张一平：“四个全面”之全面深化改革

 

张一平 北京市经济产业研究中心主任

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大家好，我今天为大家讲解的题目是《解读四个全面之全面深化改革》。

第一，全面深化改革的现实背景

习近平总书记提出的"四个全面"是引导中华民族伟大复兴的战略布局，是我们党治国理政方略的最新创造，是马克思主义与中国实践相结合的理论飞跃，也是坚持问题导向，总结当代中国经验，针对当今中国难题，解决突出矛盾的一次顶层设计。而其中难度最大、任务最艰巨并最具挑战性的就是“全面深化改革”。

我们国家经过30多年的改革开放，中国快速腾飞。但同时又面临着一个新挑战和新的压力。比如在我们经济在世界领先的大势下，人均GDP仍然还处于落后的状态；同时还有在一部分人一部分地区富裕起来之后，如何使全体人民和全国各地都能够共同富裕？再有在资源环境从过去的软约束，现在已经转化为一种硬约束的情况下，如何实现经济转型、工业腾飞和社会发展？并且在国际国内的安全风险叠加交织的背景下，如何继续深化改革，保持稳定发展的大局？以及在国家治理、实现两个一百年奋斗目标、从严治党等等重大战略问题上，也都是任重道远。

习总书记说，改革不停顿，开放不止步，要以更大的政治勇气和智慧，用全局观念和系统思维来谋划改革。同时指出，根本在改革，关键在深化，重点在全面。

确定全面深化改革的总目标是，完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这两者是相辅相成，缺一不可的。改革的方向是创造更加公平正义的社会环境，改革的成果要更多更公平地惠及全体人民。

并且要把是否促进社会公平正义、是否增进人民福祉，作为一面镜子，时时刻刻里审视我们体制机制，我们的政策法规上有哪些弊病，哪里存在不符合社会公平正义的问题，哪里就需要改革，哪个部门哪个地区哪个领域这方面的问题突出，那么这个领域这个部门就是要改革的重点，并且要把人民利益摆在第一位，这才能保障广大人民真正共享改革成果。

全面深化改革应该说对我们党的执政能力和领导水平也是一次新考验，必须要加强和改善党的领导，充分发挥我党总揽全局、协调各方的领导核心作用，才能确保改革成功。中央为此专门成立了全面深化改革领导小组，由习总书记亲自担任组长，下设了6个专项小组，这也就是党加强对全国深化改革领导的重要体现。

 

第二，全面深化改革的重要领域

党的十八届三中全会决定中，对于全面深化改革提出了15个重要领域，做出了战略部署。其中最重要的是，就是要坚持有中国特色社会主义的基本经济制度。要以公有制为主体，多种所有制共同发展。其中对国有企业的监管提出要从过去的管人、管事、管资产，传统的管理模式转变为以管理资本为主的国企管理模式。

针对国企改革的方式，提出以混合所有制为主要方向，同时强化公司法人治理结构和现代企业制度的建设，也就是说要从过去的一言堂，转变为在一个决策层中，要有人站出来说“不”字的多言堂，实现科学管理、民主管理。

在国企改制的参与主体上，允许管理层和骨干职工持股，以克服大锅饭、平均主义，并且体现尊重人才、留住人才、调动科研骨干、管理骨干的积极性。

再有一项深化改革措施，在建立现代市场体系改革中，要求的是围绕统一开放、竞争有序、清除壁垒这样的办法，在市场准入、价格机制、建设用地等关键环节要下力气，关键的作用是发挥市场在资源配置中的决定性作用。大家注意以前讲叫做基础性的作用，现在更深一个层次的提出是决定性的作用。

另外一个改革的重点是转变政府职能的改革，关键点是建设法治政府和服务型政府，处理好政府与市场之间的关系，提高政府效率和效能，提高为人民服务的能力，提高宏观调控水平。

一直作为转变政府职能的一个亮点，我也亲身参与过了北京市东城区政府服务经济大厅的建设，从那个时候开始，遍布全国省市地县园区的政务服务大厅雨后春笋全面涌现了，受到了广大中小企业的一致欢迎，说明这种改革就是对路子的、有生命力的改革。

