杨小军：新常态下基层政府如何推进治理能力和治理体系的现代化

 

杨小军   国家行政学院法学部教授、博士生导师

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一、发展是硬道理

两会有几个大的报告，全国人大的报告，政府的报告，法院的，检察院的，但是最核心的是总理做的政府工作报告。关于这个报告我讲几个问题，讲讲我自己的学习体会。每一年都会有一些新的提法，在当前形势下，政府对工作的一些要求，总的来看，在政府工作报告里面，发展是硬道理得到了再一次的确认。所以一个最核心的问题就是2015年GDP的增长目标是7%左右，这个你们大家都很清楚，我想说一说这个7%的增长到底意味着什么。

我们从12%多降到今天的7%，我们现在用一个词来解释叫做新常态。为什么要下降？我们这种下降，这种增速放缓是合理的。但是7%的增速和12%的增速所解决的问题是不一样的，就业问题，12%能解决多少？一个增长点能解决几千万人的就业。各位在座的开车的都知道，全球的油价都在下跌，我们却把这个燃油附加税增了上去，财政部部长楼继伟讲是由于财政负担压力过大，为什么？因为我们的税收主要是根据PPI（Producer Price Index，生产者物价指数）来的，工业产品出厂价格低了，税收就少了。而各级政府已经把要花的钱、该花的钱、还有很多钱都已经安排出去了，没钱又要做事情，又要搞民生，还要增加养老，还有最低保障、医保。所以单纯就速度来讲，下降是不好的。但是为什么我们要把它降到这样，从12%降到今天7%，那是因为我们要主动适应。因为原来这个12%是有代价的，而这个代价现在我们担不起来了。

原来什么代价，资源消耗很快，所以煤炭就很贵，大家又使劲挖煤，出很多矿难；我们使劲地砍山上的木材，森林覆盖越来越少；我们炼钢，中国的钢产量世界第一，中国钢产量最多的是河北，河北最多的是唐山，唐山的钢产量比美国都多。房地产的发展，有各行各业的投资，有铁路，有高速，有城际，有地铁，我们就需要这些资源，需要资源我们就使劲的去炼钢，最后什么结果？那就是环境造成破坏，我们成天戴着防PM2.5的口罩。

所以为什么讲不可持续，就是资源环境都出问题了。我经常到外地去，昨天才从外地回来，我给他们讲，你们不要问我们北京的天气怎么样，为什么呢？我们在北京工作的人到外地，最说不起的话就是天气。我们得换一种干法，所以我们把原来的资源消耗型、环境破坏型的那种传统产业给压下去了，压下去就带来问题了，你看房地产也不行了。我们不能再这么粗放地发展了，如果我们同样这么做，我们还能够达到12%，没准比12%还高，那不行，因为负面作用太大。所以就换了，换了就把原来的产业关闭了，那关掉以后问题就来了，谁来顶这个12%呢？

我们说新的东西要来，这次两会政府工作报告里面就说了这个东西，但是这种转换、这种调整，以新替旧可并不容易，是一个痛苦的过程，是有代价的。因为当你把旧的干掉了以后，新的还没有出来，而且还不知道谁能够引领主流的发展。那不是政府能够算出来的，那只有干才能够知道。我们说关停并转，长江上游和北京没关系，人家南水北调把水引到北京来，那你告诉我那个水什么时候引过来，如果那个水坏了呢？问题就来了，所以长江上游、长江中游要保护水源地。那怎么保护？那源头的这个厂、那个厂都给关了。在这个前提下我们还在找，所以保持住7%，在现在这个环境下确实是不容易。

如果我们说我们来个房地产大开发，7%没问题，8%都可以，我们再搞投资拉动，资源消耗型，再上10%我们也能够上。所以7%有两个含义，第一个含义是我们不再搞负担太大的、负面作用太大的那些传统产业。忍痛割爱就是要关掉，这样GDP就降下来。

第二，我们要找到新的增长点来填补这个空缺。要达到7%也是不容易的，我认为是两难平衡的结果。所以它的基本理论、基本原则是发展，是解决一切问题的关键。

如果没有了这个适当的发展，如果没有中高速甚至是高速的发展，所有社会问题都出来了。当老百姓兜里没钱的时候，当他们家里没有人就业的时候，你跟他讲什么政治，他才不跟你讲，他跟你讲饭碗，他拿脚投票。你再降降试试看，降到3%，降到2%，你看看会不会出问题。所以我们还是坚持这句：发展是硬道理。

这个具体体现就是7%的增速，以后绝对不会维持在这个状态，到底是往下还是往上，那就看我们有没有找到新的增长点，而且持续增长。连干10年的“买卖”很好，那种东西有吗？搞个小门面，弄个小产业这个没问题。但是死得死，活得活，这么多年来死死活活多得去了，能够留下来作为经济发展主流的是什么？我觉得这个问题我们现在也在想尽一切办法。办法就是稳增长和调结构相结合，既要全力保持经济在合理区间运行，又要积极促进经济的转型升级，我觉得难度很大。国家经济统计局原总经济师姚景源，他前一段时间讲的，我们的经济是爬坡的车正在换挡，开车的都知道坡上起步，那是很难的，很危险的，弄不好你就掉到沟里面去了。

