张恒山：全面推进依法治国的重大改革措施

 

张恒山 中央党校政法部主任 

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大家好，今天我想从“人类文明与法治关系”的角度，和大家交流一下我对全面推进依法治国重大战略举措的思考和体会。

一、什么是法治？

什么是法治？简单地讲，法治是国家的一种治理状态。是否存在法治，是农耕文明和商工文明的根本区别之一。那么，什么是农耕文明？什么是商工文明？人类自出现在地球上已有200多万年，但大部分时间都是在蒙昧和野蛮中度过的，公元前4000年左右才进入文明时代。跨入文明的门槛后，我们进入了一个以农业生产为基础的农耕文明体系。那么农耕文明与以前的蒙昧野蛮状态有什么不同？就是解决了民间的相互武力争斗问题。英国学者约翰·密尔在《论自由》中曾经打过一个比方，一群鹰在一起生活，相互争斗，强者欺负弱者，为了保护弱者免受强者的欺凌，鹰群需要一个最强者为王，去压服鹰群中的其他较强者。

我们进入农耕文明时代以后的状况和这个例子很相似，建立了国家，形成了君主制，并制定和实施了法律，大体上起到了禁暴止争的作用。但是密尔更进一步提出问题，他说鹰王产生之后，鹰王自己也有欺负其他鹰的倾向，所以这就需要对鹰王加以限制和防范，这就好比人类农耕国家的状况。国家产生之后，国家权力的执掌者也有压迫、欺负普通社会成员的倾向，所以这就需要对国家权力加以约束限制。

在鹰的世界里面，永远不可能解决对鹰王的防范和限制问题，因为鹰的智能有限，而人作为高级智能动物，可以解决这个问题。但是人类解决这个问题也不轻松，在农耕文明长达5000多年的发展时间里，人类没有解决这个问题，一直到若干年以后，人类逐渐发展出一种全新的文明形态，这就是商工文明。

（一）法治的形成

在商工文明时代，人们找到了一种全新的国家治理形式，这就是法治，通过法治来约束限制国家权力。法治最初是怎么形成的？许多学者喜欢将法治的形成追溯到古希腊时代，但是古希腊时代的法治是很粗糙、很初级的法治。当时的国家比较小，治理起来比较简单，与现在大国的治理相比，是有根本性的不同的。更重要的是，希腊文明后来被罗马人所征服，整个文明堕灭，以致对后世政治文明的发展，没有产生什么直接的影响。

英国的“光荣革命”对现代法治精神的产生起到了很大的推动作用。英国革命我们都不陌生，从1640年到1688年，革命的起因、革命的过程、革命中间发生的大事件等等，历史教科书都讲得很清楚。但是讲到1688年光荣革命的时候，我们一般是一笔带过，说“这意味着英国革命的结束”，但是英国人非常看重光荣革命，他们认为这不仅仅意味着革命的结束，更重要的是，它开辟了一个全新的国家治理时代。

光荣革命事实上是一次政变，当时的英国议会有很多议员信奉一个新教的教派——清教，但是当时的国王信奉的是传统的天主教，两个教派经常冲突。当时议会的议员们发现新任国王詹姆斯二世执政一段时间以后，又企图恢复他的父王查理一世的一系列统治政策，其中包括迫害清教徒，所以他们觉得这个国王很可怕，就想推翻国王的统治。但首先议会没有军队，怎么能推翻国王，他们就想了一个办法，派几个代表到海峡对岸和当时在荷兰执政的奥兰治亲王威廉进行谈判。威廉是詹姆斯二世的女婿，从王位继承的惯例、规则来说，他有继承王位的可能，但是希望非常渺茫，这次议会给他提议，说我们打算拥戴你到英国当国王，他非常高兴，觉得这是天赐良机。但是议会有个条件，就是当上国王以后要按照议会的立法去执政，威廉经过一番思考权衡最终和议会达成了协议。经过一番准备，威廉率领一支军队渡过海峡，在英格兰登陆，议会也到处组织民众欢迎他，造成了一种声势。詹姆斯二世听说女婿女儿率军来和自己争夺王位，知道在王权的诱惑面前什么亲情都不管用，赶紧逃命要紧，于是他就逃到了北爱尔兰，威廉和妻子玛丽如愿地登上了国王和王后的宝座。

这时英国议会如约给威廉提交了两个法律文件，一个是《权利法案》，一个是《王位继承法》。《权利法案》开篇宣布，为了确保英国人传统的权利和自由，禁止国王随便征召常备军，禁止国王干涉议会的选举自由、辩论自由等，这一系列的禁令构成了一个系统的法律文件来规范、约束王权。1700年，英国又制定了《王位继承法》，《王位继承法》在英国的宪政史上是一个非常重要的法律文件，它主要规定了三件事。

 

（二）英国1700年《王位继承法》三项规定

第一，它规定了王位继承的顺序和规则，把王位继承明文化、制度化。凡是在王位继承的问题上没有明文加以规定的国家，每当国家最高权力交替的时候，伴随的往往是政变、阴谋、叛乱、内战，这是在国家权力出现真空时，必然会发生的事件。所以，英国自从《王位继承法》颁布之后，把王位继承规范化、制度化，从此杜绝了政变、叛乱、阴谋活动的空间，以致在后来的300多年里，英国的政治发展非常稳定。

第二，法官的任命问题。《王位继承法》规定，如果裁判官称职，他的委任就不应当加以改变，只有在议会两院有奏请的情况下，才可以加以罢免，也就是说国王不得随便罢免法官。后来的学者研究，这项规定事实上等于宣布了司法的独立。

