张峰：加强协商民主政治建设——2015年两会精神解读

 

张峰 中央社会主义学院副院长、教授

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中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》(以下简称《意见》)是继2005年2月《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》之后党中央的又一个专门的纲领性文献。《意见》全面总结了我国多党合作和政治协商的成功经验，贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，着眼于推进协商民主广泛多层制度化发展，建设社会主义政治文明，推进国家治理体系和治理能力现代化，就加强社会主义协商民主建设作出了总体部署和顶层设计。《意见》深刻回答了什么是协商民主、为什么要加强协商民主建设、怎样加强协商民主建设等一系列事关社会主义民主政治的重大理论和实践问题，为在新的历史条件下发展中国社会主义民主政治提供了理论指导和行动纲领。

一、为什么要加强协商民主建设？

党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央高度重视协商民主建设。中共十八大提出，在发展我国社会主义民主政治的进程中，要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛多层制度化发展。中共十八届三中全会强调，在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。2014年9月，在庆祝中国人民政协成立65周年大会上，习总书记又发表了重要的讲话，集中谈了社会主义协商民主。党的十八届四中全会，也提出要加强社会主义协商民主制度建设。特别是今年年初，中央下发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》。大家可以看出，党中央特别重视社会主义协商民主建设，这是为什么？这是具有战略意义的一个大问题，我认为加强社会主义协商民主建设主要有两个目的。

第一个目的，就是要破解“民主”这个中国和世界的共同性难题。“民主”是一个难题，不光是中国碰到这个难题，世界上很多国家也都碰到了这样的难题。大家知道，民主是一个好概念，是一个好东西，但是人们对于民主的理解是很不相同的。现在没有哪一个国家说我们不搞民主，但是究竟怎么样搞民主，搞的什么民主，这个差别就大了，这源自于对民主理解的分歧。

先从中国来讲，我们有一个提法叫做“人民民主是中国共产党始终高扬的旗帜”，我觉得这个判断是对的，因为中国共产党就是靠民主起家的。中国共产党不是靠竞争选举来掌握政权，我们是武装夺取政权。中国共产党在武装夺取政权的过程中为什么会取得成功，其中一个重要的原因就是打“民主”这张牌，我们提出要建立人民民主制度。过去有一首歌，现在还在唱，就是《团结就是力量》，其中有一句歌词“要让一切不民主的制度死亡”。这实际上就是我们在新民主主义革命时期要达到的目的，提出的口号。

为什么中国共产党一开始就要解决民主问题？是因为中国长达几千年的封建社会缺乏民主的传统。1944年6月12日，毛泽东同志在回答中外记者团的提问时说过这样一段话，他说：“中国是有缺点，而且是很大的缺点，这种缺点，一言以蔽之，就是缺乏民主。中国人民非常需要民主，因为只有民主，抗战才有力量，中国内部关系与对外关系，才能走上轨道，才能取得抗战的胜利，才能建设一个好的国家，亦只有民主才能使中国在战后继续团结。”这是毛泽东同志在抗日战争即将取得胜利的时候讲的。邓小平同志也有过这样的判断，中国几千年的社会发展，长期以来缺乏民主，所以中国共产党要建立民主制度。正因为此，中国共产党迅速争取到了各民主党派的支持和响应，得到了全国各族人民的拥护。

1948年4月30日，中国共产党为动员全国各阶层人民实现建立新中国的光荣使命，发布了纪念“五一”劳动节口号。“五一口号”得到了民主党派、无党派民主人士的热烈响应，他们发表宣言、通电和谈话，并接受邀请奔赴解放区，与中国共产党共商建国大计。当时，只有极少数的政党跟着蒋介石到了台湾，绝大多数都留在了大陆。这么多的民主人士为什么相信共产党？是因为他们觉得共产党是要真搞民主的。实际情况也是这样。1949年，我们召开了第一届全国政协会议，第一届政协代行人民代表大会职权，通过了具有临时宪法效应的共同纲领，完成了协商建国的使命。

 

在第一届政协的时候，我们对民主人士做了很好的安排，民主人士也特别感动。大家知道，民主党派基本上是不掌握军队的，没有一兵一卒，而政权是中国共产党给打下来的，但是共产党以博大的胸怀对民主党派进行了很高的安排。比如说，当时的国家副主席，民主人士占了一半；政务院副总理，民主人士占了一半；中央人民政府各部的部长，民主人士占了40%。

后来我们在民主问题上出现了一系列的失误，应该说是从1957年反右斗争开始的。主要原因是党的指导思想发生了“左”的错误。我们今天倡导协商民主，就是要恢复建国之初的民主氛围，在一定程度上讲，就是要纠正我们过去在民主问题上发生的失误。