第三，政府不唱“独角戏”。政府工作报告讲以前的基础设施，公共服务大包大揽，现在政府跳出这种模式，挑选社会资本提供公共服务。这是市场对资源配置起决定性作用的体现，通俗的讲就是政府不再唱独角戏了。什么叫政府不唱独角戏呢？基础设施、公共服务是政府的职能，这没问题，本来就是党委政府应该干的，但是不是政府要干完，可以通过政府自己干，也可以通过把别人拉进来干完成。它就会变成政府购买服务，我买了给老百姓。政府今年的工作报告讲地很清楚，基础设施公共服务我要引入社会资本，让老板来或者我去买你的。要么你参加进来，要么我去买你的，这就是所谓政府不唱独角戏。我看两个原因：第一，把民营资本引进来促使国有资本的改革。我逼你改，你把老板引进来的时候，老板的钱花起来就不如自己的钱花起来那么任性，你得按照市场的规则接受它的审计、监督、运作。第二，政府没那么多钱了，不能再这么大包大揽了，政府承担了太多的责任，政府担不起来了。

第四，整个经济的发展从过去的四大板块，到今天的三个支撑带。我们改革开放首先从东部开始，然后中部崛起，西部开发，东北振兴，这叫四大板块。这一次两会提的应该是从四大板块到三个支撑带，“一带一路”、长江经济带和京津冀协同发展，实际上这是习近平提出来的，但在政府报告中落实。“一带一路”实际上就是丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路经济带，长江不用说了，它是一个传统的长江经济带，它把中国的腹地都给串起来了。第三个就是京津冀，下一步京津冀会不会再扩大，我看有可能。

这三个支撑带是这一届中央撬动中国经济朝前发展的一个新的战略。“一带一路”，从丝绸之路，从陕西起一直到欧洲。长江经济带打穿中国的中部、西部和东部，这给政府管理带来了很多问题，为什么呢？因为我们是分区域的，北京是北京，河北是河北，谁跟谁都不搭。我们新修的新的北京机场，一面占河北，一面占北京，你告诉我，这个机场里面的政策实行哪的？北京的社保跟河北的社保一样吗？那肯定不一样的，那问题就来了。机场不光是候机楼还有很多配套设施、人员和供需也会带来层层的障碍，你将来一旦落地肯定是相互制约、扯皮。那你用现在的模式能解决吗？领导坐在一块商量就叫协调，我看如果实行“一带一路”、长江经济带和京津冀协同发展三大战略，现有的机制是不行的。这意味着我们在工作思路、机制上要有新的创新，现有的行政区划已经发生了变化。

第五，草根创业，所谓大众创业、万众创新。这既可以扩大就业，增加居民收入，又有利于促进社会纵向流动和公平正义。我们经济增速现在到了7%，社会还比较稳，还没有出什么大的问题，我认为有一个点在那撑着，哪一个点呢？就是就业。国家能提供的岗位是有限的，所以通过民营资本自我发展，把它放在一个国家战略上，搞所谓大众创业、万众创新。我认为这种创新主要是制度问题，没有人自己不想干，问题是能不能干得成，有没有那个制度环境，这是问题的关键。这个话说起来很容易，做起来万般的艰难。

第六，互联网+。这是这次新提出来的，制定“互联网+”的行动计划，推动移动互联网云计算、大数据、物联网等与现代制造业结合，促进电子商务、工业互联网和互联网金融健康发展，引导互联网企业拓展国际市场。“互联网+”是什么意思呢？就是要把传统产业和互联网嫁接起来，这个+的后面可以+任何的东西，比如说制造业、农业，你利用互联网的运作模式和商业平台来发展农业，来发展你的制造业。

有一个节日叫做11月11号光棍节，那纯粹是人造出来的东西，但是造成功了。以年轻人为主的大多数都在每年的11月11号疯狂的去买东西，为什么呢？方便，拿手机就买了，然后带动了很多产业，快递、制造箱子的、运输的……就是因为它促进了消费，这就是互联网的作用。

 

中央看到了这一点，看到了全世界经济发展都在一个新的变化当中。我们搞经济学的非常清楚，就是说全球的每一次经济危机都会导致一部分传统经济死掉，然后产生新的经济发展的主动力。每一次经济危机的结果都是这样，有些企业要死掉，但一定会冲出几匹黑马。这个黑马能够引领市场，比如说苹果手机，乔布斯搞的那个触摸平板的东西，这个东西没出来的时候，我们每个人都拿着按键手机在那用，也没觉得不适合，结果触摸一捣鼓出来，全世界所有手机几乎都变成他这个模式了，为什么呢？他开发了这个产品，让大多数的消费者都觉得这个好，把客户的需求提前发现了出来了，所以他引领了整个工业的一次转型。那给相关产业、给自己的国家税收带来了长期的盈利点。那么它能不能走下去，没准哪一年它又不行了。你看过去最早手机最好的不是苹果，我们过去市场卖得最多的是什么摩托罗拉、爱立信、诺基亚、现在怎么样呢？没有跟上那次变革就完蛋了，然后新的人、新的产业、新的产品就出来了。所以这次政府工作报告里讲的“互联网+”，实际上就是利用互联网新的方式去促进传统产业跟它结合，但是怎么结合，没有一定之规，结合得好、结合得不好就看它的结果怎么样。

第七，六大消费引擎。第一，要促进养老家政健康消费；第二，壮大消费信息消费；第三，提升旅游休闲消费；第四，推动绿色消费；第五，稳定住房消费；第六，扩大教育文化体育消费。中国人现在实际上是有钱的，不是高手在民间，是资本在民间，为什么？因为经过30多年的改革开放，老百姓的钱说实话成倍增长，但是由于传统观念，由于对未来的担忧，钱都存起来不消费。赚钱不花钱，所以产能过剩，生产什么，什么就过剩，这个问题就来了，终端消费不畅。美国人之所以牛哄哄的，是因为拉动全球经济的最大引擎就是它的消费。过去，中国讲三驾马车拉动经济，一个投资，一个出口，一个消费。现在，投资不行了，因为投资砸进去产生的那个产品有的时候是我们需要，有的时候我们不需要，比如说修高铁，我们需要，但是你把所有的地方都修成高铁了，那不就开空车吗，里面没人坐。北京到上海这条线，有时候热得不得，连票都买不着，可是有时候一个车厢里面就坐三五个人，这就叫浪费，为什么呢？修多了，所以投资所带来的东西未必被消费者认可。