第三，官员要在效忠法律的前提下效忠君主。国王或者女王既然执政，就要依照法律处理政务，所有的官员都要依此原则效忠君主，这等于宣布了一个普遍的法治原则——所有的官员首先要效忠法律。英国颁布这两个法律文件之后，从此走上了一条法治之路，也为整个人类的政治文明发展开辟了一条全新的治理之路。

二、法治国家的特征

那么法治国家有什么特征，它和非法治国家有什么不同，主要有下面几点。

第一，法治国家按照宪法的规定建构国家权力机构，并按照宪法的规定确定权力机构的相互关系。

农耕文明时代，国家权力的建构取决于君主的意志，没有什么章法可言。而商工文明时代，国家权力机构的建构就像盖房子一样，要根据事先设计的蓝图来进行。房子怎么设计，是由宪法来规定的，宪法相当于设计蓝图，国家权力机构要依照蓝图来建构，不能乱来。

《权利法案》和《王位继承法》颁布之后，英国虽然没有建构全新的国家机构，但它把原有的两个国家机构的关系颠倒了。原先英国是王权至上，议会服从于王权，而这两个文件出来之后，是议会至上，王权要服从于议会。一经颠倒，英国的政体发生了根本性的变化。此后，英国政体被归入君主立宪政体，这个政体被认为是共和政体的一个分支。

大概一百年之后美国立宪，美国通过借鉴英国立宪的经验，运用对英国立宪后100年间在政治学、法学方面的理论研究成果，以及美国自己的政治经验，三者结合形成了美利坚合众国宪法的七条条文，这七条条文中其中有四条是实质性的规定。其中，第一条规定的是议会，第二条规定的是总统，第三条规定的是法院，第四条规定的是联邦政权和国家政权的相互关系，依照这部宪法，美国构建了国家机构，200多年来没有动摇过。

1789年，法国大革命爆发，起初，法国人带着特有的浪漫主义情怀认为，防范专制和暴政主要要依靠人们对人权的普遍知晓，所以在大革命伊始就颁布了一个重要的法律文件——《人权宣言》。《人权宣言》把“人权”一二三四五加以列举，但是后来法国人发现仅靠人权是不行的，还需要立宪，于是就有了1791年的法国立宪。

《1791年宪法》为法国确立了君主立宪政体，但是法国人又觉得共和政体更好，没过多久又重新立宪确定了共和政体，后来又在政体和宪法的问题上反复试验，一直到1875年法兰西第三共和国建立，宪法才把国家的政体稳定下来。

英国立宪、美国立宪、法国立宪之后，世界各国都纷纷把这三个国家作为自己仿效的楷模，各国形成了一个共识，就是要通过立宪实行法治，限制以王权为代表的国家权力，依照宪法建构国家权力机构并确定其相互关系，以此作为一个国家政治文明的标志。什么叫政治文明？依照宪法治国就是标志，没有法治就意味着还没有跨入政治文明的门槛。所以当代各国高度重视宪法的制定和实施，凡是法治国家，首先要有宪法，依照宪法建构国家权力机构。

1949年新中国成立之前，中国共产党首先召开了中国人民政治协商会议，并在会议上形成了一个临时的宪法性文件——《中国人民政治协商会议共同纲领》。根据这个宪法性文件我们成立了中华人民共和国，并依照纲领的规定建构了国家权力机构，中国共产党进入执政状态。1954年，中国共产党制定了第一部正式宪法；1982年制定新宪法。

现在我们强调全面推进依法治国，那么首先就要高度重视宪法。十八届四中全会《决定》强调，宪法是党和人民意志的集中体现，是通过科学民主程序形成的根本法，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政，全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体，各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且赋有维护宪法尊严、保护宪法实施的职责，一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正。四中全会《决定》还强调，要健全宪法解释程序机制，要完善全国人大及其常委会宪法监督制度。

 

第二，法治国家的一个重要特征就是由不同的国家机构分别履行不同的国家职能。

人类社会出现国家这种组织之后，国家就担负着特定的公共职能。早期国家的公共职能比较简单，一个是战争，一个是祭祀，但是国家职能发展至今已经非常广泛，至少包括立法、行政、司法、外交、军事、税收、铸币、发展民生事业等。这么广泛的职能怎么来履行？传统农耕文明国家把所有的国家职能权力集中于一个人，并由这一个人全权处理各个职能方面的事务，这就形成了全权君主制。正是由于这种制度的形成，所以在农耕文明国家有一个普遍现象——有法律而无法治。因为全权君主制的存在，君主一旦违反法律，没有任何人能够阻止他，没有任何人能够制裁他，所以君主实际上超越了法律之上，这就使农耕文明国家不可能有法治的存在。现代商工文明国家把国家职能加以分解归类，由不同的国家机构分别履行不同的国家职能。

那么具体各个国家的国家职能是如何分类的？在形成分类、履行职能后，国家机关相互间要如何形成一种特定的关系？这就形成了各国不同的政体。在各国政体的具体构架中，要考虑本国的历史情况、文化情况、经济发展状况、本民族面临的主要任务等，综合起来形成了一个国家具体的政体设计，这使得各国的政体形式不同。但是有一个原则是共同的，就是不能允许同一个国家机构行使所有的国家职能权力，这是一个在法治国家通行的原则。所以现在来看法治国家，美国实行的是三权分立制度；英国直到现在仍然坚持君主立宪制，看不出三权分立的痕迹；德国采取的是议会共和制；瑞士采取的是委员会制；法国、俄罗斯采取的是半总统制。政体形式各不相同，但是分权的原则是相同的。