下一步政府职能的转变可能还要更深化，深化到公务员队伍的建设，要组建一支精干与廉洁、稳定与活力的公务员队伍，从根本上来实现职能转变和调控管理水平的提高。

在财税体制改革上是20个字：明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率。

在城乡一体化体制机制改革上，强调的是消除工农差别、城乡差别，以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体。

再有中央确定的，在开放型经济新体制的打造中，提出要继续放宽投资准入，加快自贸区建设，扩大内陆开放，扩大沿江、沿边开放。

在各项社会事业改革上，提出从教育、医疗、社保、就业、收入分配、住房、交通等各个方面，强调满足人民需求，公平公正地惠及全体人民，来着力解决目前存在的现实问题，使大家安居乐业。

在生态文明制度的建设这方面的改革上，重点是环境治理和生态修复，把保护环境作为一条红线，不得逾越，并且要舍得投资、还要舍去这些不必要的增长速度，来保持整个社会和经济的稳定和谐这样的新常态。

全面深化改革的方方面面其实也都是抓住了我们经济和社会各项事业的牛鼻子，真正点到了七寸，也都是难啃的硬骨头，并且习主席提出全面深化改革只有进行时，没有完成时，而我们在做具体工作中，需要有一个很好的一种顶层设计和思想意识的这种到位，要敢碰敢闯，敢于涉险滩，敢于攀高峰，这才能真正突破已有的利益固化的藩篱，才能真正实现党和国家的长治久安，实现全体人民的全面小康。

 

第三，全面推进财税体制改革

关于财税体制改革，有二十个字，这二十个字有了很广、很深、很实际的具体含义。

第一个关键词是明确事权。是指以往的财税改革主要是在财权上做文章，没有触及到事权，因为在财税改革之中要涉及的利益集团众多，属于硬碰硬的问题，特别是针对地方的事权是否上移，业界争论很大，这也成为业界争论的焦点。有些专家认为，应当把地方事权进一步上收，由中央统一调控并且平衡各省、市、自治区的公共支出，特别是对社会保障标准应当在全国范围，应该有一个向同龄同酬、同工同酬这样的一个相对平衡的标准。各省市不能够因为因财力不同，经济水平的不同，而造成公民在社保标准和待遇上的巨大差异，这样有失公平。

另外有些专家认为，全国各地经济、社会、自然的环境差异很大，不可能一刀切、大锅饭。在社保上的问题确实存在着不公平，不完全是因为地方事权上收就能够全部解决的，必须要承认这些地域差异，逐步来过渡到缩小社保上的差异。

即使在同一个城市，同样年龄、同样工龄的职工，也会因为是否你在工作期间脱产上大学、是否多次调动了工作岗位、是否你考取了高级职称，导致退休时会产生不同的退休工资和相应的待遇，差距可能还很大。

我认为，在中央确定的20字要点之中所说的"明确事权"，实际上是要把不同省市，不同县镇所要承担的公共服务事项要界定清楚，就如同我们说的责任制、军令状一样，责权要讲清，要承担什么事项，那当然就要负起这个责任，才能给予个人相应的权利和可支配的财政收入，同时也要由上一级的部门来进行统筹安排相应的财权。

对于经济发达省市和财政困难的部分省市，应该采取我们常说的叫"一厂一策"的办法，不要去攀比，政府更专心的去服务，把政府应当服务的事情办好，而不致于再一次陷入是集权还是分权这样的怪圈。把改革的重点放在事权的调整上，适当上收一部分的事权到中央，使中央财政自上而下地实现转移支付和贫富均衡，这样的话可以解决先富帮后富的全民公平与公正，也正是全面建设小康，不让一个人掉队，不让一个地区贫困的整体的大政方针。

