独家案例 丨 “取消药品定价”后更需加强监管

 

【事件介绍】

6月1日起绝大部分药品政府定价将取消

近日，经国务院同意，国家发改委会同国家卫生计生委、人力资源社会保障部等部门联合发出《关于印发推进药品价格改革意见的通知》，决定从2015年6月1日起取消绝大部分药品政府定价，完善药品采购机制，发挥医保控费作用，药品实际交易价格主要由市场竞争形成。

《通知》规定，除麻醉药品和第一类精神药品仍暂时由国家发展改革委实行最高出厂价格和最高零售价格管理外，对其他药品政府定价均予以取消，不再实行最高零售限价管理，按照分类管理原则，通过不同的方式由市场形成价格。其中：（一）医保基金支付的药品，通过制定医保支付标准探索引导药品价格合理形成的机制；（二）专利药品、独家生产药品，通过建立公开透明、多方参与的谈判机制形成价格；（三）医保目录外的血液制品、国家统一采购的预防免疫药品、国家免费艾滋病抗病毒治疗药品和避孕药具，通过招标采购或谈判形成价格。其他原来实行市场调节价的药品，继续由生产经营者依据生产经营成本和市场供求情况，自主制定价格。

《通知》强调，推进药品价格改革必须充分发挥市场和政府“两只手”作用，建立科学合理的价格形成机制。要充分发挥市场配置资源的决定性作用，同时要更好地发挥政府的作用，有关部门都要切实履行责任，加强事中事后监管。取消药品政府定价后，要做好与药品采购、医保支付等改革政策的衔接，强化医药费用和价格行为监管。按照“统筹考虑、稳步推进”的要求，《通知》重点从完善药品采购机制、强化医保控费作用、强化医疗行为和价格行为监管等方面，强化医药费用和价格行为综合监管，以促进建立正常的市场竞争机制，引导市场价格合理形成。卫生计生部门要根据药品特性和市场竞争情况，实行分类采购，并调动多方参与积极性，促进市场竞争，合理确定药品采购价格；同时加强医疗机构诊疗行为监管，控制不合理使用药品医疗器械以及过度检查和治疗。医保部门要会同有关部门制定医保药品支付标准，做好医保、招标采购政策的衔接配合，促进医疗机构和零售药店主动降低采购价格。价格主管部门要健全价格监测体系，强化药品价格行为监管，对价格欺诈、价格串通和垄断行为，要依法严肃查处。

 

废除药品政府定价，并非是任市场“自流”

2014年，随着抗癌药“代购第一人”陆勇在北京被捕，印度版抗癌药与国内同类药品动辄百倍的差价，不仅再次揭开了药价虚高的铁幕，也将相关部门被推上了舆论的风口浪尖。无疑，放开药品定价政府管制，相关部门是希望通过市场的手，砍掉虚高的药价，缓解舆论的压力。但理想很丰满，现实却很骨感，将药品定价推给市场，却未必能让公众买到实惠药。

其实，我国的医药市场，并非是一个完全竞争的市场。有超过80％的药品都通过医院卖出，医院的选择决定着药厂的生死。试想，即使药价再便宜，可根本进不了医院的药品名路，怎么亲密接触消费者？因此，只有医院继续戴着“有色眼镜”选药，即使人大代表再打声疾呼，“90%的药品有50%的降价空间”；公众再热捧“小处方”；卫计委再倡导十大用药原则，要求医生“能不用就不用，能少用就不多用”，但药价会继续居高不下。 

当然，提到医药贵，医院可能也一肚子委屈。在财政拨款有限，可医疗服务需求却无限增长的大背景下，倘若不开“大处方”、小病大治，不让没有盈利的低价药“离场”，医院如何维持运营、如何盈利？由此可见，要让要通过市场的手，砍掉虚高的药价，首要是祛除“以药养医”的行政枷锁。只有没有利益纠葛，医生开出的处方，才能以病情为依据，药价才能接地气。