第三，国家的立法权必须由社会成员的代表组成的会议性机构来行使。

法治国家首先要讲法，法从哪儿来，天上掉不下来，神也不会赐给你，法还要靠人去制定。谁来制定这个法？是一个大问题。在传统农耕文明时代，国家的法律是由君主制定的，法自君出，农耕文明时代普遍认为君主是国家的主人，君主是代表上天来统治臣民的，臣民依附于君主，靠君主恩赐的阳光雨露才能生活，所以君主统治人民，要采取各种工具方法，其中一个方法就是法律。这个法律是君主统治人民的工具，所以体现的是君主的意志。当代商工文明有一个根本不同于农耕文明时代的国家政治理念，这个理念对当代法治国家是一个共识性的观念，国家是属于人民的，人民是国家权力的主人，国家一切主权属于人民。那么人民作为国家的主人，就要管理国家，但是如果人民都去直接管理国家，会给国家带来一片混乱，所以人民要委托一部分人去管理国家。被委托管理国家事务的这一群人，就是国家实际上的执政者，执政者受人民委托处理国家政务事。但是人民委托给执政者以后，执政者是不是就可以想怎么办就怎么办。能不能这么干？不行。如果这么办的话，人民的主人地位就无法体现，那么人民是国家的主人这一点要怎么体现呢？

人民要把未来处理事务的方案方法，一二三四加以列举，遇到这个事这么处理，遇到那个事那么处理。这种对处理未来事务方案方法的制定就是人民立法，人民制定法律，执政者依照法律处理政务，这就是当代人民主权所表现出来的人民立法权，理论上是没有任何人可以争论的。但是如果人民都来直接立法，比如中国13亿人来立法，且不说要找这么个大广场很困难，就算找到这么个大广场，13亿人人人发表一回意见，遇见这个事怎么处理，遇到那事我认为该怎么处理，闹哄哄的，估计十年八年也搞不出一个法律来。这样付出的时间、精力、成本代价太高，我们付不起，因此在实践中就需要找一个替代的办法。什么办法？就是人民选举代表，代表集会立法。这些代表被选举出来几十个人，几百个人，上千个人之多，代表们集会商量，今后遇到这个事这么处理，遇到那个事那么处理。一二三四五加以列举，这被认为是人民在立法，代表人民立法，这就是当代法治国家通行的代议立法制。只有人民选举产生的代表组成的会议性机构可以立法，不允许其他机构立法，尤其不能允许政府立法。当代出现行政立法这个现象，但是一定要将行政立法严格地控制约束在专属人民代表立法机构的权限之下，制定行政法律法规，绝不能违反人民代表选举产生的立法机构的立法。这在十八届四中全会《决定》中的一系列论述中，均得到了体现。四中全会《决定》强调，要健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，要建立由全国人大相关专门委员会、全国人大常委会、法制工作委员会组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法律草案制度，加强人大对立法工作的组织协调等等。这都体现出我们进一步认识到，由人民代表组成的会议性机构主导立法的重要性。

第四，直接处理国家具体政务事务的国家政府机关，必须依照立法机构制定的法律办事。

在一般的法治国家，我们通常所讲的执政者主要指的是政府系统，政府系统直接面对民众的政务、事务。政府机构在处理政务、事务时会遇到很多麻烦，这个时候如果你要他按照法律办理，他经常觉得这个玩意非常啰嗦，这个法律规定太麻烦。所以政府经常会有这么种想法，法律靠边站，我按照我的意思来办，我把这个事情办成就行了，所以从宏观上来讲，政府一般是不愿意遵守法律的。

政府不愿意遵守法律，这是什么意思？我们讲是政府法律意识不强，这是给政府“挠痒痒”的说法，准确地讲，是政府在造反和叛乱，你们说有那么严重吗？事实上就是这么严重。过去我们只讲老百姓造反，在农耕文明时代，动不动说老百姓反了，什么叫反了，不守王法就叫反了。现在我们的法是民法，是人民意志和党的意志的结合，政府作为人民的仆人，必须遵守法律，要执行主人的意志。

现在有许多地方政府随意滥用职权，拿着权力去欺负老百姓，这正是我们全面推进依法治国要解决的根本问题之一。四中全会《决定》围绕着政府的依法行政、建设法治政府，有一系列非常严厉的规定和要求。四中全会《决定》强调，行政机关要坚持法定职责必须为，法无授权不可为的基本原则，强调行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得做出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。也就说政府推行权力清单制度，要坚决清除权力设租寻租的空间，推进各级政府事权规范化、法律化等等。这些都是围绕建设当代法治政府提出的全新的要求。

 

 第五，国家司法机关必须遵照宪法和法律，对社会成员个体间的冲突纠纷，社会成员与国家机构之间的冲突纠纷独立加以裁决。

文明时代同野蛮时代有一个重大的不同点。是什么呢？就是在遇到矛盾冲突和利益争端的时候，矛盾双方不是靠武力，不是靠打架来解决问题，而是寻求一个第三方来公平裁判。第三方裁决谁有理谁无理，谁做得对，谁做得错，谁侵权，谁应该得到赔偿，第三方的意见代表社会公众的意见。在我们现在的制度设计中，这个第三方指的就是人民法院，法院代表着整个社会来裁决双方的矛盾争端。

