金国坤：全面推进依法治国，建设法治中国首善之区

 

金国坤 中共北京市委党校法学部副主任、教授

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今天讲课的题目是《依法治国与依法行政》，这个题目比较大，但是我们作为基层的行政机关，我想从依法行政这个角度来讲依法治国的问题。因为大家知道党的十八届四中全会确定了全面建设法治国家的奋斗目标，同时北京市也作出要全面推进依法治国，建设法治中国首善之区的决定。我们北京在全面推进依法治国里面要做得最好，走在全国的前列，特别是建设法治政府提出来一个目标，北京要率先建设法治政府，因为大家知道，从全国来说，党的十八大提出一个奋斗目标，到2020年要建成法治政府。到2020年实际上也就五六年时间，相当紧张，而北京提出率先建设法治政府，率先建设法治政府就要提早，也就是2018年或者2019年就要建成，我们用五年左右的时间来建设法治政府，这是一个相当紧迫的任务。

一、依法行政是依法治国的关键

2014年年底，我们对四中全会关于依法治国的决定进行了广泛地宣讲，不同的专家学者对依法治国进行了解读。

（一）从反腐败角度

有的专家从反腐败的角度来说，因为四中全会《决定》把依法治国作为一个主题，是跟周永康事件同时进行的，所以想到了为什么要依法治国，要推进法治建设，主要是反腐败的问题。这样说也对，因为四中全会《决定》明确提出要把党内法规纳入法律体系，党规也是法，我们除了依法治国以外，还要依规治党，用党内法规来从严治党，这就明确了四中全会《决定》是针对反腐败提出来的措施建议。

（二）从改革角度

也有专家学者是从改革的角度来考虑，邓小平十一届三中全会的改革主要强调要冲破一些旧的框框，所以当时的改革是冲破了法律的，因为当时的法律政策可能是不符合经济发展要求的，我们的《宪法》、《土地管理法》规定，土地不能买卖，不能出租转让，不能以有偿的方式转让，但是我们改革就是这样做。深圳在经济改革的时候，旧的土地要有偿转让，做了之后再来修改《土地管理法》，先改革后改法。但是这次改革是不是也能这么做？习近平同志提出，改革要依法有据，我们先改法再改革，你要改革必须有法律根据，如果现在的法律不符合改革的需要，你先立法，先修改法律，再按照法律去做。实在来不及修改法律怎么办？明确规定，如果现行的法律不修改，改革违反法律规定，那么得由全国人大授权在你这个地方可以停止执行哪部法律的哪一条，这样我们就明确了。比如说我们现在在丰台区，丰台区土地流转的时候，跟《土地管理法》的规定不一样，那就是说我们是全国人大给你授权了，必须在法律框架之内推进改革，这样改革才能有条不紊地进行，不至于任性、乱作为。

所以，从改革与法治的关系角度来说，我们既然要改革就得立法。所以十八届三中全会提出了关于深化改革的《决定》，十八届四中全会马上要提出全面推进依法治国。那么，三中全会的《决定》和四中全会的《决定》就成了一个姐妹篇，一个是要动力，一个是要保障，这是一种解读，是正确的。

（三）从依法行政角度

我今天从依法行政的角度来解读，我解读为什么要依法治国，建设法治国家。我的解读就是，我们法律制定出来了，但是执行不下去，普遍存在着“严格立法”（法律制定得很严格、很规范、很具体、很多），但是普遍违法。普遍违法的情况下怎么办？大家都在违法，你也不能普遍执法，那你只能选择性地执法。每天都会发生大量的事件，今天的事情也很典型，证明了我的观点。

 

自2011年以来，石家庄市房地产开发违法项目比例高达93.8%，也就是说基本上所有的房地产开发项目都是违法建设，违法建设如果有1%、2%、3%的话没关系，我们组织拆迁会去强拆，如果说93.8%的建设都是违章建设，我们怎么执法？我们总不能去强拆，把所有的房子都拆掉。所以这是一个现实，现在存在着普遍违法的现象，普遍违法给我们带来严峻的考验。我们怎么执法，怎么依法行政，这就是我们今天要研究的问题，法律制定出来之后大家都违反，那我们怎么去执行？今天《新京报》报道说，房地产项目大面积违法，监管部门哪去了？而监管部门说我们监管得过来吗？我们总共就有几十个人。那这就产生了一个矛盾，政府可能监管不到位，老百姓也不守法，老百姓并不是自觉自愿地守法，而是说可能大家都在违法，我也跟着违法，违法之后没有人查我，那我也违法。就像喝酒似的，哪一个人说如果因为酒驾会造成他人与自己的生命财产的损害而不喝酒了？更多的是因为喝酒之后会有警察拦住我，要拘留的，那不值。所以有人劝你，今天这个时候好像没警察，所以喝点没关系。老百姓自觉自愿守法的意识还不强，的确是因为重罚或者是有人要抓住你才守法，很被动地守法，这是一个现实。