文化大革命结束以后，小平同志对发展民主问题进行了认真的反思，他说了一段话，这段话跟毛泽东同志1944年那段话的意思是很接近的。小平同志说：“旧中国留给我们的封建专制传统比较多，民主法律传统很少。解放以后，我们也没有自觉地、系统地建立保障人民民主权利的各项制度，法制很不完备，也很不受重视，特权现象有时受到限制、批评和打击，有时又重新滋长。”小平同志这段话是在十一届三中全会前夕的中央工作会议上讲的。小平同志提出了一个很重要的任务，就是要肃清封建主义残余影响，重点是切实改革并完善党和国家制度，从制度上保证党和国家政治生活的民主化，经济管理的民主化，社会生活的民主化，促进现代化建设事业顺利发展。

十一届三中全会以后，我们又掀起了民主建设的高潮。我对邓小平理论还是有一些研究的，我注意到小平同志关于经济体制改革，以及我们的发展战略讲得比较多也比较实，但是关于如何发展民主方面，小平同志实际上讲得并不具体，他主要强调了“两个不搞”。

第一个是不搞文革式的大民主，这个东西不能搞了，因为我们吃亏了，他说像文化大革命那样的大民主不能再搞了，那实际上是无政府主义。后来，我们在修改宪法的时候就把1975年宪法上的“大鸣大放大辩论大字报”这种所谓的“四大自由”给删除了。为什么要删除？就是要避免文化大革命重新发生。

第二个小平同志主张不能搞的是什么？就是不能搞西方的资产阶级民主，因为资产阶级民主是三权分立，多党竞争两院制，不适合中国国情，这个不能搞。“两个不搞”是我们当时对民主问题的认识，可以说，改革开放之初，我们在发展民主问题上仍然取得了决定性的进展。

现在有一个提法，说“改革开放以来经济体制改革搞的比较好，但是政治体制改革严重滞后”。这个判断也不对。政治体制改革是一个非常宽泛的概念，在这方面我们其实有很多重要的进展。比如，我们废除了实际上存在的领导干部职务终身制，普遍实行领导干部任期制度。这个就属于政治体制改革，比改革开放之前有很大进步。另外，我们努力建设了解民情、反映民意、集中民智、珍惜民利的决策机制，增强决策透明度和公众参与度，这个也是改革开放以后的新进展。特别是我们积极发展广纳群贤、充满活力的选人用人机制，把各方面的优秀人才集聚到党和国家的事业中来等等。这些都是民主政治建设的重要进展。

大家知道，中国的改革是经济体制改革优先，首先是要实现温饱，改善群众生活水平，这个路子是对的。曾经有一个说法，说把中国的改革跟前苏联的改革进行比较，发现这两个路子不大一样。中国是先从经济入手，首先实现温饱，改善群众生活水平，这个路子相对来说比较成功。前苏联的改革恰恰相反，他首先搞政治公开化，搞政治竞争，但是他的经济体制改革没有搞好。比如，他的粮食产量还没有能够恢复到沙皇时期。在前苏联，一方面老百姓的生活很困难，另一方面高层又把过多的精力放到政治斗争中去，肯定是自找倒霉，但是中国的改革恰恰跟他相反。

随着人民生活水平的提高，现在人民群众对行使表达权的要求就更为突出了。大家知道，我们有一个很重要的判断，说我们中国社会的主要矛盾是什么，就是人民日益增长的物质文化需要同落后的生产之间的矛盾。这个物质文化的需要应当包括政治上的需要，“需要”在不断地增长，你就要想办法满足这个需要，如果你满足不了，就会招致群众的不满。所以对我们来说，今天我们面临的越来越多的问题不再是温饱问题，而是民主的问题。

党的十八届三中全会提出全面深化改革，当时我们说为什么要全面深化改革，其中一个理由就是过去好改的东西都已经改完了，不好改的都留下来了，留下来的都是难啃的硬骨头。大家说什么东西最难啃？就是民主问题。十八届三中全会强调全面深化改革，特别是提出了全面深化改革的总目标，要完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化，这实际上是一个政治体制改革的命题。这是从中国来看，民主问题越来越突出，今天我们要着手解决。

从国际上看，民主也是一个世界性的难题。这个问题解决没有？也没有解决。不少国家都认为，西方国家的民主制度很好，要跟着他学，而西方国家也很重视民主模式的输出。有这么一个统计数字，实行选举民主的国家，1970年全世界有45个国家，现在大体上有115个国家。越来越多的国家都采取了这种竞争性选举民主的民主模式，而且从世界上看，这种民主模式还有蔓延的趋势。

 

大家知道，这几年比较乱的地方是中东地区，就是伊斯兰世界。中东地区纷纷实行了西方的竞争性选举模式，这个确实是我们过去没有想到的。我举一个例子，小平同志在会见美国总统卡特的时候，曾经说了一段话，大意是说，美国人认为他们的民主制度是最好的，但是小平同志认为世界上有两类国家不可能采取美国的民主制度。哪两类国家？第一个就是伊斯兰世界，伊斯兰世界的人口占世界的五分之一。另外一个就是中国大陆，中国大陆的人口也占世界的五分之一。这样的话世界上有五分之二的人口不会采取西方的民主模式，所以你美国也不要到处去推广你的制度。但是我们都没有想到的是，伊拉克、叙利亚，然后埃及甚至利比亚等等国家都采取了这种制度。

