深化农村土地制度改革，加快推进农业现代化

 

很高兴有机会来讲一讲“三农”问题，大家最关注中央农村工作会议的地方就是它会透露出2015年农村工作的重心往哪个方向走，这几年大家已经有了一种期待，因为每一年的中央一号文件都是以“三农”为主题。2014年是深化改革元年，2014中央一号文件锁定八项“三农”工作重点。文件确定，2014年及今后一个时期，要完善国家粮食安全保障体系，强化农业支持保护制度，建立农业可持续发展长效机制，深化农村土地制度改革，构建新型农业经营体系，加快农村金融制度创新，健全城乡发展一体化体制机制，改善乡村治理机制。按照2014年中央经济工作会议关于农业的部署，农业的核心问题是加快转变发展方式，这可能是2015年甚至以后一段时间里农村工作的重要内容。过去我们重视粮食安全，2014年提出不仅要重视粮食安全问题，还要重视粮食数量安全和质量安全。所以，2015年农村工作会议的主要内容是农业现代化，农业现代化提了很多年，这次农业现代化的新意就是转变农业发展的方式。我们过去的农业发展方式是粗放型的，虽然解决了中国人的温饱问题，但是同时也带来了粮食安全问题。2015年中央一号文件包含以下几个重点。

第一，进一步发展农业现代化或者叫做新型的农业现代化，这个现代化和过去的现代化相比有些新提法和新的政策动向。

第二，新型城镇化对农业现代化的辐射带动作用，这一点过去讲得少，现在要创新以城带乡方式，引导城市带动农村。积极稳妥推进新农村建设，加快改善人居环境，提高农民素质，推动“物的新农村”和“人的新农村”建设齐头并进。

第三，要增加对农业农村各种基础设施和公共服务的投资，挖掘农民的消费潜力，带动整个国家的发展。

一、关于推进农业现代化的新提法

下面，我主要就文件在推进农业现代化方面的主要内容做一些解读。实际上，每一年的一号文件在布置下一年全年的“三农”工作时，不可能集中在一、两个方面，也不可能和过去的农业政策完全脱节，因此就要保持一个连续性。在保持连续性的同时，还需要有所创新。那么，在2015年关于新型农业现代化有哪些方面的改革？按照我的理解，从转变农业生产方式、农产品价格改革、一二三产业的融合、人的新农村建设、造就职业的农民等方面，给大家简单梳理一下这些新的提法。

第一个新提法就是转变农业发展方式，按农业部的说法是两个转变，一个是转变发展方式，另外一个是转变结构，这是整个新型农业现代化的核心。未来主体发展方式不再是过去粗放型的发展方式，而是要以一种友好型的发展方式进行全面的布局。这不可能是一年的工作，而是很多年的工作，也可以说是把过去30多年的农业发展问题进行一个很系统的总结。

比如说，国家环保部用了5年的时间，在全国范围内动员了很多人力、物力、财力做了一次对污染的普查，普查的结果是农业已成为我们国家最大的污染源。核心的数据我没有见到，但国家环保局对外公布的结论确实是，现在农业是最大的污染源。污染的原因很简单，我们现在有超过20亿亩的耕地面积，每一年都会往地里施很多的化肥农药，这些化肥农药被作物吸收的进入了果实，没有吸收的进入了土壤、地下水。这些都算起来的话，农业应该是污染总量最大的。各种工厂、烟囱是有很多污染，但它是点源的污染，而农业是面源的污染。

另一方面，环保部公布的调查结果显示，全国土壤环境状况总体不容乐观，部分地区土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土壤环境问题突出。全国土壤总的点位超标率为16.1%，从土地利用类型看，耕地土壤点位超标率为19.4%。

农业现代化的短板就是农业的污染，过去我们一直追求粮食的总产量，总产量上去了，农业污染的问题却严重了，污染的耕地，过量的化肥农药，这些都是中国农业的短板。那么，怎么来解决这些问题？那就是在转方式、调结构的过程中，农业要走可持续的、环境友好型的发展道路。

 