所以李克强总理在今年《政府工作报告》里面就明确提出，我们作为政府来说，要全面推进依法治国，要加快建成法治政府，把政府工作全面纳入法治的轨道，提出了很多措施。比方说，我们要削减行政审批项目，政府的权力应该是有限的，没有法律规定，政府就不得作为，“法无授权不可为”，所有的行为都必须有法律根据。当然，另一方面你也不能不作为，“法定职责必须为”，这就是李克强总理在今年的《政府工作报告》里面强调的依法行政。

就北京市来说，可能强调得更明确了。北京市《政府工作报告》的结构很有意思。第一部分是2014年的工作回顾，先回顾去年一年政府工作的成绩，我们做的工作的总体情况；第二部分要布置一下今年的工作，2015年的主要任务是什么；但是王安顺的工作报告加了第三部分，就是加快建设法治政府，也就是说2015年有很多任务，但是重中之重就是加快建设法治政府。在这里面我觉得很明确的体现了今年是法治政府年。所以今天我想从法治政府角度来讲依法治国。政府能不能依法行政是能不能做到依法治国的关键。因为我们的政府机关权力最大，人员最多，跟老百姓的关系更为密切，政府能不能依法行政决定了我们国家能不能做到依法治国、建设法治国家。

我想分三个方面来跟大家解读：第一个方面，我们政府在依法行政中存在着哪些问题，有哪些挑战；第二个问题，现在依法行政、建设法治政府对我们提出了哪些新的要求，我们的要求是什么；第三个问题，在新形势、新任务下，我们怎么样来建设法治政府，实现依法治国。

二、当前依法行政存在的问题

我们法律现在都制定出来了，方方面面都有了详细、具体的法律根据。2011年，吴邦国委员长正式向全世界宣布中国特色的社会主义法律体系已经形成了，就是说我们现在的法律已经形成配套了，各方面都有法律根据。我们已经形成了七大法律部门，在《宪法》统帅下，《刑法》、《经济法》、《民商法》、《行政法》、《社会法》、《诉讼法》等七大法律部门，那么我们现在国家的法律法规体系，包括已经制定的242部法律（去年11月份统计），现在可以说有243部了，我们最近又通过了《中华人民共和国航道法》；行政法规有737部，这个是国务院颁布的条例，行政法规到现在有740个了，因为我们最近公布了大家比较熟悉的叫《不动产登记条例》，以后买房子要登记，还有《政府采购法实施条例》，还有《博物馆条例》，这三个是最近发布的，实际上是740个了；地方性法规更多，有8600多个；规章一万多个。现在很难说哪个方面没有法律了，当前依法行政中存在的主要问题在于，法律制定出来，但这只是万里长征的第一步。

 

习近平喜欢引用古人的典，现在出了一本书叫《习近平用典》。其实不管是习近平总书记，还是以前的温家宝总理，他们经常引用的一句话就是明朝首辅张居正所说的一句话， “天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。就是立法并不难，我可以禁止任何事情，我可以禁止燃放烟花爆竹，禁止养犬，禁止在有屋顶的地方吸烟，这个很简单，但是你要想到的是这个法实施需要多少成本，要怎么样保证这个法能够实施。所谓实施，就意味着，不是说你就不能抽烟了，你吸烟是你的事情，我控制不了你，关键是在于既然这个法令制定出来了，那必须要保证谁吸烟我马上就能发现，马上就能处罚他。我们靠道德，靠自觉行为，那不是法律要解决的问题，法律要解决的问题就是谁违法了，我处理他。光处罚得重还不行，谁吸烟了你砍头也没用，因为他吸烟你看不见，或者看见了你就当没看见，那他也不怕你。关键是在于他违法这种行为你至少能发现百分之七十，这样才能让他感觉到危险性。如果说违法的行为大部分是发现不了的，那规定再严格的处罚也没用，法令难以执行这是我们的一个重点。

对政府来说，我们从1989年开始制定规范政府行为的法，但是这些法这么多年来可能都执行得不好。第一个是1989年的《行政诉讼法》，到现在已经二十多年了，二十多年以后全国人大总结出来，这部法叫做老百姓可以告政府，但是又有“三难”：立案难、审理难、执行难。立案难，你要到法院去告政府的话，这不能告那不能告。集体拆迁的不能告，影响社会稳定的不能告，反正是不能告，不能告的话我上诉，上诉也不行，他不走起诉的决定书，就是你去他不理你，你毫无办法，你上告就没有证据。审理难，这个叫告官不见官，我本来告你这个行政机关，结果开庭的时候你行政机关也没有来人，来一个小律师，来一个工作人员，工作人员一问三不知，他不是管事的，他来也没用。执行当然更难，企业欠人家的债，法院可以来查封你的帐号，可以来没收你的财务，但是对政府你不能采取这些措施，政府也没钱，这个钱都是财政经费，那这个问题怎么解决？所以大量的老百姓不是到政府门口，是到宪法部门，逼着老百姓走宪法，因为走法院走不通，现在怎么让他走通？我们要想办法。