这些国家照搬西方民主模式，最后造成的结果是什么？可以说，总体上是经济滑坡、民不聊生、政局动荡、恶斗不断、宗教极端势力和恐怖势力猖獗。特别是在伊拉克表现得最明显，美国为什么打伊拉克？就是因为美国认为萨达姆搞独裁不民主，但是你不能因为别的国家没有民主制度就打人家，于是美国就找了一个理由，说萨达姆有大规模的杀伤性武器，以这个名义打伊拉克。美国把伊拉克打下来之后，建立了所谓的民主政府，但是伊拉克乱象丛生，宗教极端势力猖獗，所谓的民主政府一直控制不了局面。伊拉克有的老百姓就说了，过去萨达姆虽然独裁，但那个时候我们国家还是不错的，因为当时伊拉克的人均GDP已经达到了9000多美元，比中国今天都高。结果萨达姆倒台后，经济一落千丈，出现了如此混乱的局面。有的老百姓就说，如果萨达姆还在，不一定会出现这种情况，结果把萨达姆给打死了，现在谁也控制不了局面。

西方的民主制度究竟是好还是坏？说句实在话，西方往国外推销的民主制度，在别的国家往往“水土不服”。对这个问题，不光是阿拉伯国家、伊斯兰国家有切肤之痛，甚至包括西方的一些政治学家，有识之士也有这样的认识。去年英国《经济学人》杂志发表了一篇文章，名称是“西方的民主病在哪儿”。文章就是要反思这个问题，认为西方民主生病了，其中他们就承认说，独裁者被赶下台之后，反对派大多无法建立行之有效的民主政府。西方国家策动的所谓“颜色革命”，表面上看是得逞了一些图谋，但从根本上说是搬起石头既砸了别人的脚，也砸了自己的脚。

可以说，民主问题在世界上也是一个难题，我们党中央如果真破解了这个难题，那恐怕就不光是对中国的贡献了，那应当是对整个人类的贡献。

这次《意见》中讲我们为什么要加强协商民主建设，针对这个问题做了形势上的分析，谈了“四个新”。其中一个“新”就是“世界范围内不同政治发展道路竞争博弈的新挑战”。中国有中国的发展道路，西方有西方的政治发展道路，现在就是这个发展道路在博弈，那究竟谁能取得成功，那就看谁搞的好。我们中国要走自己的政治发展道路，就要有我们所倡导的民主模式，所以协商民主就要提到前台。这是加强社会主义协商民主建设的第一个目的，就是要破解民主难题。

 

第二个目的，就是要实现国家治理现代化，改进党的执政方式。习近平总书记在人民政协的新年茶话会上有这么一个说法，叫做“问题是时代的声音”。过去习总书记也多次讲过，“中国共产党人干革命、搞建设、抓改革,从来都是为了解决中国的现实问题”。共产党不怕问题，因为共产党就是为了解决问题的。所以我们要有强烈的问题意识，以重大问题为导向抓住关键问题进一步思考，来着力推动解决我国发展面临的一系列的突出矛盾和问题。习总书记特别认可党的十八大报告中的一句话，就是“我们正在进行具有许多新的历史特点的伟大斗争”。这句话的含义很深，我们要琢磨这个“新的历史特点”，他的表现什么？最主要的表现就是我们今天面临新的挑战，有新的课题。这个新的挑战是什么？我们看一看中国共产党先后所面临的问题就清楚了。中国共产党所面临的问题，按历史顺序是三个。最早我们面临的问题是什么？就是中国共产党能不能打仗的问题。因为你要夺取政权，所以军事斗争是当时的主要任务。随着新中国的成立，证明了共产党能打仗，没有问题，这个问题解决了。

接下来我们又面临一个问题，就是中国共产党能不能搞经济？能不能搞建设？你打仗行，能征善战，但是你搞经济建设行吗？我们后来有一段时间确实不是很适应，你比如说我们用群众运动的办法搞经济，搞了大跃进、人民公社，那显然是不成功的，但是这个问题在改革开放以后解决了，改革开放以后的成果证明了共产党能搞经济搞建设。中国经济总量已经稳居世界第二位，国际货币基金组织按购买力来进行测算，说中国现在经济总量已经超过了美国，当然我们不认这个帐。中国经济总量不小，但是按人均计算我们仍然是世界的80位之后，中国仍然是实实在在的发展中国家。我们现在不要认这个老大，但是不管怎么说，这也证明了中国共产党能搞经济搞建设，这个问题可以说得到了证明。

中国共产党今天面临什么问题？要解决什么问题？就是中国共产党能不能在日益复杂的国际、国内环境下坚持住党的领导，坚持和发展中国特色社会主义，这个还需要一代一代共产党人继续回答。前面两个问题解决了，这个问题该我们这一代来解决了，甚至我们这一代也解决不了，还需要一代一代共产党人继续回答。

