农业“大补贴时代”亟待转变补贴方式

 

自2004年我国开始取消农业税并推行粮食补贴政策以来，中国农业逐渐进入了“大补贴时代”。2015年，中央财政拨付农资综合补贴、种粮农民直接补贴和农作物良种补贴3项资金达1434亿元。记者在湖南多个产粮大县调研了解到，农业补贴亟需进行三个方面的转变，一是思路上由间接补贴转向直接补贴，二是操作上由粗放补贴转向精准补贴，三是对象上更多地向新型经营主体倾斜。

由间接补贴到直接补贴

当前，农业价格支持政策到了调整的重要关口：一是现行价格政策对粮食市场扭曲严重。近年我国连年提高粮食最低收购价与临时收储价水平，使粮食市场形成粮价“只涨不跌”预期，国家托市收购颠覆了以市场化为基础的流通格局，形成粮食市场政策化趋向，对粮食行业发展和竞争力提升形成严峻挑战。

二是在粮食生产成本大幅增加和政府托市调控政策支撑下，国内粮食价格持续保持高位运行，若今后国内粮价涨得过高，将使国内粮食市场面临巨大的进口压力。

三是粮价政策性上升空间受加入WTO承诺的约束。测算表明，目前我国粮油产品的价格支持，除水稻、小麦、玉米还有一定空间外，其他已经逼近WTO微量允许上限。

湖南汨罗市农业局副局长何宏杰认为，现在托市收购的粮食价格补贴方式，导致国内价格远远高于进口价格，农民也只重视产量不重视品质，而且补贴资金更多进入收储环节，农民没有完全享受到政策的实惠。政府要破解这个困局，一定要改变补贴方式，让粮食价格市场化。

（图片说明：在中储粮金溪直属库门前，金溪县左坊镇米家村农民开着货车等待售粮。）

国务院发展研究中心研究员程国强建议，从现行政策执行效果看，亟待调整和完善政策设计，重构基于市场导向的种粮利益保护机制。其中，目标价格补贴既有价格支持的特征，又有直接补贴的性质，是由价格支持向直接补贴转型过程中普遍使用的政策措施。

2014年开始，东北大豆和新疆棉花开始探索目标价格补贴制度。业内人士建议，在试点的基础上，应该尽快在其他地区和品种上推广，比如东北的玉米、长江流域的油菜籽等品种完全具备实行目标价格补贴的条件。

中华粮网长沙办事处主任孙忠建议，目标价格补贴的执行要结合不同品种、区域情况，进行充分的调研论证，同时要有农业保险等一系列政策工具配套。长期来看，目标价格补贴利大于弊，经营主体可以根据自己的生产能力、供求情况、经营水平分析后期价格走势，逐步理顺粮食价格机制。

 

由“糊涂账”到精准补贴

记者了解到，目前粮食直补等农业补贴以土地面积为基础，但面积的统计还难以做到精准，甚至存在弄虚作假的空间，致使补贴资金不能完全“据实发放”，“谁种粮、谁受益”的政策目标也大打折扣。

一是补贴面积难以精准统计。据了解，目前农村土地有三种统计方式，包括计税面积、二轮承包面积和土地确权发证的面积，而这三者之间相差很大。以汨罗市为例，该市计税面积为39.75万亩，二轮承包面积为48.6万亩，土地确权发证的面积预计达到50多万亩。这导致据实发放的难度很大。

湖南汨罗市农业局副局长何宏杰认为，现在粮食补贴的精准性差，有点“糊涂账”，种不种、种多少，给的补贴都差不多。比如，粮食直补、农资综合补贴的标准是参照2003年的计税面积，这个数字固化了10多年，而这10多年间有的农田因基础设施建设被占了或者盖了房，但还是进入了补贴范围。

湖南华容县现代农业改革与建设指挥部办公室负责人张朝宇认为，农村土地是动态变化的，不可能每年对一家一户进行测量，农业和财政部门都操作不了，只能依据乡、村两乡上报面积的平均数，实现基本的动态平衡。

二是仍然存在弄虚作假现象。近年来，安徽、江西等地均发现套取国家粮食补贴等涉农资金的案件，有的地方侵占粮补款当“福利”已经成为“惯例”，有的村干部为自己一户办了多张“惠农补贴卡”。2014年，湖南省南县也查处一起村干部套取截留惠农补贴资金的案件，其中虚报补贴面积套取补贴资金45679元，调减农户计税面积截留补贴资金50541.11元。