第一个是不是这个法律有问题？可能法律有问题，那就修改法律，《刑事诉讼法》我们去年修改了，还没有执行，今年5月1日开始执行。怎么修改，既然立案难，那我们以后不叫受理立案，叫登记制，以后你要告政府也好，告谁也好，你到法院不要你去立案，只要你去登记就可以了。你必须让我登记，传达室都得登记，来个人都得登记，凡是来一个人你就得给我登记，我给你一个起诉书，这个起诉书你不要看是否合格，是不是符合格式要求，那你不用管，也不用你审查，现在是我交这个起诉书，你就给我登记一下，几月几日几点收到了谁交的诉状，你登记下来，登记就等于立案，登记了之后你再不立案的话，你不给我下一个正式的裁定，我接着上诉，这样的话必须让你立，你不立还不行。

审理难怎么办？我们《行政诉讼法》明确规定，以后告工商局的话，工商局长必须出庭，行政机关的领导必须亲自出庭。你不出庭的话，一个是到了年底考核的时候要扣分，依法行政考核指标不够；再一个你要向法院请假，你说我今天有重大的事情，比到法院更重要，你要有充分的理由来说明你今天的确走不了，然后派工作人员去，这个必须让法院认可。

执行难怎么解决？我不能查你的帐号，也不能封你的办公楼，那怎么办？狠狠心就写了一条，如果说行政机关不执行法院的判决，拘留行政机关的领导。这个就厉害了，这个就是看看能不能解决执行问题。但是《行政诉讼法》这么多年没有执行好。《行政许可法》到现在执行了十年了，2004年我们执行《行政许可法》，《行政许可法》是要解决审批问题，但是到现在为止你可以看到，这个《行政许可法》等于没有，因为现在审批制度改革不是靠《行政许可法》。审批项目是不是可以保留，只要去对照一下《行政许可法》就行了，因为《行政许可法》已经明确规定了哪些是可以保留的，哪些是不能保留的。县政府保留哪些许可，省政府保留哪些许可，这个规定得一清二楚。但是我们是有办法的，我们做概念游戏，你说的是行政许可，这个是法律概念，我们说的是审批，审批和许可是两个概念。审批的概念大，所以审批有两种，一种叫行政许可的审批，那就是用于行政许可的范围的，我们按照这个法办；还有一种叫非行政许可的审批，也就是说它还是要审批，但是这个不属于行政许可，所以不受《行政许可法》的管辖。

非行政许可的审批项目五花八门，这么多怎么办？李克强表示，今年国务院取消全部非行政许可的审批项目。有的省也说取消，北京市审批可能还没清理干净，到2017年必须清理掉。行政许可法执行很艰难。有的改名字了，说我不叫审批了，我就叫核准，我叫登记，我叫备案。你说叫登记，叫备案，但是你去核准、登记、备案的时候发现条件是一样的，就是你要符合条件才能给你登记。那这个登记跟许可条件是一样的，要这个申请书，要那个材料，你符合他的条件才能给你登记，你不符合他的条件就不能给你登记，所以说这个登记实际上也是许可，但是他改了个名字。

 

现在有更多的用评比，用达标，评比、达标的名称出来了，那这个评比和达标是什么？实际上还是许可，因为达标就说明有标准，不符合标准的要停业整顿，不让你再继续从事这个行业了，所以你要达标，每年都要进行年审，不达标不行，这些是变相的许可。所以许可法到现在十年了，基本上没有执行。这个问题在哪？还是要靠简政便民，从国务院开始先减三分之二，先减三分之一，你要先减一半，今年北京市要减掉200项，这个本身是一个行政，不是法律思维，不是法律方法，完全是一种行政手段。凭什么说今年北京市要减掉200项，你这200项没有任何道理，我们有些部门可能的确审批项目是有必要的，完全是符合行政许可法的，但是对不起，你也得减掉。这个就是行政许可法执行得很不好。

《政府信息公开条例》2008年颁布的，执行得更差。你要政府公开他的信息，他有各种各样的理由不公开，以涉及国家机密、危及社会稳定为借口不公开。因为《中华人民共和国政府信息公开条例》明确了不予公开的政府信息范围，“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”。比方说民航，以前收机场建设费，后来建设费不能收了，那我们收民航发展基金。你这个民航发展基金根据是什么？律师王录春曾向财政部申请信息公开，但被对方以涉及国家机密为由拒绝。

所以政府产生了很多难以执行的情况，这是一方面。另一方面，我们说老百姓也违法，我们不能光怪政府，说政府到处违法，不按照法律来办，有时候政府很守法，但是老百姓不守法。四中全会提出来，我们普通民众缺乏两种意识，一是缺乏规则意识，那就是说法律是一种规则制定以后你要自觉地去遵守它，一个规则放在你面前，如果首先想到的是能不能钻空子，它有没有漏洞，那规则肯定能钻到空子，有漏洞的，我们可能缺乏这种意识。第二个就是契约精神，说话之后不算数，不兑现承诺，这个情况比较严重。

违法行为带有比较大的普遍性，在这种普遍性的情况下，对我们执法面临比较严峻的考验。所以一方面当初邓小平提出搞法治建设“十六字方针”，叫“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，现在实际上做到了四个字，“有法可依”，另外十二个字都没有做到。四中全会说现在有法不依、执法不严、违法不究对政府来说这种现象比较严重，对老百姓来说，部分社会成员遵法、信法、守法、用法、依法维权意识不强，老百姓不尊重法律，也不相信法律，也不遵守法律，也不用法律来维护权利，有了问题不会找法律去，要信访。所以也有学者说，看来以后要减少领导干部的批示，领导干部少批示是建设法治国家的一个重要条件。其实领导干部关心群众生活批示一下，然后让政府有关部门按照法律来办也是一件好事。