推进财税体制改革的第二个关键词是改革税制，其中正在实行的一项改税是营改增，也就是企业营业税改为征收增值税。这已经在服务行业进行成功的试点，目前已经快速向物流、邮电、通信等等多个行业推进，受到了广大市场主体特别是中小企业的欢迎，从财政部总结的数据是这样的，叫做企业营业税全部改为增值税以后，全国范围仅仅服务业企业，就可以减税9000亿元。大家看是多么巨大的数额。也就是说如果不改革，这9000亿照收不误，基层企业还将继续承受如此巨大的税收负担，那企业还有多少利润，多少利润去积累，去扩大再生产，去招聘新员工，去扩大就业，去拉动国内消费呢？也就是说实际的含义，就说我们如何把税收的这种税种和我们企业实际的情况要有一个很好的匹配。再有是在全面的深化改革中，应该说财税体制改革是关键点，是切入点，是利益点，那更应当是着力点。

第三，关键的问题是稳定税负，这是指在保持国家对于宏观层面的税负相对稳定的情况下，不允许地方政府地方的税务部门去违法违规地向百姓向企业乱设税种随意加税或乱收费，政府要约束和规范自身的收费行为，尊重人民群众和基层企业的权利，让公众对税收的征缴和退税这些程序行使应有的监督权，在约束公权力的这些方面发挥社会应有的监督作用。另外还有在稳定税负上还有另外一个层面的含义是什么呢？叫公平税负，也就是说国家在一定时期内，即使经济总量增长，但是税收不能大幅增长，而是要适度减税，并且有意识地在税收结构上调整普通百姓与富人，富裕人群之间在税收负担上实际存在的不合理不公平，我国税收是以间接税为主的，其中增值税、营业税、消费税这三大税种的最终负担者其实是我们的购买商品支付劳务的广大的消费者，那么而普通消费者的总量远远要多余富裕的群体，甚至很多的富人他都不在国内消费，甚至跑到国外去买什么马桶盖，去买电饭锅，为国外去贡献税收。

在税种的设计上，原来我们一直指望着个人所得税这种税种来调整社会群体的贫富差距，但实际情况是怎样的？大约60%以上的个人所得税是由谁征缴的呢？是来自于普通的工薪阶层，工薪员工由他们缴纳的，甚至有的富人还与地方的一些税务部门来个口头协议，我每月交定额的税款，甚至有一些基层的税务所，还拿此当做他业绩来炫耀，说哪位哪位名人在我们这个税务所里头交税了，还成了一种名人的炫耀，实际上他偷漏了大量的税，并没有说按照我们规定个人所有税的级差的税率去应缴必缴，其实是仅仅靠个人所得税这一个税种远远起不到通过税收来调整社会收入的作用。所以在未来的财税体制改革中，对富裕人群加税一定是稳定税负，公平税负的一项重要措施。

另外还有一个税改的方式，对于严重污染环境、消耗大量资源的企业，不仅仅要对他罚款，要关停并转，还将苛以重税，以体现公平，来发挥税收这一经济杠杆的作用。国家将要开征环境税或者把它称为环保税，也已经正在推进房产税的立法，还要提高资源税、消费税的征收范围，同时采取对小微企业、科技企业的减免政策，以对冲税源，来保持国家宏观税负的相对稳定。

财税体制改革的第四个关键词是透明财政，透明财政是指阳光财政和高效率财政，而不能是看不懂财政和留一手财政。什么叫看不懂财政和留一手财政呢？就是不仅仅是要公开部门决算和公开三公经费，还应当逐步做到简化财政、细化财政和可监督化财政，也就是说像人大，像政协，向公众所公开的财政收支大表，要尽可能通俗易懂，不要太悬乎，太深奥，如同天书一般，不能让财政收支计划的审批流于形式。还有对公开的财政支出要有类这一个级别，细化到款这一个级的科目。比如说公开说本级年度的教育支出10个亿，这让人大代表们真摸不到头脑，其实应该更细化为，普通教育、职业教育、成人教育分别支出了多少，比上年增长或下降了多少，这样才让人大代表一目了然。