那个良性的发展应该是这样的，当消费者愿意为那个事情花钱买单的时候，你源源不断地去提供那个产品，这样生产出来的东西才有人用、有人买。如果最终没人买，老在中间转，那是不能推动经济发展的，所以经济的最终是要由消费者决定的。可是中国的消费者怎么才能够消费呢？过去是制度有问题，比如说房子太贵了，第一要给自己买，还要给他儿子买，还要给姑娘买，还要给孙子买。如果钱够的话他最少买三套房子搁在那。如果他还能够活的话，没准他还要买重孙子的房子，可是房子太贵了，所以他就把钱攒起来。如果他乱花钱的话，就说他是败家子，不为后代考虑考虑。另外，上学也贵，那他又不消费。还有呢？养老、到医院看病，谁能够保证自己不生病，年轻的时候使劲造，老了可不就该生病了，那生病万一摊上个什么大病，那不要花点钱嘛。那政府能给我全报了吗，他有这些顾虑。今天讲了6个消费，也就是说按照政府的这个设计，他要在这6大消费领域要给予支持。

一是养老家政消费。因为中国快要进入老龄化社会。二是信息消费。这两年势头比较好，你看所有的人两个手都在那不停的玩手机，过马路不怕汽车撞，低头都看那个玩意，可劲的消费。三是旅游。休闲这两年不错，每年这个时候玉渊潭都弄樱花节，人特别多，这可不就是消费吗。我还做了贡献，星期六我们一家去南方有一个地方看桃花去了。中国对于支撑旅游休闲消费已经有足够的经济基础了。你看一到过年过节都不敢出去，人太多了，那你现在能做到吗？这些人都出来消费、要花钱，那你告诉我吃住行怎么办，这个问题就来了。还有一个叫做稳定住房消费。住房这个政策说实话是媒体最关注的。现在这个差不多就叫做稳定，不要一下子上去，一下子下来，北上广深贵是没办法，2008年金融危机之后翻着跟头往上涨，你让他翻着跟头地掉下去的可能性是没有了，就稳在这。全国大多数省会城市比较稳，大概在7千到1万块钱左右，这个就可以了，老百姓还能够承受。北京这个房价老百姓承受不了，但是它已经上来了，你弄不下去，你再把房价踢回到两万元，是做不到了。还有一个教育文化体育的消费，所以你看得出来，这6大消费引擎是为了什么，是为了拉动经济。

二、全面深化制度改革

两会里面有一个很重要的点是政府的改革，强调扎实推向纵深。首先我们一直在改，他强调了一个扎实和纵深，就是要落地，要具体去做。

（一）加大简政放权力度

十八大以来新的一届中央包括国务院干的主要是政府改革的事情，就是简政放权。怎么简政呢？

第一，再取消和下放一批行政审批事项。这两年来我们已经取消了240多项，还不够，还要砍。减少政府对微观事物的干预，涉及老百姓比较多的事情就放到基层去，所以它要下放。

第二，全部取消非行政许可审批，这个非行政许可审批本身就是一个怪胎，他不叫许可，他把它叫审批，为什么？因为许可要受许可法管，而非行政许可它就不会太管。你比如说华侨身份的认定，这不叫许可，这叫审批。那个东西有什么用呢？这个不要再保留了，它既不在法律的管控之下，又实际上起着管人控制人的作用，这是偏门。原来许可的正门、法律大门关着呢，现在发现不对，只要你开了那个偏门，那个正门就没人进来，都往这个偏门里面走。所以干脆把这个偏门关了，中央讲两个门，一个叫行政许可的阀门要拧紧，一个叫非行政许可审批的偏门要关掉，所以全部取消。

第三，建立规范的行政审批制度。无论怎么取消，还会保留一部分，保留的这部分怎么把它规范地管起来。我想说一说，两个思路：第一个思路是标准，实行审批标准和程序的标准化流程；第二个思路是所有的审批管理制度都要有服务功能，没有服务功能那叫为难别人方便自己。因为我们很多审批制度，确认制度、办手续的制度都有一个功能，就是把自己能够摘干净，我不担责任就可以了。所以避险是很多人办事的第一功能，办事的功能是第二的。所以行政管理制度的服务功能不仅仅是话好听、脸好看，你这个制度本身不提供服务功能，那就是有问题。开两会的时候说，街道办事处现在开的证明都上100多项了，有那么多需要证明的吗？你不该瘦瘦身吗？你干嘛要开这么多东西，为什么你们要这么多东西？有一个副省长告诉我，他们清理过这个行政审批事项，那个前置性审批有的高达89项，也就是你要拿下来这个证件之前要走89个手续，他谁都得罪不起，都是中央部委定的。那你这个事怎么办，那就两个办法，第一老老实实的办，第二捣棒槌的给你办完。所以，建立规范的审批管理制度绝不是一句轻松的话题，我们离这个目标差远了。我想起早年的时候我们家有一个亲戚要办离婚，我带他们去街道办事处，第一次去街道办事处，他们的这个申请是在一个申请书上两个人签的字，是不符合规范的，要求是各写一个。没办成，拖了两个月，我跟他们又去，还是那个街道办事处，这回递的是两个人各交一份的申请，这回说我们制度改了，两个人必须在一个申请书上签字。还有例子，如公安机关要开一个无犯罪记录证明，我没犯罪我开什么证明，这个总体设计就是错的，本来我们政府相关部门就掌握着网上的信息，对他的资料信息是有的，这个信息通过网上的查询就可以做到，但是我就让你去开，有的部门就开始收费了。后来新华社有一次去调查这个问题，要开个证明搞社会风险评估的事，你自己去找公司评，评完把钱一交，最后就倒过来了，只要你交了钱我就给你出证明，所以制度上设计的这一套最后演变出来的是另外一个结果。