那么老百姓不相信法律，不愿意用法律来解决问题，这就需要让法律起作用，让老百姓对对法律形成信仰。靠普法来培养对法律的信仰是不行的。今天金老师来讲一课，讲课这个东西没有办法培养对法律的信仰，这是普及法律知识的一个层面。对法律信仰的培养，一是用法律能解决问题，用别的方法都没用，找谁都没用，找法院有用。

西方国家讲对法律应该要有信仰，对法律要像宗教般的信仰，老百姓经常烧香拜佛，他是有所求的，他要生一个大胖小子，他要求发财。因为老百姓都是崇尚实用主义，要让老百姓信仰法律，这个法律必须管用。

北京市副市长戴均良2014年向北京市人大做了一个关于北京市行政执法情况的汇报。北京市人大对北京市执法情况报告提出了意见和建议，总体的评价就是北京市在行政执法中总体效果还不令人满意，什么问题突出？第一是城市管理面临的一系列问题还不能得到有效的治理，比如黑车、黑摩的、非法小广告、露天烧烤、城乡接合部的脏乱差等问题久治不愈。第二是运动式、突击式的执法成了我们常用的执法方式，往往平时出现的问题比较放任，一旦问题暴露成灾或者出了重大事故之后我们再全力清理，这就是一种突击式的执法方法。第三个是执法不作为、乱作为的现象还比较普遍，这说的是还比较普遍，不是还存在，不作为、乱作为成了我们主要的一个问题。所以，当前在我们行政执法中存在的主要问题有哪些？根据戴均良副市长的报告，我给他归纳了这样几点。

第一点，行政执法不作为成了最主要的问题。这个可能跟现在的情况有关，以前我们讲依法行政，对政府，对执法人员首先要求执法不能违法，也就是说执法必须有法律根据，不能超越职权范围，没有法律根据不能执法。现在提出的第一个要求就是“法定职责必须为”，然后才是“法无授权不可为”，以前说的是“法无授权不可为”是主要的，必须有法律授权才能作为，没有法律授权不能作为。现在我们提的第一点是“法定职责必须为”，也就是说法律规定的职责权限你必须行使，你必须全面履行政府职能，不能不作为。

在这次群众路线教育实践活动中，向群众征求意见的时候不作为是反映最大的一个情况。这种不作为怎么体现呢？一个方面，2013年北京市所有的行政执法部门处罚的件数是1388万，这些行政处罚里97.98%是国家机关实施的，也就是说其他所有的执法部门加起来也就2.02%，这个有点太不正常了。这个当然也不奇怪，为什么不奇怪呢？这个98%的处罚量怎么出来的，大家可能也知道，是交通违章罚款出来的，北京一百多万辆车，每一辆车每年有两三次违章的话，你算一算有多少违章。那就是说我们的行政执法实际上就是交通违章的执法，交通违章的执法占了百分之九十多，这样一比，其他违法行为的处罚太少。但是这个我们得从两面来看，公安交通干警数量也是执法队伍最多的，但是我们交通违章的处罚绝大多数都不是公安干警、交通警察查处的，绝大部分都是通过电子眼查到的。但是作为工商部门，作为城管部门，也不可能大街小巷都放电子眼，小商小贩非法经营就罚款，我们也没有这个能力，也不可能，所以也没有可比性。

 

第二个数字，北京这次人民代表大会提出来，北京有执法队伍，有执法权力的单位有两千多家，组建执法大队的有88家，这些队伍去年有十来家全年零执法。《北京晚报》写了一篇文章，说十来家执法队伍去年啥也没干。但是这个说法也不对，因为没他这个零执法实际上说的是没有处罚，你这个执法队伍一年一分钱都没有罚处人家。但没有处罚不等于没有执法，执法的方式很多，我可能通过别的方式执法了，通过自动地纠正违法行为，也就不给他处罚了，这个也可以。所以你也不能说没有罚款就等于啥也没干，理论上来说我没有罚款，说明我管得更好，我管的这个领域没有违法行为，那更好，我通过其他的方式把问题解决了。下面还有一句话，并不是没有违法，也不是没有发现违法，而是对这些违法行为不处理，这才是根本的关键。所以本来我是很反对下指标的，现在看来只要在这个范围以内，如果说你有100家违法单位存在，我要求你抓出90家，这样的指标完全是可以的.。因为你没有这个指标的话，可能抓不出几家，所以我觉得指标在这种情况下还是有存在的必要的。这是第一种情况，执法行政不作为。

第二种是执法缺乏常态化。也就是说执法大队不是每天在外执法，而是问题出现之后突击执法、运动式执法。2014年8月我看到一条消息，《北京日报》发表的一条消息，2014年8月份的时候北京拆违建办公室指挥部就公布说，全年拆违的任务已经完成了。年初下了一个指标，是不是8月份拆完了，后面这几个月就不用拆了，留点明年再拆？好在这个倒是没有，继续拆，到年底的时候拆1531万平方米违法建设，等于说整个违章建设我们这么多年来协同整治，把它全部拆掉了。当然在这个时候我们这么做是可以的，但是以后不要再这样做了。现在提出来的新增违章建设马上拆掉，让它零增长，不是说像韭菜似的，割了一波，然后等它长起来再割，我们现在执法的方法可能还是有这样一种情况。