在财政的监督上，要更加方便人大政协公众的监督，形成可监督财政，而不能说是一个一级财政甚至是两本账甚至三本账，为什么说一本帐两本帐三本帐呢？预算内财政，还有预算外财政，甚至好的省市和地方在教育成了二财政，他们掌握着又是一笔专项的资金。这种方式，这种形式怎么能够达到全程的可监督呢？想让人大监督什么就规定出几个科目，您就监督这几项就得了，这个不行。另外还有一个层面的透明财政是指效益财政，怎么叫效益财政，就是要把以往的财政部门只重视资金分配来转变为更加注重资金管理，要从只重视支出项目，转变为更重视支出效益或者效果，要从过去各地财政各级财政，好像更重视争夺资金的这种分配权，转变为要重视如何用好资金的评估权和评价权，要推进预算资金管理的绩效评价，并且还要从事后评价向事前评估过渡，真正形成全过程的预算绩效考核模式。使绩效评价结果与预算基金的预算资金的这种安排意图和需要倾斜的政策相对应相结合，进而促进各个一级预算部门共同来重视预算的公开化评价化和透明化，我说的含义就是说除了财政部门自己要透明要公开，要供人大进行监督和社会监督之外，反过来让各级的一级预算单位，各个部门在编制预算，管理预算和预算决算中要进行，更加重视他的公开化、评价化和透明化，这一切也都为我们国家建设现代财政体系奠定一个重要的基础。

 

第四，全面推进国有企业改制改革

我们国家的基本经济制度是，以公有制为主体，多种所有制经济共同发展。其中对国有企业的改制改革也是当前的热点问题，同时也是难点和争论点。早在13年前的2002年，原国家经贸委以﹝2002﹞859号文件的形式，发布《国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法》，拉开了全国的大中型国企包括中小企业改制的序幕。随后的2003年到2005年，国务院、财政部、劳动和社会保障部、国务院国资委、国家税务总局、国土资源部等等也都出台了一系列政策文件，北京市和各省市自治区都出台了推进国有企业改制的实施细则，掀起了全国各地国企改制的高潮。

当时编辑的推进企业改革与发展的政策文件的汇编，我们是从2001年起编辑一直到2007年，连续编撰了六本，其中最重要的政策是什么？我下面介绍一下包括：国务院令﹝2003﹞378号《企业国有资产监督管理暂行条例》；劳动和社会保障部与财政部和国务院国资委﹝2003﹞21号《关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的劳动关系处理办法》；国土资源部令﹝2003﹞21号《协议出让国有土地使用权规定》；国家税务总局令﹝2003﹞6号《企业债务重组业务所得税处理办法》；国务院国资委[2004]9号《关于中央企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员资产处置有关问题的通知》；国务院国资委、财政部[2005] 78号《企业国有产权向管理层转让暂行规定》；国务院国资委、国资发产权[2005]239号文件发布的叫《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》等等。刚才我说了几个都是非常重要，也是当年对于指导全国大中型企业、中小企业改制，起到了政策引领的重要文件。这些政策既解渴又有含金量，而且是相互配合，还有很多方面的创新，包括理论上的创新和实践运用上的创新，形成了一个政策系列，极大地推进和规范了国有企业改制。全国90%以上的大中型企业改制为有限责任公司和股份制企业，并且以此全国涌现出了4500多万家改制后的中小企业和民营企业，使基层企业的活力更强、管理更严、产权更清，领导班子和职工队伍更有积极性，这也奠定了中国经济连续10年快速增长的一个企业层面的基础。

但是这一轮的改革也确实存在着持股上的大锅饭和平均主义，还存在着企业的高官和普通职工在收入上的差距，存在着一些利益集团对于行业对区域对品牌的垄断和不正当的控制。还有的国有控股公司在以后这两年，又要求普通职工退股、要求民营投资人退股，又恢复到了原有的国有股份一股独大，国企决策一言堂，国企管理家长制这种老样子。所以这次中央提出以混合所有制为国企改革的主要方向，同时强化国企的公司法人治理结构和现代企业制度，这也就是要总结2003年到2006年国企第一轮改制的政策和经验，结合两个“毫不动摇”方针，下更大的力量，既要强化国有企业在国民经济中的主导力、控制力、影响力，同时还要引导、鼓励和支持非公有经济参与国企改革，取得共同快速发展。

这次提出的鼓励管理层和骨干员工参股、持股，不是大锅饭、也不是平均主义，更不是国有资产流失，而是尊重人才、留住人才、调动人才，让技术骨干、管理骨干以股权持有者的身份，来投身到国企的技术创新和管理创新之中去，把积极性、创造力和奉献精神迸发出来。

