山西：厘清几点认识 推动宪法实施

【提要】

推动宪法的有效实施，更为关键的是要在实践中树立宪法权威。

从本质上讲宪法是限制公权力机关权力、保护公民权利的法。

宪法实施与法律实施是不同意义上的实施活动，不能简单地将法律的实施认为是宪法的实施。

完善宪法监督制度，健全宪法解释程序机制，从制度层面推动宪法的实施。

党的十八大强调：依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式。党的十八届四中全会进一步明确指出：坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政；宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。宪法要得到有效实施，必须厘清几点认识。

树立宪法权威是宪法实施的灵魂

习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上明确指出：宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力，具有根本性、全局性、稳定性、长期性；我们要以宪法为最高法律规范，继续完善以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系。这说明当前在理论上、文本上一直强调并已经实现了宪法至上。由此可见，推动宪法的有效实施，更为关键的是要在实践中树立宪法权威。

充分尊重和保障公民的基本权利，使宪法深入人心。宪法至上实质上即权利至上、规则至上和秩序至上。如果说规则至上和秩序至上只是宪法至上的表层特征的话，那么权利至上则是宪法至上的核心内容。只有保证公民在法律面前一律平等，尊重和保障人权，保证人民依法享有广泛的权利和自由，宪法才能深入人心，走入人民群众，宪法实施才能真正成为全体人民的自觉行动。宪法的根基在于人民发自内心的拥护，宪法的伟力在于人民出自真诚的信仰。卢梭有言：一切法律之中最重要的法律既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里。

限制和约束国家公权力，树立宪法权威。党的十八届四中全会决定建立宪法宣誓制度，凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员，正式就职时公开向宪法宣誓。向宪法宣誓，就是要增强公职人员对宪法和法律的敬畏感，增强宪法实施的责任感与使命感，增强维护宪法权威和接受公众监督的意识。让宣誓人员时刻警示自己：手中的权力来自于人民，必须服务于人民，接受人民监督；没有凌驾于人民之上的特权，一切违反宪法和法律的行为都必须予以追究和纠正。宪法宣誓制度不仅仅是一个形式，更是国家捍卫宪法权威的努力——让依宪执政的理念植根于国家公职人员心中，并内化为其思维方式和行为习惯。

公民行使宪法权利是宪法实施的原动力

我国宪法规定了两大内容，国家的根本制度和公民的基本权利义务，表现在宪法规范上，就是国家权力规范和公民权利规范。

宪法的目的在于以权利制约权力。从本质上讲宪法是限制公权力机关权力、保护公民权利的法。宪法规定：全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。其中，国家公权力机关承担着宪法实施的主要义务——立法机构依据宪法制定法律，行政机构依据宪法执行法律，司法机构依据宪法进行裁判——只有这样，宪法才会得到有效实施，公民的基本权利也才会实现。宪法的本旨是要限制公权力机关的权力，这与公权力机关的利益相悖，因此，公权力机关很难主动实施宪法，结果就是公民的基本权利得不到保障，宪法形同虚设，法治也无从谈起。因此，如何使公权力机关积极主动地实施宪法，成为宪法实施有效性的关键。

公民行使宪法权利，监督和约束公权力部门，迫使公权力机关接受宪法规定的权力制约，成为推动宪法实施的原动力。尽管某些时候公权力机关也会主动实施宪法，自觉尊重公民的宪法权利，但缺乏源动力与持续性。因此，公民应当积极主动地行使宪法权利，特别是选举权。如果立法机构不履行宪法义务，不制定对公民有利的良法，公民就可以通过定期举行的选举撤换相关人员，迫使立法机构履行宪法承诺。如果行政机关和司法机关不履行宪法义务，公民虽然无法通过选举撤换相关人员，但可以行使言论、批评、建议和诉讼等权利，对其施加公众压力，引导其自觉地履行义务。

法律实施不等于宪法实施

党的十八大报告、习近平在首都各界纪念宪法公布施行30周年大会上的讲话以及党的十八届四中全会公报都明确指出：“加强宪法和法律实施”“加强宪法实施”“保证宪法和法律得到有效实施”。这充分表明，法律的实施和宪法的实施是两个问题，法律实施不等同于宪法实施。