第三，执法部门互相推诿现象。刚才说的，我们有88支行政执法的队伍，有2000多个行政执法的单位，在这种情况下经常会出现这个事情到底由谁管，根本搞不清楚。比如说北京市非法一日游这样的行为到底谁管。

除了这三个方面，还有像执法权力寻租的问题。我们有时候也不排除执法人员和违法当事人之间相勾结的情况。还有执法力度不足，就是只有罚款这样一个老办法，其他措施跟不上。你把黑车赶走了，下回又来了，经常重复，侵犯当事人权益，这是存在的问题。

这些问题存在的根本原因是什么？我分析了一下，主要是这样一些。

第一是“多”，行政执法的主体太多。多了之后就是三个和尚没水吃，也意味着相互之间打架推诿，谁都不愿意管。北京市现在有行政执法主体，有行政执法权力的组织一共是2152个，大概1417个是北京市委办局领导的执法主体，十六个区县的执法主体是735个，这么多的执法主体平均到每个执法大队也就几十个人。这点人怎么能管这么多事情？第一个是执法主体多，碎片化执法，力量分散了，然后相互之间就打架。

第二个是“乱”，职责权限没有划分清楚。据统计，城管现在承担了12个方面的371项责任，我记得当时宣武区开始的时候是6个方面，6项责任，很简单，现在是371项执法事项。在371项里，很多执法事项不是独立的，需要其他部门配合或者确认的，有42个部门要跟你建立关系。比如说查黑车，需要交通部门的求证，你要查违章要规划部门的求证，求证之后你才能采取措施，这样就发生权限混乱的情况。

第三个是“弱”，就是说我们执法队伍监管多，但是执法力量还是比较弱的。弱体现在哪些方面？我们现在全市有执法资格的正规的执法人员有7.9万人，其中北京市1万人，6.9万人分散在16个区县，平均每个区县4300人，我们朝阳区也就这么多人。这4300人的执法队伍，要管朝阳区几百万人口，我们的区长比国外一个特大城市的市长管的人还要多。在这样的情况下，这么点人怎么可能把全市都管好了。所以就出现了大量的协管人员，全市正规的人员是7.9万人，协管人员有20万人。有的基层协管人员和正式执法人员的比例是10：1，有的派出所可能就所长是公安干警，其他民警都是协管员，这就体现了弱这样一种状况。

第四个是“土”，体现在执法的方式上。现在不少单位、部门还是采用传统的挂标语的方式来执法，就是在这个地方写一条标语，挂一个横幅，这就是执法了。这个标语执法以后我们不要提倡，不能说你挂了标语就表明你对这个东西就重视了，大家就守法了，这是以前传统的做法，我认为这个比较土。还有一个我们经常使用的，就是签责任书的办法，我给企业签责任书，有的人也跟我签责任书。比如签个防火责任书，对消防局来说说，火灾他们就是第一责任人，这个地方起火了就要承担法律责任。很多监管部门跟企业签定责任书，就是这个建设工地发生安全责任事故企业自己来承担责任，把责任转移了。你不能把责任强加给他，他是你的管理对象，不能让他去执法，我们现在是大家要自查，自己承担责任，这个叫责任转移的方法。实际上签不签责任书都一样，如果不签责任书，他那个地方发生火灾了，我也要处理他，不是由于签了责任书才处理他。这个不是行政合同，那是一种管理。

第五个是“粗”，粗暴执法这种情况还存在。现在就北京市来说，去年人大检查以后，认为我们依法行政中可能还存在着一些比较严重的问题，这些问题可能是主观上，由于我们工作没有做到位，主观上的原因导致的，这叫问题。除了问题以外还有一种挑战，挑战是客观上的，挑战是我们把控不了的，是当前这个社会环境下，必然要发生的一种现象。这个挑战就体现在这样几个方面。

 

第一个，我们经过多年市场经济的培育和普法宣传活动，公民的权力意识、维权意识增强。这个事情大家都看到了，这是一件好事。老百姓不再是逆来顺受，不再是你怎么说我就怎么听，而是要维护他的权利，维权意识在不断增强，这绝对是一件好事。因为公民权利意识增强了，维权意识也增强了。特别是在北京，老百姓的法律素质、知识水平比较高，北京有全国最多（1/10）的律师，还有大批的法律专家、学者，还有大量的环保组织、民间组织，他们在维权方面的确起到了重大的作用。这是北京“建设法治中国首善之区”有利的条件。也就是说，北京现在人员的知识水平，包括法律素质比外地普遍高。因为北京毕竟有这么多高等院校，有这么多法律专家、教授，有这么多律师事务所，有这么多律师在里面。但是问题就在于，作为老百姓来说，我们法律意识强了，维权意识也强了，但是法治观念相对还是缺乏的，这怎么理解呢？