法院裁决的矛盾主要分为两类。一是个体与个体之间的矛盾。处理这类矛盾时，法院的角色地位比较好确定，法院说我和你们两家都没有什么亲戚关系，没有血缘联系，没有感情联系等，法院作为一个独立的第三方，代表着公正，这个事情就好办。问题在于，如果老百姓告的是政府，告的是国家机关怎么办？老百姓告到法院，说政府征了我的地，扒了我的房子没有给钱，或者征税已经征到2016年了，叫法院来裁决，法院怎么办？法院说你告的是国家机关，告的是政府，我也是国家机关，我得跟国家机关站在一边，我得和国家机关一起保持统一的政治立场，要考虑政治影响效果，那么你来告状，我判你败诉，或者根本不接受你的受理，让你告状无门。法院能不能这么干？如果全国的法院都这么干的话，老百姓会觉得在这个国家无理可讲，对政权制度失去信任，大量的矛盾在社会上积累，最后会带来一个破坏性的总爆发，到那个时候我们就承担不起，所以不能允许法院在处理这类案件时把自己混同于其他国家机关。法院不能离开独立、公正的第三方立场，法院是国家机关，但它跟其他国家机关不一样，它是一个担负着特殊职能的机关，主要就是裁判，裁判必须公正，为了公正，法院必须中立、独立，不能把自己混同于其他机关。

同时，也不允许其他机构干预操纵法院。其他机关说我给你打招呼了，叫你不要受理这个案件，如果你受理了当心明年我给你法院少拨200万经费，让你办公办不成。或者其他机构说，不要判我们这个地方败诉，你判了，你当心明年我把这个法院院长调个位置，让你干不成院长。如果其他国家操纵着法院的财权、人权，或者事权等情况，直接干预操纵法院的具体审判业务，那这个法院跟其他机构不还是混为一体吗？这还是没有做到司法的独立，不可能达到司法的公正。所以在这样的案件中，不允许其他国家机关机构，也不允许其他领导去干预法院的裁决。

从三中全会到四中全会，围绕着确保司法独立，依法独立行使职权，确保在司法独立的前提下的公正，有大量的改革措施。三中全会《决定》强调，省以下的人民法院、人民检察院依附人财物的统一管理，设立跨地区的法院检察院。四中全会《决定》在这方面走得更远，在有关规定中的口气更加严厉，四中全会《决定》强调，各级党政机关和领导干部要支持法院、检察院依法独立公正行使职权，要建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。任何党政机关和领导干部，都不得让司法机关做出违反法定职责、有碍司法公正的事情，任何司法机关都不得执行党政机关和领导干部违法干预司法活动的要求。对干预司法机关办案，给予党纪政纪处分；造成冤假错案或者其他严重后果的，依法追究刑事责任。还要健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度。要完善惩戒妨碍司法机关依法行使职权、拒不执行生效裁判和决定、藐视法庭权威等违法犯罪行为的法律规定。要健全司法人员履行法定职责的保护机制。非因法定事由，非经法定程序，不得将法官、检察官调离、辞退，或者做出免职降级的处分。这些都表明，中央下决心要建立一个能够确保司法公正，能够依法独立行使职权的司法体制。

 

第六，国家机构的公职人员和人民群众个体有一个共识，就是宪法和法律具有最高权威，宪法和法律是处理一切事务纠纷的最终依据。

农耕文明时代人们崇尚的是权力，拥有最高权力的人在解决一切事务、一切争端时，依靠的就是权力。权力是什么？权力在英文词汇中是power，它代表着一种物理力量，一种强制力，代表着武力、强力。所以，对权力的崇拜，本质上是对武力、暴力、强力的崇拜，是对力的崇拜。现代法治国家强调的是靠宪法法律的规定解决问题，宪法法律是由一整套规则构成的，代表着人类的良知和理性，这套规则体现的是理。崇拜理和崇拜力是两个文明层次的差别。人类跨入文明就意味着一步一步远离野蛮暴力，如果在政治生活中处理问题最后还要依靠武力，依靠掌握最高武力的人，就表明我们在政治、文化观念上还没有摆脱暴力的特征，野蛮的特征，只有全民性的崇拜宪法法律，把宪法法律作为最高权威，才代表着人类更高层次的文明观念。

所以一个法治国家必须培养人们对宪法法律的崇拜之心、敬畏之心、尊重之心。围绕这个观点，党的四中全会《决定》前所未有地做出两个仪式性的规定，这在党的所有决定中是从来没有过的。一是把每年12月4号定为国家宪法日，通过全民纪念宪法、弘扬宪法精神来形成全民性的尊重宪法的文化，建立宪法宣誓制度，凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员，正式就职时，要公开向宪法宣誓。这个仪式活动让每一个担任公职者明白，首先要对宪法法律负责，对宪法法律负责就是对党和人民和平的意志负责。四中全会《决定》还前所未有做了一个更详细的规定，要完善国家工作人员学法用法制度，把宪法法律列入党委（党组）中心组学习内容，列为党校、行政学院、干部学院、社会主义学院必修课。

以上讲的是现代法治国家的特点。那么法治国家有什么优点呢？我们可以列举如下。

三、法治国家的优点

第一个优点，在法治状态下，公民个人的人身安全自由可以得到保障。

公民个人的人身安全首先强调的是生命安全，生命是人类有机体的正常运作状态，但是这个状态很脆弱，你给他一闷棍，拍他一板砖，捅他一刀子，都可能使这个运动状态中止，所以这么脆弱的东西需要保护。农耕文明时代的国家，通过制定严刑重法惩罚那些杀人伤害行为，这对人的生命是一种保护，没有问题。问题在于国家要杀人怎么办？