这个问题的实质是什么？是要破解党的执政难题，要跳出黄炎培先生向毛泽东同志提出的“历史周期律”，要实现我们党和国家的长治久安。对于“历史周期律”大家都很熟悉，1945年黄炎培先生到延安访问，回去以后他写了《延安归来》，描述了他跟毛泽东的谈话。黄炎培到了延安以后，感觉延安确实跟国民党统治区不一样，军民精神头、社会风气都跟“蒋管区”不一样。黄炎培觉得共产党有可能要掌握政权，但是他有一个担心，就是从历朝历代来讲，有这么一个规律，叫做“其兴也勃，其亡也忽”，就是兴盛得很快，但是垮起来也很快，最典型例子就是李自成。所以，他向毛泽东提出一个问题，说你们掌握全国政权我不怀疑，但是你们在掌握政权以后会不会很快垮掉，这是一个让人担心的问题。毛泽东同志充满信心、斩钉截铁地给他做了回答。什么回答？我们已经找到了新路，我们能跳出这个周期律，这条新路就是民主。这个民主新路按照毛泽东同志的理解也很简单，只有让民众起来监督政府，政府才不敢松懈。就是给人民以监督政府的权利，监督权。再一个，只有人人来负责，才不会人亡政息。这个就更简单了，就是人民要有政治参与权。为什么今天习近平总书记又重提“历史周期律”？实际上是跟破解民主难题有关系的。

改革开放以后，小平同志在发展民主问题上也提出了一些方向性的见解。1980年小平同志在《党和国家领导制度的改革》中指出：“我们进行社会主义现代化建设，是要在经济上赶上发达的资本主义国家，在政治上创造比资本主义国家的民主更高更切实的民主。”可以看出，小平同志理解的现代化至少体现在两个方面，哪两个方面？第一个经济现代化，要在经济上赶上发达资本主义国家；第二个政治现代化，你光经济上现代化那不叫现代化，还要有政治上的现代化。政治现代化是什么？就是你创造的民主要比资本国家已经有的民主更高、更切实。这个话说得非常严谨，资本主义国家有的民主我们要有，还要比他实在。另外，资本主义国家没有的民主形式我们要创造出来，而且要比他更高。当然小平同志没有说这种更高的民主形式是什么，现在我们可以说，这种更高的民主形式就是协商民主。

小平同志在1992年的做了著名的“南方谈话”，“南方谈话”很重要，是小平同志的政治遗嘱。在这个谈话当中他提出了一个重大战略构想，小平同志说，“恐怕再有30年的时间,我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度”。小平同志南方谈话内容很丰富，我们过去强调的要点有很多，但是往往对这段话重视不够。习近平同志对这段话特别重视，他1992年在担任福州市委书记的时候，小平同志这段话就引起了他的思考。小平同志为什么说我们要形成一整套更加成熟、更加成型的制度？什么才是更加成熟、更加定型的制度？我们当时的制度不成熟、不定型吗？而且小平同志为什么说需要30年的时间？

 

大家知道，邓小平说时间不是随便说的，他说的时间是要兑现的。他说我们的“三步走”发展战略，第一步目标，1981年到1990年实现国民生产总值比1980年翻一番，解决人民的温饱问题，这在二十世纪八十年代末已基本实现；第二步目标，1991年到二十世纪末国民生产总值再增长一倍，人民生活达到小康水平；第三步目标，到二十一世纪中叶人民生活比较富裕，基本实现现代化，人均国民生产总值达到中等发达国家水平，人民过上比较富裕的生活。小平同志说时间是很严谨的。那小平同志说“再有30年的时间”，这是随便说的吗？不是。小平同志如果说“再有10年的时间，我们的制度要更加成熟更加定性”，那这个事要由谁来做？就要由江泽民同志来做。他要说再有20年的时间要实现这个事，就要由胡锦涛来做。结果他说我们需要30年的时间才能干成这件事，这就落到谁身上了？落到习近平身上了。实际上这是邓小平同志给我们党的第五代领导集体交代的一个任务。

十八届三中全会的《决定》提出了全面深化改革的总目标，就是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。有人说把“推进国家治理体系和治理能力现代化”叫做第五个现代化。我不赞成。为什么？因为它跟前面的工业、农业、科技、国防现代化不是一个类型，那些现代化可以叫做器物现代化，这个现代化是制度现代化，它解决的是制度现代化的问题，甚至可以说它解决的是政治现代化的问题。

怎样才能实现国家治理体系和治理能力现代化？这就要改进我们党的执政方式，其实党的十六届四中全会就提了“三执政”，就是“科学执政、民主执政、依法执政”。这“三执政”可以说是破解执政难题，实现党长期执政的金钥匙。

科学执政很好理解，按客观发展的规律办事，实现我国经济又好又快的发展，所以胡锦涛同志提出科学发展观。也就是说，前一段时间我们的工作重点是破解发展难题，要实现科学执政，所以就有了科学发展观。

