规范程序进行交易。

二是加强对土地流转市场的监督。要加快农村土地流转市场的法规建设，对参与农村土地流转的市场主体，土地流转的原则、条件、范围、程序、形式、违约责任、利益调节等重要问题做出明确的法律规定，以保证农村土地流转市场运作的健康有序。完善土地流转纠纷仲裁、调解机制，制定和规范纠纷仲裁的各项制度和程序。政府各职能部门要协调联动，齐抓共管，指导土地流转合同的订立，建立流转合同档案，定期检查流转后的土地利用状况，搞好事前、事中、事后的监督管理，确保土地流转依法有序进行。加强土地流转用途管制。坚持最严格的耕地保护制度，切实保护基本农田，对非法占用土地、改变土地农用性质的违法行为要依法打击和制裁。

三是完善服务体系。首先要健全信息交流体系。政府部门要完善土地流转信息收集、处理、存储及传递方式，积极为农民土地流转提供信息服务与指导；要进一步完善县、乡、村三级土地流转市场信息服务体系，在此基础上，逐步建立覆盖全国的包括土地流转信息平台、网络通信平台和决策支持平台在内的土地流转信息管理系统。其次，完善政策咨询体系。要建立土地流转专家咨询机构，开展多元化、社会化的土地流转政策咨询，实现政策咨询制度化，形成一个以政策为核心，以信息、咨询和监督为支撑的土地流转政策咨询体系。最后，完善价格评估机制。土地流转价格评估是建立健全农村土地流转市场的核心，是实现土地收益在国家、村集体、流出方、流入方和管理者之间合理、公平分配的关键。

因此，必须完善土地流转价格评估机制。主要是：构建科学的农地等级体系，对流转土地评级定等，制定包括土地级差收入、区域差异、基础设施条件等因素在内的基准价格；建立完善流转土地资产评估机构；制定完善流转土地估价指标体系；建立健全土地流转评估价格信息收集、处理与公开发布制度；建立全国统一的流转土地价格动态监测体系。

4.完善土地流转的鼓励和支持政策，创造有利于土地流转的政策环境。各级政府要因地制宜，制定符合当地实际的、针对性强的政策，在财政、金融、技术等方面对农村土地流转给予扶持措施，对于推动农村土地流转具有重要作用。一是给进入市场流转土地的农民以实实在在的好处，把农民吸引进来，促进土地规范流转。二是鼓励发展专业大户、家庭农场、农业专业合作社等规模经营主体，在农业基础设施建设、技术推广、农产品营销、金融服务等方面的优惠政策要向他们倾斜，促进农村土地集约化、规模化经营。

（作者王宪章单位：中共黑龙江省委党校；王迟单位：中国人民银行哈尔滨中心支行）

责任编辑：蔡畅

文章来源：http://www.71.cn/2015/0217/803131.shtml