第四，进一步简化注册资本登记，逐步实现“三证合一”。统一为一个号码就可以查询所有资料。前两天李克强去国家工商总局视察对这个问题又重新提了，说今年必须完成“三证合一”的改造，这是一个最简单的问题。搞那么多证件干什么？现在两会有人建议，那个身份证是不是能够变成一卡通，我看未来它应该那么变。

第五，制定市场准入的负面清单制度。凡是进入市场要投资，要经营要做买卖的，你告诉我哪些不能干，哪些是禁止的，那就叫负面清单，你把它列出来，凡是不在这里面的我们都能干。制定负面清单就是把企业、个人不能干的事情给写出来，不包括社会管理，主要是经济领域。所以，你要没有依据，那你做这个就违法，不允许你干的，比如说不能买卖孩子，这叫负面清单；不能买卖毒品这叫负面清单，那么你把它列出来，说不能干的事情都列好了。凡是没有列的，其实都是能干，我们要做到这一点很不容易的。

第六，省级政府要公布权力清单和责任清单，省政府公布完了，市政府公布，像北京市的话，北京市公布完了就是各区县，各区县完了就是街道。你的权力清单、责任清单制定出来，列权力清单有什么好处呢？

第一，你要列这个权力清单，你就要找到它的边界、它的范围，这是一个基础性工作。

第二，当你要一项一项地把权力列出来的时候，就会发现权力的依据有的有、有的没有。

第三，全面细化权力行使。一是权力运行的规范化。首先是依据的规范化。还有当你清理权力清单的时候，你会发现有另外的问题，权力和权力之间会出现交叉和重复。我给你讲，有一个政府发文件说你们各个部门都把权力报上来，然后我们来清理，第一，你报你有什么权力；第二，你报你权力的依据。结果呢？很多政府部门就报一部分藏一部分，他不报，政府没办法，下了一个新规定，限你们一个月之内上报，过去凡是没有申报过的权力以后这个部门永远不允许行使这个权力，没办法就把权力报上去了，一报上来就发现问题，七八个部门、三五个部门共享一个权力的比比皆是。那我们原来政府讲的，原则上一个事情由一个部门管，那你这个原则就受到挑战了，所以清理权力清单是为了解决这些问题。

（二）加大放管结合的改革力度

当然是要放，还权于民，还权于社会，但并不是放任，也不是全部都不管，还是管，所以如何在放和管上结合，达到一个新的平衡，是这次两会里面一个核心问题。

第一，放管结合，放管适度。二者都需要，不要以为放了就什么都放开了，都不管了，那也不是，但既然是放，肯定会少一部分，所以这是一个总的要求。

第二，放给市场和社会的权力要彻底放，不要截留。谁是截留者？就是公权力。社会团体经常干预的事情就是截留，就是党委政府放下来的权力被中层给截住了，它不往下走了。放下来的权力是放给社会的，这个政府是不管的，但是未必，我们有一些协会专靠放下来的权力过活，放下来他管，他管他收费，他养活他自己，所以总理讲不要截留，要彻底放。

 

第三，对于上级下放的审批事项要接得住、管得好。这就是放管结合。下放的权力基层政府能接得住吗，你有那个能力去管吗?我觉得这个问题比前一个问题还大。我来举个例子看看，如果说食品和药品，对食品、药品的检测全北京市谁的技术、人员、资金设备是最好的？肯定不是街道办事处，肯定不是区政府，只有北京市政府才有那个财力组建那支队伍。你现在给我放下去，你告诉我将来检测的时候，街道办事处再成立一套机构、搞一套设备来检测？所以，我一直认为下放权力要看什么权力，基层政府是它的强项还是它的弱项，技术、资金、设备不是基层政府的强项，包括专业技术人员，你把那个权力下放干什么？你要下放的实际上是监管，是老百姓办事方便，他到我这来比到你那去要近。

我有一次去一个地级市调研行政审批下放的情况，区上也来人了，然后省改办、法制办，还有服务中心都来人。我最后问了一个问题。我说，你们把市场的权力下放给区上，有什么好处你告诉我，咱们说点干货？他说有好处，这个距离近，老百姓办事不用跑得更远了。我说那个对于县上来讲可能是这样，但是对于市里面来讲也未必。而且办事方便的话，远一点也不是什么大问题，如果办事不方便，就在你门口又管什么用呢。第二个好处，有些事情在市上办不成，在区上就容易办成。我说这个话什么意思？这个话就是说通过人脉关系我可以搞定它，那你到底是一个正能量还是一个负能量的转换？我们真的能说出来应该下放哪些权力吗？我认为那就是把那些不需要专业技术决定的放下去，那些专业技术要求高的不要下放下去。

第四，加强事中事后监管。前面不管了，跑到中间来管。两年以来，国务院主要干这个事情，减少行政审批，就是减少事前控制，然后在事中、事后来管理。我们就来说一个问题，事前都没有管住，你事中可能管住吗？这个问题值得研究。那为什么中央要讲这个东西，我们不是说你随便说什么我们都说好，其实心里一点都不信，我们不要这样，我们要的是你真正确信这样做是好的，你要理论自信才有道路自信。