我们已经意识到了问题的严重性，不再一味追求“量”，而是要追求“质”。怎么才能调好这个头，这可能是一项很难的工作。举一个最简单的例子，一提到粮食增产就想到袁隆平的超级稻，正常水稻亩产一千斤，超级稻亩产一千公斤。搞农业的都知道，产量上去了，就会有什么问题？第一，品质下来了，品质和产量一定是矛盾的；第二，那么多产量，得用多少化肥农药啊？污染也就上去了。有人感觉日本的米特别好吃，这是为什么呢？在日本，每亩产量低于600斤以下的稻米才能供人食用，因为日本认为产量超过600斤的稻米品质就不行了，就不好吃了。这可能是比较极端的说法，但是我们现在确实不应该再纯粹追求产量了。比如说，我们设想一下这样一种可能，也许产量只有原来的一半，但是质量特别好，基本没有任何化肥农药，种植以后渗入到土壤中的污染物也很少，这样的稻米是不是更好，即使价格稍微高一点大家应该也是可以接受的，至少能够保证是安全的，健康的。

所以，要转变农业发展方式，推进新型农业现代化，包括这样几个内容。

第一，制定治理农业污染规划图。现在农业部已经在做这项工作了，把国家的土地分成几个等级，优先要治理重度污染的土地。欧洲一些国家在这方面已经有了比较成熟的经验。比如20多年前的意大利有一个废弃的污染特别严重的钢铁厂，欧盟专门拨款作为土壤恢复资金，把那里改建成了风景秀美的办公区。欧洲这种将各种被污染的土壤进行修复的技术值得我们借鉴。

第二，解决面源污染。郁金香是荷兰的国花，也是国家的主要经济支柱。荷兰规定，花农在种植郁金香的时候，所有的化肥农药不能直接渗入土壤，必须进行包衣。所谓的包衣技术，就是在种花前计算好所需的营养总量，将营养素包裹在种子外围，等到花期结束营养素刚好用完，几乎很少残留在土壤中。而现在我们国家的大多数农民在土地上耕种的时候，基本采用粗放型的耕种方式，施肥灌溉都是“跟着感觉走”。农民有句话，“庄稼一枝花，全靠肥当家”。显然这指的是传统的农家肥。如果全靠化肥当家，那就糟了。现在我们有些地区每亩化肥使用量是国际标准的很多倍，过剩的化肥农药都进入了土壤、地下水，造成了严重的污染。

现代人已经知道我们人体每天大概需要摄取多少热量，释放多少热量，让自身的营养达到一个平衡状态。土壤就像人体一样，也需要营养平衡。配方施肥就是让土壤达到平衡的方法之一，每亩土地需要多少种营养，每一种需要多少总量，都要精确投放。未来的农业可能就要往这种方向转化，从粗放型向精确型转化。当然，配方施肥不等同于施复合化肥，而是要把土壤中农作物所需要的各种营养测出来以后再进行投放。

第三，鼓励可持续的耕作方法。现在有些地方已有很好的耕作方法，比如秸秆还田。秋天的时候农民烧秸秆，容易造成环境污染，现在采用秸秆还田的方式，不仅减少了对空气的污染，还能够使土壤的有机质增加，减少化肥农药的使用，增加产量。类似于这样的技术未来应该给与奖励或者补贴。虽然产量没有增加，但是投入减少了，发展方式转变了，资源利用效率提高了。

但是所有的农业发展方式转变以后的核心内容是对各地的领导考核也要跟着转变，不能再片面追求粮食产量增加多少，畜牧业总量增加了多少，农业发展方式才能够实现真正的转变。

第二个新提法是农产品价格制度。这项制度改革也是大家非常期待的，改革的原因很简单，背景就是所谓的倒挂，现在中国的农产品价格全面超过了国际平均水平。在这个背景下，很多人认为中国应该实行农产品目标价格制度，预先制订一个目标价格，当农产品价格高于目标价格的时候补贴消费者，低于目标价格的时候补贴生产者。这是借鉴了美国的成功经验，因为美国有面积广阔的农场，统计起来很容易。这个制度一开始进行试点的时候，在黑龙江和内蒙古试点大豆，在新疆试点棉花，一年后的结果并不是很理想，原因就是统计起来非常困难。美国的农场主拥有的土地面积非常大，农民也相对较少，而中国一家农户平均十亩地，东北和新疆多一点，可能有几十亩地，需要用多少人力、物力、财力去做这个统计？