国务院各部委局将随之出台更具体的改制政策，就如同当年一样，将成为一套政策系列，成为一套政策来指导基层企业来进行规范化改制。北京市也将出台实施办法，来推进市属国有控股、参股企业的改制，使我们国有企业和非公有制经济能够有一个很好的快速的发展。

 

第五，加快推进政府职能转变

把政府对社会的管理转变为治理，转变为国家治理，怎么来理解这样一种整体的顶层设计和这样一个总体要求呢？政府职能的转变过程中，如何从一个管理者，向一个服务员去过渡？也就是说如何我们从管理向治理去过渡呢？应该说这也是对政府职能转变的一次机遇和挑战。

从管理向治理的转变其实是政府体制和领导能力的考验。习近平总书记指出，要逐步实现国家治理体系和治理能力现代化。治理与管理一字之差，体现的是一种系统治理、依法治理、源头治理和综合施策。

从管理向治理迈进，体现出了中国共产党作为执政党的成熟、坚强与自信，体现出中国政府的严谨、专业与自律。但是政府职能部门是否具有领导力、掌控力和自信力，也现实地摆在所有公众的面前。但对于政府的形象，政府职能真正发挥作用，确实是一个很巨大的考验。

再有从管理者转变为服务员实际是对公务员队伍和公务员能力的一次考验。

作为一名管理者的基本能力，只要是按照法规、按照职能、按照程序，认认真真办事，规规矩矩履职，也就是“依法履行公职”，这就是《公务员法》规定的公务员基本职责。

但在未来的职能转变中，政府工作人员如何成为公众信任的、企业需要的、党所放心的合格的服务员呢？既做到业务能力全面、指导准确、服务到位，同时又能够体现我们的综合素质确实是一个对公务员队伍很严肃的一个考验。

从政府部门的职能和架构的设计上，也同样面临着是从大政府向小政府一个转变的考验。

党的十八大确定，要发挥市场在资源配置中的决定性因素，同时又要发挥政府的引导作用，大家认为这是两句完整的话，而不是割裂，既要发挥市场在资源配置中的决定性因素，同时发挥政府引导的力量，要把企业作为真正的市场主体。比如说最近国务院最新发布了14号文件叫做优化企业兼并重组环境，实际是把近五年里国务院强力推进的企业兼并重组任务，转变为“如何优化企业兼并重组环境”。工信部就是把打造八大产业的龙头企业和“产业集中度”来进行指标考察，转变为以法规、以政策、以资源、以服务来优化环境，间接地促进和引导龙头企业加快兼并重组。这就是一种实际的从管理者向服务员，从一个政府如何发挥更好的引导作用其中的一个案例。北京市的优化企业兼并重组环境的指导意见是由北京市经信委起草的，市里32个业务部门职能部门，都共同参与了修改完善，也将由北京市政府正式下发来执行。

另外从政府职能转变的方向上，面对着打造未来“四个政府”的考验。过去的政府叫做无所不包、无所不管的“万能政府”，甚至连在菜市场的西红柿当天售价也得管、出租车的起步收费要管、一个居民小区的停车位的多少和收费标准也要管。未来的政府要打造为哪四个政府？叫法治政府、责任政府、有限政府和服务型政府，这实际是一个很大的课题，也是一个艰难的转变过程。法治政府是指我们的政府自己自身要守法同时还要指法行政、依法办事，并且是在法治化国家的建设中，政府首先要作出表率。

责任政府是说政府的一切行为都要尽到责任。比如说京津冀现在面临的雾霾问题、协调问题、水资源保护问题，实际上需要一个负责任的顶层设计。相关的省市、政府相关的有关部门能够同时行动起来，都尽到责任，才能够把这样一个综合性的问题解决好，说的都是叫责任政府。什么叫有限政府，政府的权限也应当是有限度的、有边界的，不能啥事全管，也许反而还管不好。服务型政府那更是广大百姓和中小企业所欢迎的。当前比如说最迫切的出现的社会上的问题，比如说中小企业招工难，郊区农民的就业难，政府如何伸出援手来为大家服务。