农耕文明时代对国家杀人没有防范措施，国家想杀就杀，表现在政治格言中叫做“君叫臣死，臣不得不死”。从《二十四史》到《资治通鉴》，通篇记载着君主随便杀人的事例。君主想杀就杀，谁都逃不了，即使位及人臣、丞相、宰相君主照杀，君主为什么这么厉害？不是君主这个人厉害，而是君主持有的政权厉害，他代表着国家机器。国家随意杀人的问题在农耕文明时代得不到解决，结果我们就只能到老百姓这儿找解决方案，给老百姓灌输一种意识，就是你命中注定如此，哪天要被君主杀了，是命，你就认命吧，用这种方式来解决问题。

人类进入商工文明之后，出现了一个全新的社会阶层，这就是以商业和手工业活动为主的市民阶层。这个阶层的活动方式不一样，生存模式方式不一样，所以他跟我们所处时代的大多数国民，农民的意识也不一样，他不认命，他认自己的主动追求，相信自己可以决定命运。所以这个阶层的民众想办法解决君主的问题，他们不认命，想办法控制君主不让他随便杀人。代表这个市民阶层思考问题的，有一批非常优秀的思想家，比如，英国的霍布斯，法国的孟德斯鸠，意大利的贝卡利亚等人，许多思想家前仆后继地进行思考，延绵200多年想了各种各样防止国家随便杀人的办法，最后形成了一套当代法治国家的制度体系。这套制度体系主要有三大要点。

一是在国家权力分工分配的时候规定，裁决人生死是法院专属的职能权力，其他任何机构不得裁决人生死。地位再高，权力再大，国家总统也好，总理也好，国王也好，都无权把某个人处死，裁决人生死的权力只有一个机构可以，就是法院。

二是防止法院随便杀人。法院裁决这个人该杀不该杀，要不要处死刑，要以事先制定好的法律为根据。这个事先制定的法律就是刑法，刑法不是由法院制定的，要由民选代表组成的会议性机构制定法律。会议性机构作为民选的代表要琢磨今后什么事先杀，这个人该处死，在什么事情上这个人不能处死。这就代表着人民的意见，这是法院裁决的根据，而所有的民选代表们，在制定这套刑法的时候，主要根据十八世纪意大利刑法学家贝卡利亚在《论犯罪与刑罚》中阐述的三大原则来进行。这三大原则是，罪行法定原则，刑罪相适应原则，刑法适度性或者必须性原则，这三大原则成为了所有现代法治国家制定刑法时必须遵循的三大原则，最能体现人的良知和理性，没有国家敢违反。根据这个原则形成的一套刑法体系和制度，成为法院裁决人生死的首要依据，不能离开这套刑法随便定人死刑，这是防范国家杀人的第二套机制。

 其三，是刑事诉讼法机制。把法院裁决人生死的行为，从立案到查证到庭审到裁决一步一步规范下来，要求法院每一步审判都要遵循这个程序规定，这一整套程序规定，依据一系列原则来进行。这些原则包括审判公开原则、被告辩护原则、人民陪审原则、无罪推定原则、非法证据排除原则、禁止刑讯逼供原则、疑罪从无原则。通过这一系列原则形成的诉讼法制度，规范约束着法院的裁决行为，防止法院出现冤假错案，防止法院随便杀人。

 

第二个优点，在法治状态下，公民个人的财产权可以得到保障。

过去我们对财产保护不够重视，其实在马克思的理论中，财产非常重要，马克思为财产定义，财产是人类有机体的自然延伸部分。人类有机体要运作，需要补充能量、物质，能量物质从哪儿来，就来自于自己的财产，所以它需要保护。

在农耕文明时代，国家也知道要保护财产，通过严刑重罚惩治盗窃、诈骗、抢劫等犯罪行为。但是这防范的是个人对财产的侵犯，问题在于国家要来抢钱怎么办？有人说国家不会抢钱吧？国家抢钱从古至今普遍存在，国家不用拿刀动枪，征税、重税就是到老百姓那儿抢钱。重税在古代就很厉害，孔子发现“苛政猛于虎”，在春秋时代重税逼迫着老百姓逃到深山老林里与虎豹为伍，丈夫被老虎吃了，儿子被老虎吃了，也不下山到城镇里面去住。古代农民起义、农民战争，一次又一次推翻旧王朝建立新王朝，周而复始。过去我们解释，这是地主阶级对农民的剥削压迫过于残酷，现在的史学家一致认为不是地主，是国家对农民的剥削压榨过于残酷，国家的重税重捐，在历朝历代都是不断加重的趋势。黄宗羲研究的结果，从汉朝以来，人们的税赋是不断增加的，这形成了著名的“黄宗羲定律”。

怎么才能防止国家到老百姓那拿钱？没有办法防止。在传统农耕文明时期有一句格言，叫“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”，这讲的就是所有的土地、人身财产都是属于君主帝王的，那么这个君主帝王既然都是我的，我想要就要，想拿就拿，你们有什么理由不给我。这种关于臣民和国家的关系的认识决定了我们在整个农耕文明时代解决不了这个问题。