所以，农产品价格补贴政策是大家所期望的，但是又极其困难。目前农产品价格逐步增加，国家的储备费用也很高，农产品加工企业也很不景气。举两个例子，现在东北的玉米加工业全线亏损，就是因为玉米的收购价格很高，但是加工的产品价格卖不上去，最后导致一加工出来就是亏损状态。另一个例子就是牛奶，因为国产奶制品的市场受到进口奶制品的严重冲击，牛奶加工公司不愿收购奶农的牛奶了，奶农只好把牛奶都倒掉，多么令人揪心啊！

 

在这样的背景下，整个农产品价格怎么改革，生产者和消费者都很关心。我们现在处于发展中国家的阶段，不能让我们吃的粮食比发达国家还贵。但是由于现在各方面的价格都在涨，如果粮食收购价格不涨，农民就不愿意种粮食了。而且现在农民工的工资比较高，以河南为例，种植一亩小麦能赚二、三百块就不错了，一亩玉米能赚七百块，一户农家十亩地，一年最多挣一万多块。但是在大城市里打工的话，现在农民工拿到四、五千的月工资已经不是什么罕见的事情，辛苦一点的职业甚至可能有九千多块的收入，甚至更多。在家种地一年的收入跟在城市打工一个月的收入差不多，对于许多农民来说可能就更不愿意种地了。

所以，对于如何改革农产品目标价格，国务院也面临很大的压力，一方面消费者说粮食不能再涨价了，另一方面也不能再伤害农民的种粮积极性了，所以这是一个很大的问题。调整的主体思路，一个是保口粮，把口粮保护住，口粮就是小麦和水稻，另一个是提高对种粮大户的收购补贴，单个农户给国家交的粮食越多，奖励就越多。

关于粮食价格的问题，我认为中国的粮食涨价没有潜力，但是降价更没有潜力。什么意思？以稻米为例，目前全世界的稻米由越南、柬埔寨、印度、巴基斯坦这些国家供应。这些地方农民的收入不到我们国家农民的一半，他们的稻米出售价格对他们的农民是合适的，但是我们如果按照他们的价格走，我国农民的收入就降低了。国际粮价肯定要参考这些主要稻米出口国的价格，要是按照这样的国际粮价，中国的农民基本上都不会愿意种水稻了。我们再来看看小麦，全球小麦的四分之一由美国供应，四分之一由俄罗斯供应，加拿大、澳大利亚这些国家供应其他的部分。这些国家的特点就是拥有广阔的平原，一望无际都是农田，一家大农场主就可能拥有几千公顷土地。这样的情况下，我们国家的农民没有办法跟他们竞争，因为他们的规模很大，价格低一点没有问题。所以发达国家靠面积靠规模，发展中国家靠低收入，中国在这方面的竞争空间非常小。

另外，还有一个要注意的问题就是，西方人和我们中国人的主粮概念是不一样的，西方人把土豆当作主粮，而中国人的主粮是米和面。所以不能再提泛泛的粮食安全，什么都往粮食上扯，要重视小麦和水稻的绝对安全。国家必须想办法来保口粮，我认为保口粮的方法就是增加对农民的补贴。我们现在的农业补贴是生产的越多给的补贴就越多，但是欧美国家是按照收入比例进行补贴的，与生产量的多少没有直接关系。在美国甚至有不生产反而给补贴的情况发生，因为生产太多极容易使农产品的价格下降，又容易造成环境的污染，比如畜牧业的污染、化肥农药的污染等。欧美国家的补贴是按收入比例的，比如说城市居民的收入是一个月5000块，农民的收入是4000块，就给农民补贴到4500块，缩小差距，这样整个社会的工资差别都不是特别大，这是他们的概念。现在我们国家农民的收入不到城市居民的三分之一，但是日本和韩国的农民收入相当于城市居民收入的70%到80%，虽然也没有城市居民收入高，但是差距不大，而且农村生活成本低。