今天的重点是做到民主执政和依法执政。怎么样实现民主执政？这就需要我们发展社会主义协商民主。怎么样实现依法执政？这就要全面推进依法治国。所以把这个串联起来就好理解了，为什么党的十八大提出“全面建成小康社会”，十八届三中全会提出“全面深化改革”，接下来十八届四中全会提出“全面推进依法治国”。总的看下来，就是要实现我们党的科学执政、民主执政、依法执政。这是我讲的第一个大问题。

二、我国协商民主的特点和优势   

党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势,是党的群众路线在政治领域的重要体现。”这个重大判断实际上解决了两个问题，第一个是协商民主为什么产生于社会主义的中国？第二个就是社会主义协商民主的独特优势是什么？

首先，协商民主为什么产生于社会主义中国？习近平总书记在庆祝人民政协成立65周年大会上进一步强调说，“协商民主是中国社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式”。连着用了三个“独”，那就是说，协商民主只是我们有，而别人没有。这个符合不符合事实？符合。协商民主具体从哪儿来的？习近平总书记用了五个“源自”来概括，“它源自中华民族长期形成的天下为公、兼容并蓄、求同存异等优秀政治文化，源自近代以后中国政治发展的现实进程，源自中国共产党领导人民进行革命、建设、改革的长期实践，源自新中国成立后各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士在政治制度上共同实现的伟大创造，源自改革开放以来中国在政治体制上的不断创新，具有深厚的文化基础、理论基础、实践基础、制度基础”。

协商民主是社会主义民主政治的特有形式，首先我们要明确一个问题，就是协商民主不是来自于西方。“协商”的本意很简单，就是商量讨论沟通，就此而言，古今中外有许多协商行为和协商活动。你不能说只有中国人办事商量，西方人办事不商量；不能说只有现在的人商量，过去的人不商量，没有这个事。就其本意来讲，协商行为古今中外都有，但是我们强调的是什么？我们强调的是作为政治制度规定的协商民主，这个就不是西方国家有的了。

一个最简单的例子，我国宪法规定，“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”。你看看世界上其他国家的宪法，哪个国家的宪法有这个规定？没有，那是我们政治制度的规定。从这个意义上讲，协商民主是我们特有的。当然并不否定西方国家也有一些协商的具体行为，你比如说他的听证会，他们议会上辩论的环节，这个也带有协商的意义。

 

我们中国有一种协商文化，叫做“和而不同，兼容并蓄”，习总书记加了一个“天下为公”。协商民主是不是中国古代传下来的？中国古代也有协商活动和协商行为，但没有协商民主。比如说皇帝经常找大臣一块儿议事，叫做“庭议制度”。“庭议制度”可以算做协商行为，但他不是民主。皇帝不是找老百姓来普遍参与，他只是想听听大臣的意见，充其量叫做咨询。另外，现代意义上讲的协商他有一个重要的前提，就是协商主体之间的地位应该平等。如果协商地位不平等，皇帝对大臣有生杀予夺的大权，大臣说个话、提个建议就心惊胆战。地位不平等，不可能实现真正意义上的协商。所以我们不能认为中国古代就有协商民主，这个是不对的。

协商民主究竟怎么来的？《意见》明确指出，“社会主义协商民主是中国共产党和中国人民的伟大创造,源自中国共产党领导人民进行革命、建设、改革的长期实践”。就这么来的，其实这个观点我们比较早的就提出来了。十八届三中全会胜利闭幕以后，我和叶小文同志联合写了一篇文章发表在光明日报头版。当时我们就提出，作为制度的协商民主不是国外搬来的，也不是封建社会留下来的，而是中国共产党在长期的革命、建设、改革的过程当中创造的，社会主义协商民主作为我国社会民主政治的特有形式，是我们的传家宝，也是我们的新武器。

中国共产党在成立之初，就继承和发扬中华民族“和而不同、兼容并蓄”的优秀文化传统，注重运用协商方式建立联合战线、进行党际合作，开始了协商民主的探索。其中，抗日根据地的“三三制”政权建设是成功范例。大家知道抗日根据地是中国共产党建立的，中国共产党人多势众，但是在政权当中自觉地把自己摆在三分之一的位置。共产党员占三分之一，非党的左派进步分子占三分之一，还有不左不右中间分子也占三分之一。周恩来同志曾指出，“三三制”的特点之一，“就是要各方协商，一致协议，取得共同纲领，以作为施政的方针。” 后来，毛泽东同志把我们这种协商概括为新民主主义的议事精神，他说：“国家各方面的关系都要协商。”“我们政府的性格，你们也都摸熟了，是跟人民商量办事的”，“可以叫它是个商量政府”。

1949年9月举行的中国人民政治协商会议第一届全体会议，代行全国人民代表大会的职权，运用政治协商形式建立起中华人民共和国，标志着社会主义协商民主正式形成。改革开放以来，协商民主得到广泛运用，并逐步完善，成为我国社会主义民主政治特有的制度形式。