为什么事前不管，要跑到事中、事后来管？我举个例子，比如说诊所，我有一次跟一个卫生局的领导的建议是砍掉这个，砍掉那个审批，他不同意。他说，我给你举一个例子，医院是不是该固定在一个地方坐堂问诊，医生不能敲着榔头跑来跑去的吧？我说没错，你说的很对。他说那为什么事前控制不对？你要办一个医务室，是不是要给我交一个房产证或者交一个租赁合同，那就是审查你固定经营。所有的医院都该固定经营，而不应该走街串巷。但是他走不走街、串不串巷、是不是固定经营，是靠房产证和租赁合同管用呢，还是靠你隔三差五的去看一看他在那经营更管用？如果他给你一个房产证，他不在那经营怎么办，所以那个事前控制形同虚设。不就是看个材料吗？材料够不够，我们所有的审批基本上就是审查5个东西：第一资产，有没有钱；第二，审查有没有在什么地方经营；第三，审查有没有相应的设施设备；第四，审查有没有相应的合格人员，包括专业技术人员和健康人员；第五有没有相应的管理制度。你告诉我，这5个哪个东西不能造假？资金现在是认缴制，我承认就可以。地方，我给你个租赁合同行不行，如果这个租赁合同是假的你能看出来吗？你只有到实际去看，你才能够看得出来。第三，设施和设备，我给你几个进货的发票不就完了，我买了这个设备，我的发票给你看看。我要不买，我把别人的发票拿来给你看，难道不可以吗，你能查得出来吗？第四，你要专业技术人员，不就是健康证、厨师证、房屋中介的资格证，还有工程师、设计师、评估师，我搞几个本子来给你看看，最后这些人都不来，我就拿复印件借用一下。最后，你要制度，我找一个干过这个事情的给我搞8个制度，搞出来给你看。事前根本就管不住，事前手续真真假假的都有，事后事中捣棒槌乱来的多着呢，所以我们要管它的真实性，这个就要靠事中，事后监管。

第五，推进社会信用体系建设，建立全国统一的社会信用代码制度和信用信息共享交换平台。这就是未来的发展方向，社会信用体系建设，我们要靠事中事后的监管。我来讲一个偷税漏税的例子。看日本人是不是也要偷税，你去买东西不就知道了吗？在中国，到市场去买个东西，开票是一个价，不开票是一个价，基本上是一个行规。中国人特别喜欢到日本买些小玩意、手工艺品、领带，我们进了日本10个店，大店肯定不行，就进小店，进去就讲我要买你这个东西，我们这么多人买东西，不刷卡，不经过电脑的信息平台，这样税务局就看不着，我拿现金给你，不要发票便宜点行不行？你行，我们就买，不行就算了。检测下来的结果10个里面有2个同意，8个不同意。那我们试试我们的呢？我估计可能是倒过来吧，大多数同意。为什么？因为违法违规的成本太低，他不怕。

那我们怎么能让违规者的道路越走越窄，让守法诚信的人道路越走越宽？这就叫正能量，你怎么样才能够做到呢？这就是十八届三中全会提出来的，提高国家治理体系和治理能力现代化。怎么提高是一篇大文章，我只讲我的一点体会，就是通过信用体系，通过信息平台，你要违规，将来这条路你在本地区就走不动。

我说一个城管执法的例子。运输建筑垃圾的车辆很难管，这帮人从来都不听话，为什么呢？因为大多数都是散兵游勇，他根本就不听你的，能挣钱他管你呢，拉着一车土开出去，看见没人一倒就跑了。北京市也是这样的，当垃圾堆成山了以后我们的执法人员才来。他怎么干呢？他这样干，我不管你了，我执法朝前移，我移到那个建设单位那去，这叫做执法前移。一个建设项目里面分三种人，一种穿皮鞋的，一种穿草鞋的，一种光脚的，所有的管理者都知道，光脚的是最不好管的，最好管的就是那个穿西装打领带穿皮鞋的。搞开发建筑项目，谁是穿草鞋的，谁是光脚的？个体户，一个人买一辆车，那个叫做光脚的，什么都不怕，为了拿点钱可以跟你拼命。那我们就问他，你这个活谁给你的，我找你的上家，就是那个承包的人给我的。那我们问这个承包的人，你这个活谁给你的，土方公司给我的。那我们再问土方公司，这个活谁给你的，他说乙方分包给我的。那我们问乙方你这个活谁给你的，那就是甲方。甲方就是那个穿皮鞋的，甲方是地主他跑不了，甲方要么是经济单位，要么是党政机关，至少有块地，他是不是又要脸，又要穿西装，又要打领带，又要穿皮鞋的那个人？我就管他。第一，你所有建筑工地垃圾的运输，你必须要交给在本市没有违规违法记录的运输车辆，你要敢违背这点，我就收拾你。第二，所有的车辆必须符合要求，由你审查，你发包的时候必须把这个管住，你不能光数钱不管这个事。所以你发包的合同里面，必须有专门的条文涉及到建筑工地垃圾的运输。那我就查清楚，这个人、这个公司，这几辆车，在本地区、本街道办事处到底以前有没有干过这种乱七八糟的事情。干过了，对不起，我把你逐出本地市场，让你在本地干不成，这就叫信用体系，这个才能够让他有所顾忌。