就是说他维权主要是因为这个行为损害了我的利益，损害了我的既得利益，至于我的既得利益是不是正当得到的，是不是应该得到的，我的利益本身是不是合法的，他不会首先来考虑。你拆他的房屋他要抗议，你拆他的违章建设他也要抗议，并不是说这个违章建设我自己就拆了，拆他的违章建设他照样要跟你抗争，因为这是我的既得利益。这就是发生的矛盾，老百姓维权未必都是百分之百的为了维护法律正义。我要跟你抗争到底，这是维权，但是有的时候是因为我的利益被侵害了，我得到的还不够多，要想获得利益最大化，在这种情况下他也要维权，那就是该我们依法行政。如果我们满足他的要求，那可能给其他人造成负面的作用，没有办法按照法律来办事，如果说我们不满足他的要求，那可能引起社会不稳定的因素，他以自焚，以各种方式要挟你，影响社会稳定。这就叫挑战，就是你怎么处理这些问题，这是老百姓。

律师当然是好的，律师为政府出谋划策，做了很多好事，但是也是有一小部分律师打着维权的名义来实现个人目的，有些可能是为了提高他的知名度。这对政府来说，经常会发现有些律师哪个地方有热点他会马上到法院去起诉，叫提起公益诉讼，环保诉讼，这是一个挑战。

第二个，新兴媒体的快速发展对法治政府建设带来新的挑战。很多事情逼迫政府必须做出第一反应，没有做出第一反应的话，小道消息满天飞。政府有时候很被动，我们的自媒体，新兴媒体、微博、微信广泛发展之后，我们对新闻媒体已经没有办法像以前这样控制。所以今天我看中央要求，政府网站至少得一个星期更新一次，其实一个星期更新一次也晚了，有些突发事件发生以后，你要在第一时间做出反应，要么说明事实，要么澄清有关谣言，你必须第一时间做出反应。不像以前，我们法律上规定的七天以内给予答复，或十五天以内给予答复，这已经不行了。

第三个，社会矛盾逐渐增多，对政府治理也提出了新的挑战。我们现在提出来，我们执法，我们的行政决策，不仅要审核它的合法性，还要进行社会风险的评估。你这个行为尽管是合法的，但能不能去做要考虑到有没有社会风险，这个社会风险我们怎么样去控制它？所以我们对行政决策、行政执法提出要进行社会风险的评估、合法性审查、追加论证、群众参与、集体讨论决定。社会风险评估实际上就是社会稳定的评估，你这个决策对社会稳定会发生什么样的影响。比方说我们要建垃圾焚烧场，本来是在六里屯建垃圾焚烧场，但当地居民就反对、抗议，那我们就不建，我们后来建在苏家坨，那个地方没有多少人，把他们迁出来就行了，农民愿意迁出来，但是海淀区的环保组织又不干了，他们说你这是上风上水的地方，破坏环境，但我们说环评报告都已经做好了，环评报告也说明了这没有问题，也请了他们这些人到日本，到别的地方去看，人家的垃圾焚烧场建在居民区里面，一点问题没有。但是他说你这个环评报告是造假，所以产生一系列问题。那么这个问题如果处理得不好，在外地就发生了大规模冲突事件。杭州建垃圾焚烧场，当地的村民跟警察都打起来了，把警车也烧了，把有关的部门也给冲击了，那这种情况怎么办？你说我就把这几个人拘留起来，聚众闹事，拘留过两天也把他给放出来。最后还是放弃了，最后我们的垃圾焚烧场都放弃了，你们反对那我们就不建，所以对政府的行为，尽管你的行为可能是符合规划的要求，也有法律根据，也有环评报告，手续也全，但是最后不符合老百姓的要求，在这种情况下对依法行政就提出来一个挑战。那到底我们怎么办，是放弃还是接着做，这个就是问题。当然，反正海淀的垃圾只能在海淀处理，不能弄到门头沟，人家也不干，所以还得建，最后基本上建成了，但是这对政府的确是一个挑战。

还有一个挑战是北京特有的，我们要控制人口规模，缩减首都非核心功能。这给了我们一个很大的挑战，到2020年北京的人口控制在2300万以内。我是1986年到的北京，那时候北京人口不到800万，700多万，北京城也就是二环以内叫北京。我在北大上学，北大是郊区，动物园那个地方开始到北大是郊区，我们叫海淀镇，那完全是独立的一个镇，跟市里面没有关系，现在那个地方成了中心地方了。2004年已经做出一个规划，到2020年北京的人口控制在2000万以内，现在已经是2180万了。所以现在改规划，重新制定规划，到2020年的时候控制在2300万以内，怎么控制？我觉得正常情况下是控制不了的。有人算了，现在每年增加6万人，你这个车可以控制，每年摇多少个车牌号，这个人不能摇号吧，每年进多少人，这肯定不行。那怎么控制？王安顺说了，这个底线必须守住，不能突破，就得守住。怎么守住？他也说你有行政手段、经济手段和法律手段，那说明还是要用行政手段、经济手段来控制人口。用法治方法来解决问题的话你解决得了吗？可能这些问题解决不了，包括现在动物园批发市场、大红门的批发市场要转移到外地，怎么样用法治方法？用法治方法肯定不行，你不能说他非法建设吧，肯定是有手续的，也是有周期的。比方说我这个在这个地方卖皮鞋、卖服装，我五年、十年周期，现在周期还没到呢，这个时候把他轰走，凭什么把他轰走？那只能用行政手段，动物园批发市场不管搬到哪儿都要建一个新的市场，而市场是靠人气，你没有人气就不行。经济手段可能也不行，那个地方能挣更多的钱，成本更低，我估计他也不愿意去。那你用什么手段？那控制人口规模，人口非核心功能，这面临着一个重大的挑战。