目前而言，虽然各地不断试点医改，但改革始终是碎片式的，治标不治本，难以走出以药养医的怪圈。医改之所以举步维艰，最重要的原因是担心，废除“以药养医”后医疗服务变差。试想，没有了药品“溢价”，医院怎么活?到头来，必定是医疗服务下降，公众的看病条件变差。这是一个改革的结症，其实也是一个现实的温馨提示---废除药品政府定价，并不是放任市场“自流”。而是要通过大投入，补齐历史欠账。唯有如此，才能让“小处方”从理想照进现实。

取消政府定价是药品价格改革的第一步

为什么要终结这一制度？发改委相关负责人在接受媒体采访时表示，最高零售限价管理方式本身“存在明显不适应形势变化的地方”，“一是不能及时反映和引导市场供求；二是与药品集中招标采购存在功能重叠；三是对药品实际交易价格的拉低作用越来越弱。”

关于药品政府定价制度改革的必要性，另外两个因素也不能不提。

第一个因素是反腐。2014年8月以来，人称“天下第一司”的发改委价格司成为腐败重灾区，多名工作人员被查，其中至少三人从事过药品价格管理，堪称“塌方式”震动。反腐的深入再次引发了舆论对价格管制的热议。

另一个因素则更反映出了原制度的尴尬。尽管中国医院里的几乎所有药品品种和零售药店少部分品种都要由发改委定价，即业界俗称的“天花板价”，但因为医院里的药品零售价是在卫计委部门主导的药品集中采购中标价的基础上形成，一般而言，这个价格远远低于发改委的“天花板价”，易言之，发改委的价格管制在实践中其实早已名存实亡。

明白了这一点，面对公众“药价会否因取消政府定价而大幅上涨”的忧虑，发改委相关负责人“绝大部分药品市场交易价格不会上涨”的回应相信很容易得到人们的理解。正由于“天花板价”在实践中几乎被无视，因此在政府取消最高零售价之后，药价的大幅上涨几无可能。对一般的药品企业来说，其生产的多数产品都面临着充分的竞争，哪里有大幅提高价格的条件和空间？

 

不必担心取消政府定价会推动药品大幅上涨，而从相同的原理出发，肯定也无法就此乐观地认为，过去畸高的药价会因此而大幅下降。实际上，药品价格应该在一个什么水平并不是改革所要解决的问题，如何形成一个有效的药品价格竞争机制才是价格改革的根本诉求。

从这个角度出发，在相当长一段时间内，尽管取消药品政府定价对药价不会产生显著的影响，但由于这是药品价格改革的第一步，依然具备重大意义。一个简单的道理是，如果不将形式上的药品政府定价制度抛在一边，其他改革又从何谈起？

迈开了第一步，要通向形成有效的药品价格竞争机制、药品价格全面市场化的目标，还有很长的路要走。对熟悉现行药品价格形成机制的人而言，未来道路上的几道关卡是昭然若揭的：如果无法同步推进招标采购、医保政策、公立医院改革，发改委单独放开药价管制，并不能解决现行药价管理的积弊。

在发改委等部门发布的通知中，“医保控费”是一个至关重要的表述，这意味着在未来药品定价过程中医保部门将发挥越来越大的制衡作用。按照其他国家的经验，如果医保付费机构能够形成较为完善的法人治理结构，医保付费方式的确可以成为有效控制医疗费用的一个机制。但中国一些地方的试点又产生了新的问题，由于医保支付价是以国产仿制药最低价为标准，一种顺理成章的担心是医保支付价会因过度追求低价而影响药品质量，从而给患者带来风险。医保控费无法限制医生的用药取向则是另一个问题，医生仍然可能鼓励患者使用不在医保目录中的高价药品，医保支付费用因此不会增加，但患者的成本却提高了。不言而喻，解决这些问题，就需要其他配套政策的跟进。

“取消药品定价”后政府监管责任更重大

政府定价的药品数量有不少。政府定价意在对药价实行监督管理，但随着市场化的深入，出现了不少问题：一是定价难以“定”的准，极有可能将低价定成高价；二是难免会掺进人为因素，暗箱操作，关系定价；三是定价变相成“最低消费标准”，即使是成本再低，也可就高不就低，遏制竞争，形成价格相对统一。“取消绝大部分药品政府定价”除了极少数特殊药物之外，其它都无须“麻烦”政府，药企有充分的定价权，这无疑是一大利好。