再比如，社会信用体系建设这方面，北京、上海和其他几个省市来共同比较的话，北京甚至还落于上海和浙江，但全球最大的信用评级机构、信用管理机构就落户在北京，那同样是我们应当借助的力量，政府如何与他们合作，为他们服务，使这些国际化的专业的信用评估信用管理机构，来为北京的社会信用体系建设发挥出一些更多的作用。

针对一个具体政府部门职能部门如何从管理向治理的转变，来重新思考和定位自己的职能呢？起决定作用的是市场，要求政府职能部门快速的向市场引导、市场服务和市场化架构这个方向去过渡，要学习一些发达国家像美国、德国等国家的成熟的市场化的一些政府架构的经验，这些都非常值得我们学习。在政府职能的转变中，各个省市都采取了一些好的非常有创新性的一些好的经验，好的做法，比如说北京市东城区设立的东城区政府服务经济大厅，开了全国政府服务大厅的先河，当时就是由北京市计划经济委员会作为总的牵头来进行组建，把全区范围内大约23个职能部门的审批办事人员集中在大厅里头来进行集中办事。我们提出叫做在大厅里实现一门式服务，采取六公开、六监督、一竞赛等等行之有效的这样的办法。

实际上采取的主体思路是什么呢？把政府的行政行为，是不是符合市场的规律，是不是符合市场主体也就是企业的它的需求，在政府和企业之间要以服务员和纳税人这样的一种关系重新建立起来。在中央的规定中也谈到了，就是政府转变职能，要处理好政府和市场的关系，那么怎么样来把这样的一种很好的关系处理好，又要为企业服务好呢？再有一点就是政府职能的转变，还有一个关键环节就是，一要要更新观念，认识要到位；第二措施要创新，人员要到位，第三要采取透明行政的办法，监督要到位。

再有就是如何把政府职能的转变从小政府、大社会能够向这个方向来转变，真正能够形成办事高效、运转协调、行为规范这样一个符合市场经济需求的一个行政管理体系，向这个方面的过渡。其实就是政府职能的转变和这样的为企业为社会的服务是一个很大的一个课题，那在这次的全面深化改革中，当做一个很重要的一个点，一个重要的一个方面来进行要求进行阐述，我们也应该总结各个省市的一些好的经验，好的做法，我们都来吸取，特别是北京市现在也在设立北京市范围的政府服务大厅，如何让企业更加方便，让公民更加能够得到实惠，同时把各种相应的政策能够透明度、公开化的显示出来，那也是我们需要来探索的事情。

 

再有一点就是从政府职能转变的方向上来说，其实还要与政府工作人员的基本素质和专业技能直接挂钩。我记得在东城区政府服务大厅中采用的办法就是每个月度甚至每一个礼拜都要统计和考察，甚至是向全区发布每一个职能部门，每一个窗户的办事数量和办事的质量，以至接到多少批评，接到多少表扬，大家有什么反响都要向全区来进行公布，并且要求各个局各个职能部门的审批那个图章必须进厅，必须进入大厅，而不是说在这儿只是一个咨询的身份，只是给你咨询办事，那不行。

我们还提出在大厅里头所有工作人员的服务态度、服务精神都要表现出来，不允许听到一个“不”字，也就是说不能说这件事办不了、不能办或者不归我办，而相反要说这件事怎么办、怎么来办好，以至于说这件事情应该是哪一个部门去办。引导他更好地把企业在这里头快速的进入，快速地能够经营，给他结合起来。其实政府职能的转变，政府服务员的这样一种形象的改变，在社会上表现出来，是真正意义上的招商引资，绝不是说有一些税收的减免，有一些土地的优惠拿出一个楼宇来提供多少多少，那就是招商引资了吗？那不能长久，更为长久的是，是不是心贴心，是不是面对面，是不是人对人，是不是在这里有良好的环境，就我刚才说国务院和北京市将要出台的兼并重组的环境的营造，那是企业真正在这里能够落地，能够在这里放心的经营，能够在这里头发挥它的的这样经济增长余量的一个根本的力量，而不是短期的行为。

好，今天主体的内容介绍到这里，有不当之处，我们来一起讨论，有些说的不准确的地方，请提出批评意见，谢谢大家！

责任编辑：姜波

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