实际上现在依法行政说起来可能不难，说我们要按照法律来办事，真要做起来的话，我们有很多挑战，这个我们是必须面对的问题。所以依法行政不仅是有问题，还有挑战，那这个挑战怎么办？王安顺在这次人民代表大会上又说了，这些问题怎么处理，要多用法律手段，多用经济手段，少用行政手段来解决。做到这样可能已经很好了，以后我们也要少用行政手段，多用法律手段，但是也不能说我们不用行政手段。不用行政手段交通拥堵问题怎么解决？我们现在用的都是行政手段，限购、限号，都是行政手段。这是我们依法行政面临的问题和挑战。

 

三、新形势下如何建设法治政府、实现依法治国

(一）依法行政面临的问题和挑战对我们提出了哪些新的要求  

面临挑战，四中全会对我们提出了什么样的要求？两句话，一句话叫“法定职责必须为”，第二句叫“法无授权不可为”，这两句话很明确。法律规定你要做的事情你必须做，你不能不作为，你必须履行法律职责。“法无授权不可为”，没有法律规定，不得减损公民法人的权利和增加他的义务，行政机关不得法外设定权力，这是依法行政的基本要求。

李克强在天津达沃斯论坛的时候说了三句话，一句话叫“法无授权不可为”，第二句话叫“法无禁止皆可为”，第三句话叫“法定职责必须为”，加了一句话。因为有两句话是对政府而言的，对政府而言“法无授权不可为，法定职责必须为”，有一句话是对企业而言的，对企业来说“法无禁止皆可为”。那么对我们老百姓，对企业来说，就意味着法律没有禁止的事情我们都可以做，当然也不能随便这么说。因为我们原来叫“法无禁止不为过，法无禁止不处罚”，就是法律没有禁止的事情他做了你不能去罚他，不能去处理他。但是一个人他不仅受到法律的规范，法律是底线，他还受到道德的规范，还受到他行政纪律的规范，党员还受到党纪的规范。所以有些事情可能法律没有禁止的，但是党纪是禁止的。比如说你办婚礼，领导干部不能大操大办给子女办婚礼，那是我们党纪所禁止的，法律没有禁止，所以也不能说法无禁止皆可为，这只能说是法无禁止的不能去处罚他。

有些行为法律没有禁止，但是道德、党纪、政纪是禁止的，这个要求对我们政府就提出了新的要求。也就是说，我们以后当然还可以发文件，但是规范性文件不得设定行政责罚权。第一，不符合法律规定，利用红头文件设定管理、收费、罚款项目，一律取消，不能再保留了。现在肯定不能再发文件来罚款了，罚款必须是法定的，这个我们掌握了，没问题。现在最大的问题是收费，收费的项目现在绝大多数都是由文件规定的，而不是由法律规定的。据统计现在58类314种收费项目中，有法律规定的不超过60种。《人民日报》也统计过，全国有7000多个红头文件规定收费，其实这7000多个红头文件属于法律文件的不超过30个，绝大部分都是政府的文件。所以，现在有多少是法律规定可以收费的，比如说《矿产资源法》规定矿产资源补偿费，还有社会抚养费，计划生育条例等，规定得实际上不多，其他的所有的收费可能都是由红头文件来规定的。这就意味着以后在收费领域要求更高了，并且要有法律根据，没有法律根据不行，这是依法行政的要求。

依法行政的原则，这是一个理论问题，我就不讲了。

（二）北京市率先建立法治政府应该采取哪些措施

根据依法行政的要求，“法无授权不可为，法定职责必须为”，我们要率先建立法治政府应该采取哪些措施。

1.明确权力清单，建立清单制

既然说了“法无授权不可为，法定职责必须为”，第一件事情要问的是我有多少权力，责权范围是什么，必须有一个明确的清单。就是我是管什么的，我金老师，我就干三件事，一件事情讲课；第二件事是要搞科研，写文章，一年要发表一篇文章；第三件事是要给市政府出决策执行报告，我一年出几个，这个应该有一个清单。各个部门是不是也得建立这一个清单制？所以现在第一件事情，一个基础性的工作，我们朝阳区已经做好了，每个单位，每个部门，每个人都得有一个权力清单。我知道，西城早已经公布了，西城所有部门的权力清单都有了，朝阳也已经弄完了。各种清单，审批清单、行政处罚清单，都得有这么一个清单。这是第一个方面，必须建立一个清单制，这样就明确了我们干什么，哪些我们没有干。