第三个新提法是2015年第一次提出的一二三产业融合互动，这是一个特别好的概念。2015年的中央农村工作会议上，关于农业现代化提出了五大任务，第一大任务是要大力发展农业产业化，促进一二三产业的融合互动。发展农业产业化大家都已经知道了，但是让一二三产业融合互动是第一次提出来。这是一个什么概念呢？这跟日本和韩国这几年搞的第六工业化密切相关。什么是第六工业化呢？第一产业加第二产业加第三产业刚好是六。举一个简单的例子，农民种了菜以后怎么才能从农民的田头来到我们的餐桌呢？农民种菜之后，等待客商上门收购，客商把蔬菜拉到产地的批发市场售卖，再由老百姓买回家，这是我们中国农民普遍的经营方式。按照这种模式，种菜的农民一般只能得到利润的15%左右，有些地方甚至不到10%。本来我们认为种菜的农民作为生产者应该得到利益的最大部分，其实不是，利润在分销和终端部分的利润是最多的。所以现在提出一二三产业融合也是因为过去第一产业的利润太低了，希望通过与第二、第三产业的融合让农民能够赚到更多的钱。最近几年日本和韩国在进行这方面的尝试，比如一个果农把自己种的苹果直接进行加工，制成的苹果干打上自己的品牌商标销售出去，就能获得更高的利润。一方面对于生产者来说，省掉了生产到销售之间的很多环节，另一方面对于消费者来说，能够了解到自己所购买的农产品的具体信息，比如产地、生产者等，就会更放心。其实在欧洲的一些国家，超市里卖得最贵的农产品都是清楚标注了产地和生产者姓名的。

我们过去的产业分工，农民作为生产者得到的利益是最低的，现在要做的就是把产业链延长，这方面的潜力是很大的。比如韩国就成立了韩国农业协会联盟，在过去的40余年中，韩国农协通过开展各种业务如销售和供给业务、银行和贷款业务、保险业务和咨询服务等来支持农业和农村的建设。农民可以通过农协在各地设置的很多农协超市，直接把农产品拿出来销售，由于农业销售渠道的畅通，减少了不必要的销售支出。

现在提出促进一二三产业的融合能够疏导或减少产和销之间的环节，在这个方面山东走到了前面。山东青岛的一个村直接把生产出来的蔬菜销售给几家青岛的单位，实现了产销直接对接，承诺在生产过程中不使用化肥和农药。这样一来，减少了原来产销之间的六、七个环节，大幅提高了生产的利润。农民是国家非常想保护的对象，但是就目前我们国家的产业链来说，环节很多，主要利润都被商业拿走了，所以中央专门把一二三产业融合提出来，就是要让产销直接对接，缩短和减少中间各种环节，让农民进行各式各样的直销，比如直供超市、直供菜点等，在这方面未来有很大的发展前景。

 

第四个新提法是“人的新农村”。过去的新农村特别注重的是“物的新农村”建设，未来的发展是要推动“物的新农村”和“人的新农村”建设齐头并进。前些年的新农村建设主要以硬件为主，给了很大力度的投资，现在很多村庄建得很漂亮，有的还修成仿古的建筑风格，吸引了很多人去参观。现在要做的是在新农村硬件上来了之后，想办法让软件也跟上。