这就跟开车一样的，你是怕扣分还是怕罚款？你说我既怕扣分还怕罚款，但是当你必须二选一的时候，我估计你更怕扣分，为什么呢？因为那个分就像山上掉下来的石头，一点一点地掉，最后把你压死了，而罚款压不死你。所以信用体系建设实际上是事中事后监管的一个非常重要的作用。

第六，各级政府都要建立简政放权转变职能的有利推进机制，给企业松绑，为创业提供便利，营造公平的竞争环境。你要有一个推进机制，街道办也是一级政府，那街道办怎么来推进简政放权转变政府职能的推进机制？将来是不是应该从上到下清理清理，我们给街道办到底加了多少责任，加了多少证明需要它开？一些前置性的东西是不是都合法合理，是不是都方便，都能够办得下来？

第七，所有行政审批事项都要简化程序，明确实现真正做到大道至简，其中有两项要求，一是简化程序，能省则省；二是所有的审批都有一个时间限制。

第八,有权不可任性。这次李克强把网络上“有钱任性”用到这个地方，叫做“有权不能任性”，但是有权当然要任性了，权力的特点就是任性，怎么能不任性呢？问题是你要让它天生的任性变得不任性，这个就比较麻烦。你这就得有制度、有办法、有落实。没有，它就要任性。所以，这个问题的解决关键还是在人，在于进一步的约束和规范人，这个标准问题，我曾经讲过，这个权力不可任性是有标准的。这个权力的行使的所有依据都必须要细化，我觉得最怕这些东西。为什么是这样，你把你的理由给我细化地写出来，是理由标准。

三、全面加强政府自身建设

第一，建设“四个政府”：法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府。这是这次两会里面提的四个目标，法治、创新，廉洁、服务。

第二，政府的“两力”建设：执行力和公信力。执行力是贯彻落实上级指示、要求、政策的有效性问题。公信力是你和当事人、你和老百姓之间的信任问题。言而无信是公信力最大的忌讳，取信于民，让人能信你，这是问题的关键。那作为政府怎么去增加它的公信力？我认为这方面中国各级政府都有很大的发展空间。

第三，促进国家治理体系和能力现代化。

所以，它整个目标是三个，第一，叫做“四个政府”；第二，“两个力”；第三，一个化，现代化。所以“421”，其中最难做的文章是最后这个现代化。我讲一个事情来说明这个现代化。比如说我们执法监管和服务的有效性怎么来提高？我相信所有街道办都会遇到这个问题，即便你这个辖区内的事情你能把它管得住的，但是你得疲于奔命，你很辛苦。那为什么呢？因为他无所谓，他能躲就躲，你走了他又接着干，你为了保住这个十字街口的街道符合城市标准，不要乱摆摊设点，你就采用人海战术，每个路口站12个人，一站站半个月，有没有作用呢？当然有作用，那个电动板车卖水果的在那等着，从早上等到晚上，你站路口不走，他不就回去了；明天再来，看你还站那，他又走了。他耗不起了，回家了。我们用这个方法是不是很辛苦啊？当然很辛苦。那可以持续吗？如果能持续也行，我死磕都能够把你磕死，可是如果你要是坚持不下去呢？国家说要提高治理能力现代化，什么叫治理能力？你什么时候把他赶回去，他不敢来，那就叫现代化，那就叫执法的有效性。有效是现代化的内容之一。你都没效益，你在那走来走去有什么用啊。我记得有一次外地有一个区委书记来讲这个上访，他说他总结的经验就是遇到重大的群体性事件，一把手一定要到现场去。他去了第一句话就是同志们不要闹了，我是区委书记，有话跟我说，大家一下子就安静了，然后选代表跟他说，他听了觉得有道理就给处理了，这是他十几年总结的经验。那我今天想说一说，今天这个经验还管用吗？我看未必。

我在国家信访局挂职了半年，我有时候会下楼跟上访人、跟维持秩序的人对话。我装着像老百姓在那听，有一次是北京的一帮老太太、老大爷，年纪偏大的五六十岁，然后街道办事处就去了，书记和主任都没去。去的这个人30多岁，就是一个一般的工作人员或者就是一个科长，他跟这些人很熟，能够看得出来。那个领头的那个女的说，小孙（工作人员）这个事不怪你，这不是你的事，这主要是领导。这个小孙说，谢谢你理解，我是挨骂的对象，又挨你们的骂，又挨领导的骂。这个女的说了一句，获得了满堂彩，意思是说你不要抱怨，人在骂声中可以成长的。你告诉我，我们现在很多具体的管理事务都是什么？拉锯战，我们有些具体事物的处理，我们是救火队，而不是长远之计。所以我相信中国最基层的街道和乡镇很多人已经习惯了，先把这个事化了，你说你肚子疼，我只要你的肚子不疼就行了，我管你的病治得好治不好。可是长期这么运作的结果会出什么问题呢？就是现在这个社会越来越难管。我们过去有一句老话叫“战争教育了人民，人民学会了战争”。现在的老百姓就越来越不好“对付”了，他会提各种要求，我们治理能力不够，管不住他了。打蛇打七寸，你没打到七寸上，所以提高治理能力现代化我认为是当前各级政府和领导需要解决的一个问题，尤其是基层。

我提几个思路。我认为这个概念是一个大概念，那国家讲的现代化落到具体部门和工作的时候，那什么叫现代化呢？我认为现代化有很多内涵，但是对于今天的人来讲有两条，第一，走法治的道路；第二，走有效性的道路。一个是有效，一个是合法，天大的事，给我放到程序里面，我决不在程序以外给你处理问题，这个口我们能守住吗？有人到北京市上访，你就来考核我，那你考核标准有问题。你这去了多少人，你去把人带回来，有的地方规定去带人的必须是领导，领导必须当面做出承诺。很多县长告诉我，他都上访了五六年，他那个要求我全部清楚，一点都没有合理性，他要我承诺，我承诺什么？制度本身有问题，评价体系有缺陷，所有的纠纷，所有的矛盾给我放进来。