放开药价，看似药企有定价的自主权，想定什么价就可以定，但并非那么简单，生产出的药品关键是要销得出。如果是同品种、同成分的药品，你的价格定得高，而他人的低，自然低价更受青睐，价格高销售量少，想赚钱反而难赚钱，而薄利多销更利于占据市场。由此，放开价格等于破除了保护价，竞争更为激烈，药品的价格通过竞争水分将被挤压，药价将趋于合理，一般情况下将得以下降。

不过，从以往药价下调的情况看，内含有不少的猫腻，表面上是降价，实则是升价：有些药内在一点也不变，只是外表上进行重新包装，甚至换个药名，“换汤不换药”以升级药来进行提价；有些采取偷工减料的方式，减少颗粒和药剂，变相的提价；等等。值得一提的是，取消了药品定价后，行业内会不会对价格进行串通，互相通气，对价格进行垄断。这些问题不能说不会出现，放开药价后更应进行提防。

药品作为特殊的商品，事关重大，除了价格的高低对百姓有影响外，质量的好差更关系到健康和生命安全。放开药价后并非就一帆风顺，变相的提价及以次充好等都不可避免，由此，不仅要防止价格方面的不当提价，更要防止为降低成本而不顾质量的行为。

“取消绝大部分药品政府定价”是行政化管理向市场化的转型，但市场化并非是随意化，监管部门的责任更为重大，得依照市场的规则进行布控，既要通过市场的方式调剂价格，也要通过法律的手段进行整治。要做到这一点，一是及时的发布药物相关信息，将不同类型的药品价格进行归类公示，让公众进行筛选；二是对新药进行鉴定，以防止“新瓶装旧酒”，变相涨价；三是对于以次充好，短斤少两的行为应予以处罚，实行“黑名单”制。从多方入手，使百姓真正感受到放开药价带来的实惠。

 

【启示与思考】

取消在药品上的政府定价，是医药卫生体制深化改革的一个重要内容。自我国医改推行以后，药价和医疗费不断上涨，出现了看病难、看病贵的社会问题，一些人患了重病后甚至被高昂的医疗费逼得放弃医疗，医保也为此承受了高昂的支出。对药品实行政府定价，是期望用权力之手来遏制药价的不断走高，但事实证明，由于政府并不是药品生产者，因此，由其来决定产品价格并不能收到好的效果。取消政府定价，可以用市场竞争机制来得出合理的药价，有利于作为药品市场消费者的病人减少开支，维护其利益。

但是，药品消费同其他消费市场比较，有一个十分明显的不同之处，那就是病患者对于药品的使用并不具备丰富的市场选择权。消费者到商场买一件衣服、到饭店吃一顿饭，可以货比三家，他们有基本的消费常识可以使消费比较基于理性，而医疗是一项具有很强专业性的活动，除了一些伤风感冒之类的小病可以自主购药以外，进医院求医问药很难做到像一般消费活动一样货比三家，市场竞争对于降低药价的倒逼作用因此很难体现。

尽管目前已经推行医药分家，特别是医院采购药品都已推行招标制，但医院并不是药品的最终消费者，病人用什么药、药品在临床以后的价格都是由医院一方说了算，医院过度用药、抬高药价存在很大的空间。如果这种状况得不到改变，那么，药品取消政府定价这项改革就很难得到理想的效果。

解决这个矛盾的有效途径是，政府在放弃对绝大多数药品定价权的同时，必须强化对药品价格的监管。取消对药品的定价权，政府面对的不再是一个可以由行政权力安排的市场，而是一个“各路神仙”积极追逐经济利益的市场，因此政府承担的责任并不是减轻了，而是反而加重了。政府需要积极行使其对市场的监督权，严格监管药品流通市场的各个环节，在坚持医药分家的同时，对于医院采购药品的临床价格，可以建立信息公开制度，让病人能够对药品价格有知情权和发言权。同时，还要在医生与药品推销人员之间建立起“隔离墙”，严禁医生与药品经销者联手，利用处方权向病患者推销高价药。

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责任编辑：赵思齐

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