基层财政部门工作人员认为，由于财政、农业等部门人力、精力有限，惠农补贴的户名、面积、种植情况等相关基础信息难以做到逐村逐户核实，让个别想打补贴资金主意的村干部有了可乘之机，导致虚报套取截留补贴资金现象的出现。

专家学者建议，在具体操作层面，可以通过土地确权和一些技术手段提升补贴准确度。一是加快土地确权。目前，农业部正在大力推进土地承包经营权确权登记颁证工作。自2009年以来，这项试点工作已涉及1.3万个乡镇、19.5万个村。2015年，包括湖南省在内的9个省将开展整省试点。基层农业干部认为，现在土地确权由专业的测绘公司来完成，有利于地块和面积的精准识别，有利于下一步农业补贴的精准发放。

二是加强技术手段。2014年以来，湖南省财政厅的一项重点工作，就是改进补贴计算办法，运用卫星遥感技术对粮食实际种植面积进行监测，提高补贴的精准性和指向性。

记者采访了解到，湖南省多地还通过强化工作方法，确保补贴资金的准确发放。以湖南南县为例，南县去年大规模组织了种粮面积核查工作，在全县范围内，抽取31个种粮面积大、超计税面积多、群众在惠农补贴方面反映大的村展开种粮面积实地核查。核查工作人员深入田间地头开展测量和走访，做到了 “户户上门，丘丘丈量”。

 

向新型经营主体需求倾斜

近年来，新型农业经营主体及社会化服务组织在数量上迅猛增长，他们对于农村基础设施和公共服务的需求明显高于传统小农，农业补贴的着力点也应该相应调整。

不少种粮大户和家庭农场主反映，要兑现新增农业补贴主要用于农民合作社、家庭农场、专业大户等农业新型经营主体的政策，重点在农业基础设施建设、农业机械化和农业科技推广等方面加大政策支持补贴力度，让农业经营者真正受益。

（图片说明：湖北省咸宁市咸安区农机管理员为当地马桥镇肖桥村农户现场办理农机购机补贴登记手续。）

汨罗市红花乡石仑村种粮大户向铁青说，去年他总共获得了14至15万元的补贴，这对种粮积极性很有好处，希望补贴越来越高，而且更多的倾向于贷款、农机和基础设施建设等，这些是种粮大户最需要支持的方面。

——基础设施建设。当前用于农村基建的资金并不少，但这些涉农资金的使用仍然存在多头投入、效率低下的问题。何宏杰认为，发改、水利、财政、农业、国土、扶贫办等部门都有涉农资金，但“各唱各的调”，建设标准不统一。有的部门建了一条渠道，上面没水，下面没支流，工程验收过关之后就没人管了，不能真正发挥效用。

业内人士建议，应该加强资金的整合和使用效率，特别是对于“最后一公里”，政府没办法投入，新型经营主体投入又缺乏动力和资金，可以考虑建立政府和经营主体共同投入的机制。还有人认为，可以直接对新型经营主体给予基础设施建设补贴，以鼓励和引导他们进行基建投入。

——金融支持。记者了解到，相对于传统小农，新型经营主体的资金需求量巨大。向铁青介绍说，2012年大规模流转土地以来，资金主要靠民间借贷，只有10万元是通过担保在银行贷的。特别是每年上半年没有收入只有支出，每亩种子、农药、化肥就需要投入200多元，苦于手头缺乏资金。

一些新型经营主体表示，现在大户、合作社基本上没办法从银行贷款，财政贴息的前提也是要先贷到款。他们希望财政能够出资进行担保或者设立信用基金，以解决“贷款难”的问题。

——农机补贴。目前农机购置补贴政策要求，补贴机具必须是已列入国家支持推广目录或省级支持推广目录的产品。但一些农民反映，农机一旦进了目录价格就高，在目录之外的同类型农机却相对便宜，农民感觉没有得到什么实惠，补贴都被农机企业、经销商、代理商瓜分了。而且有的农机质量好、耐用，却没有进入补贴范围。

不少种粮大户和合作社认为，国家对农机只需监管质量是否合格，而不要设置补贴目录，让农民自由购买后按一定比例补贴即可。此外，农机的折旧速度很快，收割机、插秧机等一般3、4年就要更新换代，建议加强“农机报废更新补贴”的力度。（完）

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责任编辑：蔡畅

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