法律规范与宪法规范不完全相同，所以法律实施与宪法实施的方式也不完全相同。宪法规范可以分为两类：一类是政策性条款（宪法“总纲”中的大多数以国家作为主语的条款），要求国家主动采取某种立法措施；另一类是规定公民基本权利的宪法内容，它是宪法的灵魂与核心。一般情况下，宪法内容（特别是政策性条款）需要由具体的法律加以规定和实施，因此，具体的法律得到实施，便意味着通过法律得到具体化的宪法实质上也得到了实施。从这个意义上说，法律实施与宪法实施是形同的。

而宪法中的公民“基本权利”条款可以直接实施，并非必须要通过具体的法律使之具体化。尽管具体的法律也可能将宪法中的“基本权利”规范予以实施保护，并具体化为法律权利，但两者规范和防范的对象不尽相同。宪法层面保护权利免受国家公权力的侵害，规范的对象是国家或政府的抽象行为；一旦权利受到侵害，在无法获得部门法救济时就只能通过宪法层面予以救济（如违宪审查）。可见，宪法权利和法律权利的保护方式并不相同，即使法律得到了有效实施，也不意味着宪法关于基本权利的规范也得到了实施。所以，宪法实施与法律实施是不同意义上的实施活动，不能简单地将法律的实施认为是宪法的实施。

监督机制是推动宪法实施的有效措施

“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”党的十八届三中全会提出：要进一步健全宪法实施监督机制和程序，把实施宪法要求提高到一个新水平。党的十八届四中全会又进一步提出：完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制；加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，由此从制度层面推动宪法的实施。

完善全国人大及其常委会宪法监督制度。宪法监督有两种方式，主动审查与被动审查。立法的事前审批属于主动审查。《立法法》第90条第1款规定了特定国家机关有权向宪法监督机关提起特定立法审查权的机制，第2款规定了其他组织和普通公民有权向宪法监督机关提起特定立法审查建议权的机制。后者是一种无其他适格条件限制、且无前置性过滤机制的提请机制。这本来属于我国宪法实施监督制度发展史上的一个具有里程碑意义的制度创新，但实践中并没有取得成效。当前应当重申并适用该制度，使之成为推动宪法有效实施的一项重要举措。凡是与现行宪法和修正案不相符合的内容，必须认真清理，切实改正，以维护宪法权威、法制统一和法律秩序的稳定。

健全宪法解释程序机制。由于违宪审查必然涉及到对宪法的解释，而宪法本身的抽象性、概括性和原则性导致对其的解释难度极大，所以完善的宪法监督制度需要完善的宪法解释机制。从这个意义上说，宪法解释也是对宪法实施的监督。应尽快采取具体措施来健全宪法解释制度，充分发挥宪法解释功能。如设立宪法解释专家咨询委员会，完善宪法解释的建议制度和信息发布制度等，使全国人大常委会能够更积极有效地运用释宪权力和积累释宪经验，及时解决文本的宪法规范与社会现实的脱节和冲突。

慎重进行宪法修改。通过宪法修改使宪法适应社会现实的发展和变化，无疑是一个极为有效的宪法实施手段。但宪法修改关系到宪法规范的稳定性和社会现实的恒动性，要始终保持宪法规范品质的稳定性和统一性。因此，应当慎重修宪。在近10年里，我国宪法没有进行修改，这保证了宪法的稳定性，得到了社会的普遍认同。要完善宪法修改的预案程序，如修宪建议征集程序、对修宪建议和修宪案草案的意见反馈程序等，使公民和各类社会组织不仅有机会间接表达，而且有机会直接表达对修改宪法的意见，充分保障公民的参与权与知情权，使得宪法日常化，更好地推动宪法实施。

（作者为山西农业大学组织部副部长、机关党委副书记）

责任编辑：佘小莉

文章来源：http://www.71.cn/2015/0310/805099.shtml