第二个问题，社会主义协商民主的独特优势是什么？习总书记在庆祝人民政协成立65周年大会上讲了的一段话，他说，“在中国社会主义制度下，有事好商量,众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛”。我们都知道，有两种基本的民主形式，一个是叫做选举民主，一个叫做协商民主。我们已经有了选举民主，为什么还要强调协商民主？这是一个很重要的问题。

人民通过选举投票行使权利，这个可以叫做选举民主，人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商叫做协商民主，这是中国特色社会主义民主的两种重要形式。这两种形式不是相互替代、相互否定的，而是相互补充、相得益彰的。

中国特色社会主义推动中国快速发展，已是“高峡出平湖，当惊世界殊”。但西方有人还是在不断责难，好像西方制度总是比我们多了点“民主”。此论谬也。民主是个好东西。中国的社会主义，物质财富不能少，民主也一点不能少。中国特色社会主义“特”就特在，唯有这个主义、这个制度、这条道路，既能在一个最大的发展中国家更有效地发展经济，也能更有效地实现民主。习近平总书记说，“名非天造，必从其实。实现民主的形式是丰富多样的，不能拘泥于刻板的模式，更不能说只有一种放之四海而皆准的评判标准。人民是否享有民主权利，要看人民是否在选举时有投票的权利，也要看人民在日常政治生活中是否有持续参与的权利；要看人民有没有进行民主选举的权利，也要看人民有没有进行民主决策、民主管理、民主监督的权利。”中国特色社会主义的民主建设，有完整的制度程序，也有完整的参与实践，要“具体地、现实地体现到中国共产党执政和国家治理上来，具体地、现实地体现到中国共产党和国家机关各个方面、各个层级的工作上来，具体地、现实地体现到人民对自身利益的实现和发展上来”。

因此，我们的民主不是比西方“少一点”，而是比西方更高明、更切实，更“多一点”。“中国社会主义协商民主丰富了民主的形式、拓展了民主的渠道、加深了民主的内涵。”这集中体现在，“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是中国社会主义民主的两种重要形式。在中国，这两种民主形式不是相互替代、相互否定的，而是相互补充、相得益彰的，共同构成了中国社会主义民主政治的制度特点和优势”。

协商民主是对选举民主的有效补充。选举民主具有阶段性的特点，用西方的政治学的术语来讲，选举民主是一种“起点民主”或者“断点民主”。比如搞选举，你不能天天搞选举，选举就是某一个时间点的活动，你在那个时间点投票，投完了以后那就完了，所以把它叫做“起点”或者“断点”。而协商民主跟选举民主不一样，他有一个持续性的过程，他不是只是一个点上的。

所以说，这就会解决习近平总书记所提出的一个问题，就是“人民只有在投票时被唤醒，投票后就进入休眠期”的问题。这个话说得很生动。就是选举民主有什么问题？在投票时唤醒他，你要进行投票了，但是投完票以后，老百姓该怎么样发挥作用？单靠选举民主就不够了，所以这就需要协商民主了，因为协商民主是一种使人民能够持续而直接地进行政治参与的形式。

关于协商民主的独特优势，有一个“宏观概括”，叫做“三个有利于”。有利于完善人民的有序政治参与；有利于密切党同人民群众的血肉联系；有利于促进决策科学化、民主化。这个是我们独特优势最简要的概括，我把它叫做宏观概括。

关于协商民主的独特优势，还有一个“微观概括”，就是“五个可以”。1、可以广泛达成决策和工作的最大共识，有效克服党派和利益集团为自己的利益相互竞争甚至相互倾轧的弊端;2、可以广泛畅通各种利益要求和诉求进入决策程序的渠道，有效克服不同政治力量为了维护和争取自己的利益固执己见、排斥异己的弊端;3、可以广泛形成发现和改正失误和错误的机制，有效克服决策中情况不明、自以为是的弊端;4、可以广泛形成人民群众参与各层次管理和治理的机制，有效克服人民群众在国家政治生活和社会治理中无法表达、难以参与的弊端;5、可以广泛凝聚全社会推进改革发展的智慧和力量，有效克服各项政策和工作共识不高、无以落实的弊端。

这五个“可以”讲得比较具体，这次《意见》又提出了“五个有利于”，我把它叫做“中观概括”。加强协商民主建设，有利于扩大公民有序政治参与、更好实现人民当家作主的权利；有利于促进科学民主决策、推进国家治理体系和治理能力现代化；有利于化解矛盾冲突、促进社会和谐稳定；有利于保持党同人民群众的血肉联系、巩固和扩大党的执政基础；有利于发挥我国政治制度优越性，增强中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信。这是讲的第二个大的问题。

 

三、怎样加强协商民主建设？

  第三个方面，谈一谈构建程序合理、环节完整的协商民主体系，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。前面讲了为什么要加强协商民主建设？协商民主指的是什么，他的优势是什么？是怎么产生的？下面讲怎样加强协商民主建设？