进入商工文明时代，法治国家形成了一个全新的格言，叫“风可进、雨可进，国王不可进”，这就是说一个臣民，哪怕他的住宅是个破草屋，破破烂烂缺砖少瓦，风吹得进，雨打得进，国王都不能进去。如果国王想要进这个房子，必须征得房主的同意，未经房主同意，不得踏入门栏半步，哪怕你是一国之君，哪怕你拥有千军万马，都不得侵犯这个茅草房。这是什么？这体现的是公民财产权利神圣不可侵犯的观念。这个小茅草房的财产权可以对抗王权，对抗以国王为代表的国家权力。那这个观念有这么重要吗？太重要了，它是我们现在整个文明体系的根之所在。

我们现在的文明是个什么文明？商工文明。商工文明包括九大体系，或者叫九大特征，就是思维方式的理性化、价值观念人本化、交换方式市场化、生产方式工业化、分配方式普惠化、生活方式城市化，组织形式民主化、管理方式法治化、活动范围的全球化。这九个东西都是农耕文明时期没有的，它是一个全新的文明体系，在这个文明体系中最基础的要素是什么？

过去我们理解是工业化，以为现代化就是修铁路建工厂。不错，它是现代化组成，但它不是一个基础性的要素，真正文明体系最基础的要素是交换方式的市场化，这才是最重要的。我们曾经追随苏联搞了三十多年不要市场的工业化，结果搞不下去，后来只好再搞改革开放。1993年，我们正式确认要建立社会主义市场经济体制，三中全会《决定》强调要让市场在资源配置中起决定性作用，我们总算认识到了市场的重要。

市场是什么？市场是一切交换行为的总和。人们所有的交换行为总和起来就是市场，但是人们交换靠的是什么？交换靠的就是“你的是你的，我的是我的”这个基本的财产所有权观念。财产权观念确认了各自东西的所有权，所以互相不能偷、不能抢、不能拿，想要我的东西吗？对不起，拿东西来交换，一切交换行为的总和构成市场。人们在市场中要普遍参与，要市场兴旺才能带动工业化、城市化、民主化、法治化等，没有市场这一切都谈不上。

但是为了保证市场的运作要靠什么？首先就要靠财产权观念，靠国家的法律制度保护财产权，这才有市场经济的根。

国家保护财产权利主要靠三大制度设计。第一，征税权，这个特定权力专属性地归于民选代表组成的会议性机构。这就是英国1689年《权利法案》中的第四条规定，未经国会同意，国王不得随便征税。当时英国的这条规定起到了什么作用？它为英国工业革命的启动准备了资金。许多学者奇怪，为什么当时工业革命没有发生在大陆国家，而发生在英国呢？找技术上的原因，文化上的原因，商业上的原因全都没有用，唯一的原因就是法律。英国1689年的这项规定把国王到老百姓那儿抢钱的手捆住了，国王不能随便征税了，大量的财富留在民间，民间什么人拥有财富呢？清教徒。

清教徒的教义要求他们努力发财致富，发财致富之后还要节俭过日子，所以这些清教徒发财了以后，自己还不能奢侈浪费，不能大兴奢靡之风，只能拿钱继续投资。结果，大量的资金涌入当时最赚钱的纺织行业，后来为了多赚钱，就要发明机器代替人工摇起来又慢、质量又差的纺车，最后发明了蒸汽驱动的纺织机。这个蒸汽驱动纺织机，不是我们所讲的瓦特看那个茶壶盖在炉子上被烧地扑通扑通跳，然后就发明蒸汽机了，从原理到实物，是经过反复的试制、研究、改错、再试制，最后才变成了实用性的机器，需要投入大量的资金。因为当时英国民间有大量的财富积累，所以有人能为蒸汽驱动纺织机的制造提供试制资金。

大陆各国后来发现，英国工业革命太厉害了，然后就找原因跟它差在什么地方，发现在制度上与英国相差很大的就是，王权不受约束，法国就是王权不受约束。法国国王路易十四、路易十五，一看老百姓有点钱，就要征税，就要把钱都集中到王宫，开酒会舞会，所以法国的王宫是最奢华的欧洲王宫。钱花得多，都是老百姓负担，财富都变成了消费资料，而不是生产资金的积累，所以就缺乏工业革命的启动资金。欧洲各国吸取这个教训之后，都仿照英国在立宪时规定，只有民选的议会有权征税，这是现代法治国家的一个普遍原则，征税权不能给政府。

 

 第二，民法典的制定。为了保护财产所有权，制定系统完善的民法典，根据公民人身地位平等原则、财产权不可侵犯原则、契约自由原则、损害赔偿原则，这四大原则制定一个完整系统的民法典，保护公民财产。英美国家没有制定民法典，但英美通过案例整理、归类的方式，形成物权法、侵权法、合同法等部门法，同样起到了保护公民财产的作用。

第三，形成行政诉讼法体系和国家赔偿法制度。当公民的利益受到国家、国家机关的侵犯时，公民可以提请行政诉讼告国家机关，再通过法院的裁决获得赔偿。1989年我国制定了行政诉讼法，当时许多人不知道这是什么法，我们把这宣传为民告官的法，这是简化的说法，严格得讲，它不是民告官，而是民告国家，告国家机构，告政府。国家损害老百姓也要赔偿，这是在过去几千年文明史上从来没有听说过的事情。

通过这三大制度设计保护公民的财产。凡是对公民财产权利保护比较完善的国家，市场经济运作相对比较顺畅，市场也比较发达兴旺。如果国家的法律制度对财产权保护不够完善，会出现什么结果？200多年前，亚当·斯密预计了两个结果，一是人们把钱藏起来，不到市场上运作。既然法律不完善，财产不安全，我怎么能把钱投到市场上去呢？资金都不进入市场，市场显然就不会兴旺。第二，亚当·斯密预计人们可能会把钱运到一个安全的地方运作，通常运到另外一个对财产保护制度比较完善的国家，那就会造成一个国家的财富向另外一个国家流转。