 2.各部门协调配合

第二个，我们的问题是职能部门之间相互交叉，相互推诿，很多事情没有人干，不知道谁干。北京市有两千多个有执法的部门，有88家执法队伍，可能还得增加，那我们怎么办？中央提出来，应该大幅度地减少执法队伍种类。王安顺年前到石景山调研，包括朝阳我们都在试点行政执法体制的改革，朝阳有朝阳的做法，石景山有石景山的做法。按照石景山的做法，石景山区的九家工商、税务、城管，每家职能部门向每个街道派两个执法人员，然后再由街道统一指挥，组织一支执法队伍，这支执法队伍由街道来领导。这里面有城管的，有工商的，有公安的，统一指挥、统一行动，就不会产生交叉重叠的问题了，重心转移到街道。王安顺认为，总结推广石景山的试点经验，要出台街道设计的管理体制，重心下移，解决了“看得见的管不着，管不着的看不见”的问题，都由街道来统一指挥和领导。当然这个是北京的一种尝试，这种尝试有什么问题，我去调研了一下，还得进一步理顺这个问题。因为它毕竟是一种临时、松散的组织，而不是真的都是街道的工作人员，就是说工商人员、城管人员等还是属于上面派下来的，你的工资，你的关系还是在上面，如果你是属于街道的工作人员会更好一些。但是街道没有执法权力，街道没有处罚权，所以这个还得试点，但是现在王安顺比较推崇这种做法。  

 

3.规范政府行政行为

前面说了，我们以后的决策，为老百姓办实事，为老百姓办好事，得让老百姓同意，老百姓不同意你也不能办好事。所以要公众参与，要风险评估。那就是做出的任何一个决策要老百姓来参与，进行风险评估。在这个问题上，北京市要制定一个行政层级条例，以后怎么办事，办事的层级能不能统一起来，不要各自为政，包括时间，多长时间办完，不要每个部门自己规定。这是北京第一家，全国还没有行政层级法，现在是湖南省、山东省，他们政府制定了这个规定，但是作为地方性法规，北京准备第一家来制定，这样对我们行为就起到了规范的作用。   

4.加大执法力度，坚决履行监管职责

针对运动式执法，普遍违法，选择执法的情况，我们要加大执法的力度，坚决履行监管职责。那就是说法律从生效的那一天开始，每天都严格执法。我们从《大气污染防治条例》开始，《大气污染防治条例》北京自2014年3月1起实施，环保部门从3月1日零点开始执法，首先查处了昌平北面的一家污染企业，罚款了，后来在朝阳还是东城这边有一个叫公司，他们排放有毒气体，应该有封闭的地方作业，结果他在露天作业，就重罚。本来《大气污染防治条例》罚款最高限额是5万元，现在新的规定是30万，那就按照高线30万处罚，如果还不改正的话，加倍处罚，罚60万，如果再不改，我们再按律处罚。这是很好的一个开头，但是得常抓不懈，不能说“零点行动”变成一个运动了，以后每天都应该这样才行，否则的话还是逃脱不了前面所说的突击式执法、运动式执法。那么，从现在开始能不能把《大气污染防治法》严格地执行下去，只要发现一起就查处一起，常抓不懈。

5.建设社会主义法治体系

对执法机关来说，四中全会提出要建设社会主义法治体系，这个法治体系是由五大体系组成的。第一是法律规范体系，我们已经建成了；第二是法治实施体系、执法体系；但是光靠执法机关自觉也不行，所以要接第三监督体系，就是我要监督你执法。第四，法治保障体系；第五，党内法规体系。谁来监督，怎么监督，可能主要来自四个方面。

第一个是人大监督，人大要进行执法检查，今年要对《老年人权益保障法》、《博物馆条例》、《水污染防治法》等四个法进行执法检查；第二个是行政复议；第三个是行政诉讼；第四个是社会舆论的监督、网络监督，这个也挺管用。通过这四个监督，特别要加强行政诉讼的监督，北京市这两年行政诉讼有了比较明显的增长。2014年审结的行政诉讼是15930起，全国一般只有10万件行政案件，而北京去年突破了1万件，今年是15930件，比去年上升了5.2%。而且北京法院判决政府败诉的比例很高，12.7%，国外没有这样的比例的，国外一般都是4%最高了，我们12%政府败诉的，所以这应该说是力度很大的一个行为。

6.进一步推进政府信息公开

我们要进一步推进政府信息公开，财政公开、预算决算公开。这个北京在推进，不多说了。

7.提高领导干部和公务员的法治水平和能力

最后一个，要提高领导干部和公务员的法治水平和能力，四中全会对党校也提出了要求，以后宪法和法律要成为党校培训的必修课，要成为理论中心组学习的必修课。习近平在中央党校省部级依法治国开班式上讲话提出，我们学法懂法是守法用法的前提，要学习什么法，首先是学习宪法，还要学习同自己所担负的领导工作密切相关的法律法规，也就是说除了学习宪法，还要学习与自己工作相关的法律法规。我觉得与街道办事处、社区关系最密切的是行政法，是依法行政的法律法规。

今天很高兴有机会跟大家一块来针对北京市的情况，就有关依法行政的要求和任务及以后北京市的举措谈几点想法。谢谢大家。

责任编辑：叶其英

文章来源：http://www.71.cn/2015/0429/811857.shtml