加强协商民主建设要搭建一个体系，就是把各个方面的协商整合起来，使其形成一个体系。学术上有个术语叫“非加和性”，就是整体功能大于部分相加之和，只有形成了一个系统，协商民主的优势才能充分显示出来。

我认为中央强调协商民主实际上是要推动协商民主大发展，协商民主未来的发展趋势是什么？我概括了三点。第一，从政治协商扩大到社会协商。过去的政治协商往往就是指两个方面，一个是中国共产党同民主党派的直接协商，另一个就是在人民政协的协商，但是现在要扩展到社会协商。第二，从精英协商下沉到基层协商。第三，从随意性协商转向制度化协商。

什么是协商民主？有没有一个定义？这次《意见》给协商民主下了一个严谨的定义。协商民主是在中国共产党领导下，人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，努力形成共识的重要民主形式。这个定义里面明确了协商民主的领导者、协商主体、协商内容、协商原则和协商目的。

那么，应该怎样加强协商民主建设呢？党的领导是发展社会主义民主政治的根本保证，也是协商民主形式健康有序运用的重要前提。协商民主是我们党长期探索形成的，我们党也要善于运用协商民主来健全民主制度、丰富民主形式，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。

协商民主具有强大的生命力和广阔的前景，需要大力提倡、在全社会广泛推广。要构建程序合理、环节完整的协商民主体系。在这个体系中，国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织都是重要的协商渠道，都应该发挥应有的作用。选举民主和协商民主相结合，是具有中国特色的双重民主架构，是社会主义民主的一大特点，是我国政治体制的独创性优势之所在。国家政权机关通过表决进行重大决策之前，广泛开展协商，充分吸收对国家、对人民有利的意见和建议，进一步优化决策方案，有利于在尊重多数人意愿的同时，照顾少数人的合理意见和要求，在保证人民根本利益得到切实维护的前提下使社会各方利益最大化。社会组织作为协商渠道，有利于改进社会治理方式，激发包括社会团体、行业组织、中介机构、志愿者团体等在内的各种社会组织活力，建立社会参与机制，协调社会关系，解决社会问题。

我国的协商民主是各个层次上人民广泛的政治参与，需要从不同层面上展开。我国的协商民主具有多层次性，上至国家层面的协商，中至各省市区县、各区域的协商，下到基层的协商，凡属于经济社会发展重大问题，人民最关心最直接最现实的利益问题，都可以进行协商，从而形成上下互动，左右相联，呈现多样化、立体化的格局。

协商民主的发展，制度建设是关键。要着眼于完善协商民主制度和工作机制，提出了一系列创新举措和制度安排。其中最重要的是构建程序合理、环节完整的协商民主体系，也就是加强程序性制度建设。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，也是一项实体性制度，还需要一系列程序性制度来保障、来实施。一些省级党委相继推出了“政治协商规程”或“加强政治协商工作”的意见、办法，是加强协商民主程序性制度建设的积极尝试。需要在认真总结基础上，切实加强协商民主的制度化、规范化、程序化建设，使各种民主协商健康有序规范地开展起来。

《意见》明确提出了“政党协商”的概念。过去我们叫直接协商，这次提出了政党协商。关于政党协商提出的创新举措，可以概括为以下几点。

第一，继续探索规范政党协商形式。完善协商的会议形式，就党和国家重要方针政策、重大问题召开专题协商座谈会，由中共中央主要负责同志主持；就重要人事安排在酝酿阶段召开人事协商座谈会，由中共中央负责同志主持；就民主党派的重要调研课题召开调研协商座谈会，由中共中央负责同志主持，邀请相关部门参加；根据工作需要，召开协商座谈会，沟通思想、交换意见、通报重要情况，由中共中央负责同志或委托有关部门主持。完善中共中央负责同志与民主党派中央负责同志约谈形式。完善中共中央与民主党派中央书面沟通协商形式。

第二，完善民主党派中央直接向中共中央提出建议制度。民主党派中央每年以调研报告、建议等形式直接向中共中央提出意见和建议。民主党派中央负责同志可以个人名义向中共中央和国务院直接反映情况、提出建议。中共中央政治局常委、委员开展的国内考察调研以及重要外事活动，可根据需要、经统一安排邀请民主党派中央负责同志参加。

第三，加强政党协商保障机制建设。健全知情明政机制，有关部门定期提供相关材料，组织专题报告会，协助民主党派优化考察调研选题。加强政府有关部门、司法机关与民主党派的联系，视情邀请民主党派列席有关会议、参加专项调研和检查督导工作。知情明政机制，这个概念是首次正式出现在中央文件里，我觉得用的非常好，因为什么？因为知情才能出力，明政才能参政。

 

另外，《意见》还特别提到要支持民主党派加强协商能力建设。中央非常重视政党协商，有这么多的要求，所以对参加协商的民主党派的能力就提出了很高的要求。当然，如何提高协商能力，关键还是要靠学习培训。