所以法治建设不仅仅是法治的问题，也是一个重大的经济问题，市场经济靠的是法治。四中全会《决定》强调，社会主义市场经济本质上是法治经济，要使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用，就必须以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向，完善社会主义市场经济的法律制度。此外，还要强化对产权的保护，要健全以公平为核心原则的产权保护制度，加强对各种所有制经济组织和自然人财产权的保护，清理有违公平的法律法规条款等等。这些保护的改革设想，都意味着我们党对市场经济认识的深化，市场经济不仅仅是经济问题，它首先是个法律问题。不懂得法律的人是搞不好市场经济的，不懂得搞法治的国家政府管理者和各级领导干部，肯定搞不好市场经济。所以，尊重和保护财产所有权，是我们首先要解决的问题。

第三个优点，可以满足人对公平正义的需要。

人是一种高级智能动物，与猪马牛羊不一样，在满足物质上的底层需要之后，还有更高层次的需要。高层次需要是什么？过去我们理解为是对文化的需要，在我们的理论中叫“落后的社会生产力同人们日益增长的物质文化需要之间的矛盾”。人性还有很重要的一个需要，就是对自由、平等、民主、公平正义的需要，这种需要是人的高层次需要。伴随着物质的满足，它需要得到公平正义的对待。怎么才能满足人们对公平正义的需要？发展经济、发展物质是满足不了的，生产再多东西也满足不了人们在这方面的需求，唯一能够满足人们公平正义需要的，只有法治，没有别的途径。

法治通过两大方式满足人们对公平正义的需要。一是基本制度设计，法治国家对人一律平等对待，所有公民义务权利平等。这个基本制度设计，是满足人们对公平正义需要的第一步，所以在所有的法治国家是没有哪个国家把公民划成不同等级的，同样，在我们的宪法中不做这种划分，这是我们进步的表现。但问题出现在实践制度中，我们的两种户籍制，实际上划分出两种不同等级的公民，尽管我们讲它是历史造成的，讲它是在特定情况下造成的一个现象，但不管怎么说，等级的存在与划分，是当代社会存在各种各样不公平、不公正问题的本原。我们的许多政策对城市居民，对农村居民是不公正的，这个问题一定要花力气去解决，最起码现在我们各个地方不能再通过具体政策，具体的做法加重这种不平等。

第二，通过约束公权，让公权力在处理各种具体的政务事务中体现公平正义。

无论是一个项目的招标，一块土地的挂牌，或者一块土地的征用，一个职位的招聘，一笔资金的分配，全都涉及到机会、资金利益，机会的分配就是利益的分配。按照什么原则分配，怎么分配才能公正，是公权力面对的大问题。传统农耕文明国家的公权分配有两大特点，简单地讲，第一，是暗箱操作。一个人或者几个人叽叽咕咕就把利益分配掉了，老百姓没有参与、监督的机会。第二，是亲情分配。跟我关系好的，跟我有血缘联系的，家里亲属优先分配，其他人靠边站，这实际上是把公权作为谋私的手段。所以农耕文明国家公权的运用是不公正的，这是人们对农耕文明国家公权不服气的表现，而现代法治国家，要解决的就是这个问题。通过对公权的各种各样的约束、规范，把公权的运用程序化、公开化，让它符合人们对公平正义的需要。

四中全会《决定》有一系列围绕着公权运用的改革、监督和设想，其中包括要强化审计政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责。公共服务均等化包括医疗、卫生、教育、交通设施等等，公共服务要均等化，由省一级统筹；要加强对政府内部权力的制约，把这个作为强化对行政权力制约的重点，对财政资金的分配使用，国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗、强化内部流程控制、防止权力滥用。所以，今后公权在运用这些权力，包括分配资金、设定项目等问题上，会觉得很麻烦。

我们的法律在这方面有一系列的监督措施，这就是法治国家的特点。为了确保公平正义，为了让人们感受到公平正义，就要让公权带着镣铐跳舞。你还想过去随随便便几个人叨叨咕咕就把这个什么项目分了，什么资金分配就决定了，然后给自己好的人多分一点，今后都是不可能的事情。随着制度的健全，凡是违反这些规定都要受到惩处。包括全面推进政务公开，坚持以公开为常态，不公开为例外的原则等等，都是为了保证公权的公正运用。

 