该不该满足，这是标准问题。千条江河归大海，十八届四中全会里面有一句规定，叫做强化法律在维护群众权益、化解社会矛盾中的权威地位。我认为这句话讲了两点，第一叫化解，要依法化解。不能只讲结果，不讲行为标准。法治化，就是按规矩来定，不信这个规矩，对不起，谁都别怪我。

第二是有效性，我们怎么来有效？我举一些例子，比如说食品安全。街道办现在都有食药所，食品安全出了问题，属地责任街道办事处也跑不掉。有一个县长问我，那个食堂里面搞地沟油我怎么能知道？我不能每天派个人去管吧，那我就想了一招，我能不能在每一个做饭的后台操作间装一个探头？我说可以啊，你有钱就可以装啊，也花不了多少钱。但是有一个问题，那个监控录像你看吗，负责监管的部门你看吗？你要不看，那你管得住吗？你管不住，你设一个探头在那。另外那个食堂里面倒进去的地沟油你从监控录像上能看到吗？我不信那个地沟油和好油从颜色上我们通过模模糊糊的监控录像能够分得清，那叫内行欺负外行，当着你的面，你都认不出来，那怎么办？我认为，我们政府是不可能一天24小时、一年365天实行上下左右密不透风的监控。那你怎么办？让他们自己管起来，所以有一个好的思路，我把食堂的东西给他监控了以后，给他放在餐厅里面让吃饭的人去看。你们到餐馆里面吃饭的时候会拎一条鱼上来，同志看看这就是你点的那条鱼，你知道他做出来的那条鱼是你点的那条鱼吗？我从来不相信，所以每次拿进来我都不看，那个鱼那么大，做熟了以后多大我也分不出来，凡是跟我吃饭的，我说你去看去，虽然看不出，但是会有威慑力。把食堂的监控录像弄到餐厅里面，那就有人看了，那个家伙在干吗？让消费者监督他就可以，时间长了就会起效果。你政府去看能行吗？你有多少精力，你有多少人？

银行ATM机上那个探头的录像保留一段时间就删了。前一段时间，有一个案子5个台湾人干的，大概有几十个老百姓，卡还在手里，卡里面的钱被人盗刷了。这个就很奇怪，他没有借给别人用过，卡在他手里，钱被盗了。然后就报案了，在十几天之内一共涉及到19个银行的信用卡被盗刷，怎么办呢？就调ATM机上的那个录像来看，公安机关立案了，终于发现有几个长得很帅的年轻人背着挎包，两个人站在ATM机前排队，一个人进去就从包里面取出一个跟上面那个探头表面完全一样的一个薄薄的塑料制成的什么东西往上一粘，那上面有一个针孔摄像机，当你输密码的时候，如果你不拿手遮住，密码就被看见了。然后他从包里面取出第二个，也是一个塑料材料，给插卡的那个孔上一粘，谁去注意那个东西。你去刷ATM机的时候，你去抠一抠是不是本身的？你不会吧，当你把卡插进去的时候，他装的那个东西里面有一个数据阅读器，卡号就被记录在里面了。三个小时以后，这两个小子又回来排队，一分钟就干完这个活，往口袋里一装走了。两个人回宾馆捣腾出来一个新卡，全取走了。

后来公安机关在5天之内把这几个人抓住了。怎么抓到的?调取录像一看，照得很清楚，机场、火车站、公交车站所有的探头调出来查，发现有几个疑似的人到飞机场去了，就查所有登机口的摄像机，他在哪个口登的机，他是去长沙，就跟着去长沙。这几个小子出来是在哪个探头下进的哪个出租车，然后找出这个司机回忆这几个人，因为很特殊，这两个出租车去了哪，马上布控查，5个人一下子被抓了。

这叫成也箫何，败也箫何，那个摄像头，银行从来不看，我才知道那是形同虚设，但是后来破案也靠这个，这叫利用科学技术提升精准的管理能力。所以，行政执法监管的科学化和信息化是现代化有效性的一个方面。提升治理现代化里面有一个有效性，这个有效性包括科学技术和信息化手段的使用问题。

黑名单制度好不好，好。那红名单制度呢？我看也好。这叫不叫提升治理能力呢？我看也叫，一个人要对自己的行为负责，你做得越好加分就越高，你的名单就越来越红，将来你就得到了更好的待遇。我们教孩子就这么教的，托儿所里面是要发红花的，过去搞流动红旗就是干这个事情，那为什么我们现在管老百姓，管监管对象不可以搞这个东西呢？为什么不可以通过这个来促使他、牵引他做好人而不是去做恶人呢？

第四，关于法治政府的问题。政府工作报告提出政府的工作人员要尊法学法守法用法，这个提议是习近平在今年2月份中央党校省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上的讲话里面讲的就是四个要求：尊法学法守法用法。我觉得这“四法”是对领导干部的要求。