过去中国的很多农村都是千村一面，污水横流、乱七八糟。我们现在到浙江去就会发现浙江的农村真的很美，因为浙江很早就启动了美丽乡村的建设。2003年1月，时任浙江省委书记的习近平同志在全省农村工作会议上提出，要全面推进村镇环境整治和生态建设。经过十多年的不懈努力，浙江农村的村容村貌确实得到很大的改进，环境的综合整治包括生活垃圾集中收集处理、生活污水治理和其他基础设施和公共服务设施基本覆盖。很多农村比城市还漂亮。浙江先把当前农村几种情况进行摸排，形成了比较科学的城乡空间布局规划，在此基础上，因村制宜，编制建设规划。首先，由于南方水多河道多，村庄里的养殖场造成了很大规模的污染，就把这种原本设在村里的工厂挪到农业园区里集中处理，杜绝了这类污染。其次，进行严格的垃圾分类处理。说到垃圾分类处理我们最先想到的就是日本，从上世纪70年代开始，日本用了40多年的时间将全国范围内垃圾分类的方法逐步细化，从源头上减少垃圾对环境的污染并进一步提高资源的利用率。日本的垃圾分类可谓“极致”，在很多外国人看来甚至到了“严苛”的地步。这样繁琐的垃圾分类程序得以顺利实施，与日本相关的法律规范、持之以恒的宣传教育以及民众的自觉意识是分不开的。我们都了解一般农村里是没有垃圾分类处理习惯的，要改变农民的这种习惯可想而知难度有多大，但是经过多年的努力，浙江基本实现了村容村貌的整洁。

近年来，在城镇化的过程中，很多地方都出现了所谓的“瓦片经济”，就是在城市和乡村的结合区域，农民增盖一些瓦片房出租给外来打工人员，赚取租金。由此也带来了一系列的问题，比如私搭乱建、违章建筑、环境污染、村容村貌变差等等。北京近郊的何各庄原来也是如此，但是随着瓦片经济带来的问题逐步凸显日益严峻，经过一番探索，何各庄成功找到了一条以乡村四合院文化为核心的发展创新之路。一方面在外形上保留北京四合院民居的传统内核，另一方面把内部的水、电、气、供暖等进行了现代化的改造，吸引了很多外企高管在这里租住。这样一种理念的改变，把脏乱差聚集地变成了高档出租社区。

实际上，农村的发展不仅仅是一个硬件的问题，软件的问题也是很重要的方面，这次中央提“人的新农村”就是希望加强软件的建设。一方面提高农民的素质，另一方面重视村容村貌的整洁。前些年，我们国家城镇化有种不好的趋势就是一撤了之，一味减少村庄的数量，好在我们现在已经意识到问题所在，注重加强新农村的建设。对于“人的新农村”，第一要注重村容村貌的整洁，第二就是对于留守老人、妇女、儿童建立起一套完善的关怀体系，第三对于有历史意义的村庄进行保护。尤其是对于有历史纪念意义的东西要懂得保护，国家在重视对农村硬件方面投入的同时，未来的核心要加强人文关怀，很多村庄有几百上千年的历史，肯定是值得保留下来的。

关于职业农民的培育，这也是新型农业现代化的一部分。职业农民作为一种新的概念被提出，过去我们常常存在一种错误的观念，认为农民又穷又没有文化。在未来，我们要打破这种固有的身份界定，打造职业农民新形象。比如说，可以给农民进行专业职称的评定，增强职业荣誉感，种花的花农可以有高级花艺师，种果树的果农可以有高级果树师等。造就职业农民，全国各个地方都在试点，结合各个地区的自身特点，利用好农民的经验和技能，转变人们对农村和农民的固有印象。在全国范围内的改革可以是多种多样的，一方面中等职业学校可以对农民直接开放，另一方面让种田能手取得职称，增加职业荣誉感。

二、聚焦集体产权制度改革

关于农村集体产权制度的改革有两个问题是我们最关心的，一个是农村集体经济的实现形式，第二个是如何通过对整个集体资产进行改革，使农民的集体资产保值增值。

这几年出现了一个惊人的现象就是“小官大贪”，村干部职位不高，但是贪污的资产数量不小。原因就是这些年城乡结合部的村庄因为征地拆迁，村里突然有一笔钱，这笔钱究竟应该怎么管，过去一直是一笔糊涂账。2014年中央审议通过了有关农民股份合作和农村集体资产股份权能改革试点方案，标志着我国布局农村集体资产产权试点工作全面展开。试点的目标在于探索赋予农民更多财产权利，明晰产权归属，完善各项权能，激活农村各类生产要素潜能，建立符合市场经济要求的农村集体经济运营新机制。这是农村改革一项重要的顶层设计，是农村集体经济改革重大制度创新。现在我们的村庄是有资产的，有些村庄的账上有很多现金，但是村委会不会管理，也不懂投资。集体资产一旦投资失败，就会造成很严重的后果。我们知道在大型的股份制公司里，实际进行管理的不是股东，而是职业经理人。现在的整体思路就是建立起合理的股份合作制，让农民变成股东，把集体资产交给专业的团队来管理，对资产进行科学管理，让村里有专门的市场化治理机制，让全体村民的利益得到保障，能增值。