第四个优点，在法治状态下，当公民个人遭受到国家机关、国家机关工作人员侵害时，能够通过特定的途径、程序与其抗争，从而获得对自身合法权益的保护或者补偿。

简单地讲，就是法治国家公民的利益遭到侵害时，可以通过特定渠道把它找回来，而非法治国家是找不回来的。德国著名小城波茨坦城附近有一个皇家林园，号称“无忧宫”，据说建于腓特烈大帝时代， 19世纪由普鲁士国王威廉继承。威廉很喜欢这个园林，经常到这小住，有一次他看到在紧靠园林的旁边，有一个中世纪的风磨，这个磨坊已经破破烂烂，威廉觉得非常伤园林风景，所以想把磨坊拆掉，他就派管家去跟磨坊主商谈，要把磨坊买下来，但磨坊主不愿意卖，说这是祖祖辈辈的产业。管家跟他讲，把磨坊卖给国王，你可以拿到一笔钱，再换个地方住就是了，这个磨坊有什么好留恋。磨坊主不同意，说祖祖辈辈都靠这个磨坊为生，不愿意搬，结果就僵在这儿，磨坊主下决心要做钉子户。管家只好报告威廉国王，威廉国王很生气，派了一队士兵把磨坊拆掉了，然后磨坊主一纸诉状告到法院。当时，普鲁士国家已经通过君主立宪制定宪法，宪法给威廉国王留下很多权力，但是唯独没有给他留下司法权，法院是独立的，所以法院判决威廉国王要将磨坊恢复原状。威廉国王很恼火，恢复原状意味着要把磨坊重新盖起来，如果要赔偿他很高兴，赔偿是给钱，本来买你的磨坊就是要给钱，要赔偿无非就是多给点钱，但是磨坊主不要钱，就想要这个磨坊，结果威廉国王没有办法，在原地雇了一帮工匠，把磨坊按照原样又给盖起来了。这件事后来被杨昌济先生在德国留学时听到，他记下来之后带回国内，成了当时国内许多高校讲法治建设的一个著名案例，但这个故事还有后半段，后半段杨昌济先生就没有记了。

19世纪后期，德国发生很多变化，其中德意志帝国成立，普鲁士国王威廉一世升任为德意志帝国皇帝——德皇威廉一世。但是威廉一世在80年代去世了，他的孙子即位，也就是德皇威廉二世，这时候磨坊主也去世了，他的儿子继承这间磨坊，也就是磨坊主二世。由于德国工业化发展，机器普遍使用，所以很少有人到他的磨坊磨面粉，磨坊主的磨坊经营不下去，生活难以维持。他就琢磨，要不然就把这个磨坊卖掉，换个行当干干，但是等了好长时间都找不到买主，他就琢磨当初威廉一世想买这个磨坊没买成，没准现在威廉二世想买，所以磨坊主二世就给威廉二世写了一封信，要把磨坊卖给他，德皇威廉二世回信给他说，不买磨坊，磨坊主二世很失望，但威廉二世又说，听说你的磨坊经营不下去，生活有困难，我很同情，这样吧，我赠你一笔钱，不是买磨坊，是白白赠送，但是有个条件，就是希望你把这个磨坊继续经营下去，好让德国人民知道，我们德意志是一个法治国家，威廉二世要把这个建成法治建设的教育基地。

我们国家在农耕文明时代是世界各国治理的最好的国家，我们治理的最好的时代是大唐盛世，但即使在大唐时代，官府欺负老百姓的现象也比比皆是，结果白居易先生看不下去了，他以当时的一个真实事例写了一首诗，就是著名的《卖炭翁》。我们小时候都背过吧，知道它的政治含义是什么吗？说一个老头辛辛苦苦积攒了一车炭，天寒地冻的时候拉到长安城去卖，刚到长安城门口想歇歇，就来了两个使者，拿着一卷文书，说这是敕命，宫廷要买这车炭，结果就把这一车炭拿走了，象征性地给点回报，叫“半匹红绡一丈绫，系向牛头充炭直”。一千来斤炭，就一丈来红纱作为炭钱，这买卖显然是不对的，典型的官府的强夺豪取，但是白居易的诗到这儿就没有了，戛然而止，没有后半段，没有说这老头要到哪儿告状，到哪儿鸣冤，又把炭找回来，或者把炭钱找回来，没这回事。所以只能猜想这老头只能自认倒霉，那老头后来冻死了没有，饿死了没有，官府才不管这回事。这就是农耕文明非法治状态同现代法治国家的区别。

 

所以法治国家的优越性最起码有四点。能让我们保住小命，能给我们提供财产安全保障，能给我们提供公平正义的对待，能使我们在利益受到侵害的时候，通过特定的渠道找回来，这就是法治的优越性。借用俞可平讲民主的一句话，民主是个好东西。我们讲法治才真的是个好东西，值得我们追求。我们党在总结了执政经验教训的基础上，下决心率领中国人民走法治之路。

十八届四中全会《决定》，在总结我们党领导人民取得的法治建设的成就的基础上，也分析了目前还存在的问题，提出了全面推进法治建设的意义。阐述了法治建设的指导思想，并进一步提出全面推进依法治国的总目标。在这个总目标下，又提出了全面推进依法治国的保证、五大原则，全面论述了法治建设的六大任务，包括完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施；深入推进依法行政，加快建设法治政府；保证公正司法，提高司法公信力；增强全民法治观念，推进法治建设；加强法治工作队伍建设；加强和改进党对全面推进依法治国的领导等等。这对于我们的法治建设来说，是一个全面的战略性的部署，四中全会提出的这些改革措施、设想，要通过立法的方式把它进一步规范化、具体化，付诸于全国人民的行动。通过立法的方式加以贯彻，我们相信只要我们党强化这一方面的领导，全面推进依法治国会很有成效，与西方法治国家建设走的300年的路相比，我们会减少很多时间，大概花个三五十年时间就会明显得见成效。但是，这需要我们全党各级领导干部真的转变思想观念，不要以为中央在说说开玩笑的话，讲过了以后就忘了，一阵风吹了，然后谁也不记得了，这是我们整个中华民族文明转型的关键一步，否则，我们的文明还是处于落后的农耕文明状态，所以这是提升我们整个中华民族文明层次的一个关键。

今天就讲到这里，谢谢大家。

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责任编辑：刘玉婧

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