专门讲讲这个尊法，你懂法可是你不尊，你根本就不信那个东西，有什么用呢？我年轻的时候在大学里面当老师，帮人打官司，派出所把一个老汉传唤过去，在墙角蹲了两个晚上，老汉出来以后觉得奇耻大辱，要告派出所。传唤后把他在里面留置三天，老汉说你去帮我打个官司。为什么传唤他呢？因为他儿子涉嫌经济诈骗，他儿子跑了，把他带进去，把他儿媳妇带进去，儿媳妇关在那个房子里，老汉关在这个屋子里，后来放出来了。我说那行，这个他违规了，我找他们去。我就去了派出所，派出所说我们没有超期关他，只是传唤问了问，你看这有一份笔录，他是3月20号传唤来的，然后3月20号他就出去了，这有他的签字。我一看笔录和后面的签字，3月20号进来，3月20号出去。我回去对老汉说你这不是哄我吗？他说没办法，他让我签的3月20号。我说你为什么要签，你明明不是20号出来的，你是24号出来的，那留置不能留置这么长时间，那法律是有期限的。老汉说当时派出所的人说，你就写3月20号吧，写完你就走了。结果造成了一份假的笔录，这份假的笔录让老汉永远也告不了派出所，这就叫懂法的人在玩弄大家，他根本就不尊法，法律成了他玩弄的工具。所以法律的第一要义是尊。

我想讲讲这个学法。领导干部不可能成为各个行业的专家，他有了法治的思维观念，有尊法的意识，可是他不懂，所以就讲了一个学法的问题，你不懂不要紧，你得去学。然后才是守法的问题。坚持依宪法施政、依法行政。

依法全面履行职责，这个对街道办事处可能更重要。依法行政也罢，履行职责也罢，我想说几点，最近两年我觉得现在不干事的人似乎比以前要多一些，为什么呢？因为怕惹事，所以这次政府工作报告里面专门提了一个依法全面履行职责。

我们来解读这个要求，这不是一句简单的话。第一，你必须要履行职责，该作为的你要作为，该管的你要管，该担的你要担。但是要做到这一点不容易，现在很多人就是不做事，为什么？我干嘛要做，有什么好处，我不做事就没风险，做事才有风险，这是第一个要做事。

什么叫全面，这个全面是什么含义？多少年以来，我们强调了一面而忽略了另一面。我举一个例子来说明全面是什么。全面是打击违法犯罪。这个面被我们长期忽略，讲什么规范、约束、监督，讲得越来越多，但是打击讲得越来越少，你不觉得吗？20年前我们讲打击，30年前更讲，现在不讲，所以沉渣泛起，偷鸡摸狗的，作奸犯科的，唯利是图的，屁股决定脑袋的，管起来很难管的，假冒伪劣的都来了。为什么？很多人怕。所以全面履行职责，我想第一个我们要纠偏的职责就是打击的职责，惩治违法的职责。

什么是该做不该做的标准？是法律，所以才叫依法履责。领导要这么去干，干事要这么去干。

所有行政行为都要于法有据，任何政府部门都不得法外设权。这两条要求也是规范的。这个提法是比较专业的。所有的行政行为都要于法有据，任何部门都不得法外设权。那你告诉我，那个废旧物品的收购，为什么我们要搞定点经营，那个有没有法外设权呢？法律有依据就能干，法律没有依据就不能这么干，这个限制很严的。原来有个地方政府还把这个作为经验，叫做“定点破烂王”。你定了半天有什么用啊？有些东西是市场本身的问题，这个社会是要变的，这个时代、这个社会行情发生了变化，有些行业他就灭亡了，有些行业它要发展的。

第五，对于行政执法来讲，政府工作报告里面讲了四个要求：严格执法、规范执法、公正执法、文明执法。那这四个要求已经被中共十八大和十八届三中、四中全会全部承认，这个是现在最标准的。第一，严格执法就是该管的要管。不管，那就不叫严格执法。第二，你去管的时候要规范，你得有依据，得有程序，得有标准。然后是公正的问题，最后是文明。

我想说一说我们执法面临的这四者之间的关系是需要恰当处理的。我们这么些年都发明了一些什么样的执法方式？我们来看看，鲜花执法，就是收拾一次给一朵花。第二，眼神执法。我觉得我们的执法其实都面临一个问题，领导要求抓得比较严的，我们就挑着干了，上面压得比较重的，我们先干了，其他的事情呢，有的事情就干70%，有的就干30%，我们的执法经常是无效的。所以我们不能一味的讲公正和文明执法，它是两方面的，有规范、有公正、有文明的问题，但是也有严肃严格的执法。

归根到底是一个法治问题，按标准符合的，我们就支持；不符合的，我们就淘汰，该查抄的要查抄。按照中共十八届四中全会的讲法叫做解决事业发展当中重大问题的制度化方案，不要“头痛医头，脚痛医脚”，要逐步走向一个制度化的长久之道。

在三中、四中全会以后，又开两会，我们讲的“四个全面”，全面建成小康是靠发展；全面深化改革是为了释放活力，还是要发展；全面推进依法治国是为了讲法治；全面从严治党是为了保证领导集体能够长期执政。但是各位要知道，共产党要想长期执政，他得有基础，这个基础是什么？基础是民心，而民是靠谁管的呢？是靠基层党委政府管的。如果失去了这个，长期执政就难以为继。现在我们还会用权宜之计。中国有句老话叫做“凡事有经有权”，有的事情就是权宜之计，有的事情就是经常之道，但我们要逐步地把权宜之计转到经常的制度化方案上来。这样才能长期执政，才能保证江山永固，而不是有一搭没一搭的，头痛去医脚，脚疼去医头，就会出现人亡政息，就会出现大的问题。

我觉得这对于我们基层政府来讲，学两会的政府工作报告也好，学习两会精神也好，还是要从“四个全面”这个角度来解读。对于2015年工作的这些部署和强调，我的理解也不一定对，仅供大家参考，谢谢大家。

责任编辑：王晓云

文章来源：http://www.71.cn/2015/0416/810192.shtml