三、农村土地流转的三条红线

2014年的一号文件首次提出了“永久基本农田”的概念，要求“严守耕地保护红线，划定永久基本农田”。永久基本农田的意思就是一经划定，这块地就永远是农田，无论是谁以任何理由都不准动。这项政策主要针对的是扩展过快的大城市，有些地方把偏远的、贫瘠的土地作为农田指标，把城市附近肥沃的土地用作城市扩展建设。如果不划定永久基本农田，就会导致我们国家城市面积扩张过快，城市周边最肥沃的土地首先被征用。这样一来虽然看上去耕地面积没有减少，但是土地的质量严重下降。在这样一种背景之下，国务院通过了划定永久基本农田的内容文件，2015年就要执行到位。

现在的整体趋势是土地流转太快。将来要对工商资本进入农业，尤其是对土地的收购进行苛刻的限制。过去农村特别喜欢招商引资，盘活一地经济，增加农民收入。但是现在提出土地流转有三条红线不能碰，坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损。第一红线是坚持土地的公有制性质，不能强制流转农民土地，要保护农民的承包权，保护农民利益，土地流转权归农户。虽然中央鼓励农地流转创新形式，但并不是基层想怎么来就怎么来。中央允许做的才可以，比如可以通过互换解决承包地细碎化问题，也可以推进土地经营权抵押、担保试点，更可以让农民以承包经营权入股发展农业生产。但土地流转权归农户，土地承包经营权属于农民，土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，应由承包农户自主决定，流转收益也应归承包农户所有。要尊重农民在流转中的主体地位，村级组织只能在农户书面委托的前提下才能组织统一流转，禁止以少数服从多数的名义将整村整组农户承包地集中对外招商经营。要通过加强土地流转服务体系建设来确保土地的有序健康流转。

 

第二条红线是对资本下乡划的红线，那就是防止“非粮化”、“非农化”等问题。工商企业进入农业有意义，但存在问题也不少。资本下乡的优点是经营理念新，能够带来新技术、新品种与新的经营模式，但过分追逐利润容易加剧“非粮化”、“非农化”倾向，挤占农民的就业空间。为了防止资本下乡引发的“非农化”，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，对下乡的资本划定了经营范围，那就是发展良种种苗繁育、高标准设施农业、规模化养殖和开发农村“四荒”资源等农民一家一户做不了的。还要对工商资本流转的土地加强监管和风险防范，对长时间、大面积租赁农户承包地要有明确的上限控制，要建立健全资格审查、项目审核和风险保障金制度，加强准入门槛与事后监管，还要定期对租赁土地的资本进行监督检查，查处纠正违法违规行为等。

第三条红线是提出了四个“严禁”，坚持最严格的耕地保护制度，切实保护基本农田。农村土地流转既要放活，但也要扎个笼子，严防耕地“非农化”。不少地方把农村的土地以农业开发名义占用，然后以种种名义，用于非农开发。现在就提出要以用途管制为抓手，提出四个“严禁”：严禁借土地流转之名违规搞非农建设，严禁在流转农地上建设或变相建设旅游度假村、高尔夫球场、别墅、私人会所等，严禁占用基本农田挖塘栽树及其他毁坏种植条件的行为，严禁破坏、污染、圈占闲置耕地和损毁农田基础设施。坚决查处通过“以租代征”违法违规进行非农建设的行为，坚决禁止擅自将耕地“非农化”。

总之，促进农村土地流转对现代农业的规模经营意义重大，但必须以土地用途管制为前提条件。在流转过程中一定要尊重农民的土地权益，不能改变土地的用途，尤其是非农化的用途。只有这样，土地流转才能够健康发展。

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（据宣讲家网站报告录音整理

责任编辑：婧雅）

责任编辑：李贤博

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