还有一个是特别要强调的，无党派人士和工商联也是参加政党协商的，为什么要他们参加？《意见》这次明确做了这方面规定，无党派人士是政治协商的重要组成部分，工商联是具有统战性的人民团体和民间商会，有关部门要为无党派人士和工商联参加协商做好联络服务。无党派人士虽然不属于哪个党派，但是具有党派性，是多党合作的重要方面；工商联是具有统战性的人民团体、民间商会，所以也可以参加政党协商。

《意见》明确要求，各省（自治区、直辖市）、市（地、州、盟）党委要结合实际，对开展政党协商作出具体安排。就是说政党协商不是停留在中央层面，一直到地市都要有政党协商。这就解决一个什么问题？过去谈到协商，就是上热、中温、下凉。高层协商的挺好，但是到了下面，就不是那么回事了。现在一直要到地市，没有到县，为什么？因为县级基本上没有民主党派的基层组织。

关于政府协商，《意见》的要求是“扎实推进”。为什么？因为政府协商关系到群众切身利益，关系到决策，所以不能玩虚的，一定对他要求扎实推进。

关于人民团体协商，《意见》的要求是“认真做好”。为什么？因为人民团体是党和政府联系人民群众的桥梁、纽带，所以对他要求是要认真做好。

基层协商也是特别重要的，他是为了更好解决人民群众的实际困难，及时化解矛盾纠纷，促进社会和谐稳定而开展的民主协商。据我了解，北京市有一些区县在开展社区协商方面有一些新动作，但是，从全国范围来看，还没有形成普遍开花的态势。我们对基层协商还处在探索的过程中，所以《意见》对于基层协商提出的要求是“稳步推进”。

基层协商很重要，为什么？如果协商民主只停留在上层精英领域，老百姓感受不到，就会对协商民主失去信心，就不认可这个民主形式。所以必须要往下沉，要在基层开展协商。

基层协商主要是把握两点，一个是要以解决群众切身利益问题为重点。作为基层来讲，工作重点是解决利益矛盾，利益冲突。所以《意见》就明确要求，涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。所以要把这个作为重点。比如，乡镇街道要围绕本地城乡规划、工程项目、征地拆迁以及群众反映强烈的民生问题等，组织有关方面开展协商。基层协商不能玩虚的，要围绕现实，解决具体问题。

基层协商是综合性协商，涉及到方方面面，麻雀虽小，五脏俱全，因此建立协调联动机制至为关键。《意见》特别强调，要建立健全基层协商民主建设协调联动机制，稳步开展基层协商，更好解决人民群众的实际困难和问题，及时化解矛盾纠纷，促进社会和谐稳定。建立协调联动机制，首先要理顺乡镇街道和行政村社区两个层级的关系，《意见》明确规定，加强乡镇、街道对行政村、社区协商活动的指导。跨行政村或跨社区的重要决策事项，根据需要由乡镇、街道乃至县（市、区、旗）组织开展协商。  

四、人民政协在构建协商民主体系中的地位和作用

 第四个方面，充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构的作用。

《意见》根据政党协商、人大协商、政府协商、人民团体协商、基层协商和社会组织协商的特点和实际需要，合理确定了各自的协商内容和方式，明确了协商工作的重点。《意见》把政协协商列为继续重点加强的三个协商渠道之一，并且明确提出“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构的作用”，充分体现了党中央对人民政协和政协协商的高度重视。《意见》对政协协商的总要求是“进一步完善”，这既是对政协协商已有成绩的肯定，也是对政协协商提出的新要求。

如何进一步完善？

一是明确政协协商的主要内容，主要包括国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题，各党派参加人民政协工作的共同性事务，政协内部的重要事务，以及有关爱国统一战线的其他重要问题等。

二是完善政协会议及其他协商形式，包括改进政协通过会议进行协商的形式，更加灵活、更为经常地开展专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，探索网络议政、远程协商等新形式，增加集体提案比重，提高提案质量，建立交办、办理、督办提案协商机制。

三是加强政协协商与党委和政府工作的有效衔接，规范协商议题提出机制，规范年度协商计划的制定，健全知情明政制度，规范党委和政府领导及部门负责人参加政协协商活动，完善协商成果采纳、落实和反馈机制。

四是加强人民政协制度建设，包括研究制定规范政治协商、民主监督、参政议政的具体意见，在条件成熟时对政协界别适当进行调整，完善委员推荐提名工作机制，研究制定政协委员管理的指导性意见，建立健全委员联络机构，完善委员联络制度。

同时，人民政协还有与其他协商渠道衔接配合、积极参与的任务，特别是积极组织人民团体参与协商、视察、调研等活动。

今天利用两个小时多一点时间，对社会协商民主和人民政协工作谈谈我个人的一些学习体会，供大家参考。今天就讲到这个地方，谢谢大家。

责任编辑：潘攀

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